構(gòu)建跨境融資宏觀審慎管理框架

文/郭松 編輯/任風(fēng)遠(yuǎn)

全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策的出臺(tái)，是人民銀行和外匯局在跨境資金流動(dòng)管理領(lǐng)域探索運(yùn)用宏觀審慎管理工具方面邁出的重要一步。

新形勢(shì)下完善跨境融資宏觀審慎管理是一個(gè)很有現(xiàn)實(shí)性的話題。在黨的十九大報(bào)告中，特別提出要“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”。那么，作為“雙支柱”之一的宏觀審慎政策究竟該如何落實(shí)呢？對(duì)此，外匯管理領(lǐng)域跨境融資宏觀審慎管理框架的構(gòu)建，做出了較好的回答。

跨境融資管理改革“三部曲”

經(jīng)過幾年持續(xù)的改革探索，我國(guó)基本建立了以“統(tǒng)一管理、自主舉債、意愿結(jié)匯、負(fù)面清單”為主要特點(diǎn)的全口徑本外幣一體化跨境融資宏觀審慎管理框架。

由于跨境信貸資金是順周期性最明顯、波動(dòng)也最強(qiáng)的跨境資本之一，對(duì)外匯市場(chǎng)和金融體系的安全影響較大，改革開放以來，管理部門一直對(duì)我國(guó)外債實(shí)行比較嚴(yán)格的規(guī)?？刂?，對(duì)銀行和中資企業(yè)的外債實(shí)行指標(biāo)核準(zhǔn)管理，對(duì)外商投資企業(yè)的外債實(shí)行“投注差”管理，且對(duì)外債資金的用途也有比較嚴(yán)格的限定。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融對(duì)外開放程度的不斷提高，原有指標(biāo)管理方式逐漸暴露出一些弊端，也越來越難以滿足境內(nèi)機(jī)構(gòu)日益增長(zhǎng)的跨境融資需求。

鑒此，利用2014年外匯形勢(shì)的平靜期，管理部門抓住改革窗口期，開始進(jìn)行一系列的政策調(diào)整，探索構(gòu)建跨境融資宏觀審慎管理框架，力求在賦予市場(chǎng)主體更多靈活性的同時(shí)，建立適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要的外債管理新方式。改革主要分為以下三個(gè)階段：

第一個(gè)階段。外匯局自2014年開始，先后在福建平潭、黑龍江沿邊以及北京中關(guān)村、深圳前海和江蘇張家港等多個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)，針對(duì)中資企業(yè)實(shí)施了以比例自律為核心的外債管理改革試點(diǎn)政策，允許試點(diǎn)地區(qū)的中資企業(yè)按照凈資產(chǎn)的一定比例自主借用外債而無需事前審批。

第二個(gè)階段。2016年1月，人民銀行對(duì)27家金融機(jī)構(gòu)和注冊(cè)在上海、天津、廣州、福建自貿(mào)區(qū)的企業(yè)實(shí)施本外幣全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點(diǎn)政策，并自2016年5月3日起，將試點(diǎn)政策推廣至全國(guó)。該政策引入了跨境融資杠桿率、宏觀審慎調(diào)節(jié)系數(shù)等宏觀審慎規(guī)則，并在更合理、科學(xué)地考量跨境融資的幣種結(jié)構(gòu)和期限結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一了各類境內(nèi)機(jī)構(gòu)的外債管理方式。與此同時(shí)，外匯局全面實(shí)施外債資金意愿結(jié)匯政策，對(duì)外債資金用途實(shí)施負(fù)面清單管理，進(jìn)一步滿足了境內(nèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的需要，便利了企業(yè)的資金運(yùn)作。

第三個(gè)階段。2017年1月，人民銀行發(fā)布《中國(guó)人民銀行關(guān)于全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關(guān)事宜的通知》（銀發(fā)〔2017〕9號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“9號(hào)文”），根據(jù)前期政策實(shí)施情況，對(duì)全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策進(jìn)行了進(jìn)一步的完善和優(yōu)化，境內(nèi)機(jī)構(gòu)融資空間進(jìn)一步提升。

總體來看，經(jīng)過幾年持續(xù)的改革探索，我國(guó)基本建立了以“統(tǒng)一管理、自主舉債、意愿結(jié)匯、負(fù)面清單”為主要特點(diǎn)的全口徑本外幣一體化跨境融資宏觀審慎管理框架，在有效防控風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步便利了境內(nèi)機(jī)構(gòu)跨境融資并切實(shí)降低了其融資成本。

新政策實(shí)施的成效

全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策實(shí)施以來，在微觀和宏觀兩個(gè)層面都取得了初步成效。

從微觀層面的成效看，主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，過去中資企業(yè)只能在嚴(yán)格的指標(biāo)核定下借用外債，現(xiàn)在中、外資企業(yè)實(shí)現(xiàn)了待遇統(tǒng)一。第二，境內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)舉借外債不再需要事前核準(zhǔn)，可在跨境融資風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)余額上限內(nèi)自行舉借外債。第三，企業(yè)外債實(shí)行意愿結(jié)匯，結(jié)匯資金用途大幅放寬，切實(shí)提高了境內(nèi)機(jī)構(gòu)借用外債的靈活性和便利性?？傮w上，新政策帶來了境內(nèi)機(jī)構(gòu)融資渠道的拓寬和融資成本的降低。特別是2017年以來，在境內(nèi)外利差逐步擴(kuò)大的情況下，新政策在解決境內(nèi)企業(yè)“融資難、融資貴”的問題，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)等方面，發(fā)揮了積極作用。

不過，在全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策穩(wěn)步實(shí)施的同時(shí)，也出現(xiàn)了部分中資企業(yè)遭遇詐騙的情況。近期，外匯局對(duì)外披露了中資企業(yè)跨境融資遭遇詐騙的典型案例。部分企業(yè)，特別是中小型民營(yíng)企業(yè)，因急于跨境融資，被不法分子所利用，陷入了詐騙陷阱，遭受了財(cái)產(chǎn)損失。

從宏觀層面的成效看，全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策的實(shí)施，促進(jìn)了跨境資金的流入。截至2017年9月末，我國(guó)全口徑（含本外幣）外債余額為16800億美元，較2016年年末增長(zhǎng)了約18%，連續(xù)六個(gè)季度保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

更為重要的是，在這一政策的推動(dòng)下，人民銀行和外匯局在跨境資金流動(dòng)管理領(lǐng)域探索運(yùn)用宏觀審慎管理工具方面邁出了重要一步：用基于微觀市場(chǎng)主體資產(chǎn)負(fù)債比例的市場(chǎng)化管理手段，代替了過去的行政管理手段，并建立起了涵蓋本外幣、長(zhǎng)短期、直接和或有外債“三位一體”的全新管理框架。

新形勢(shì)下改革如何繼續(xù)推進(jìn)

2017年，我國(guó)外匯收支形勢(shì)發(fā)生了一些積極變化：前三季度，我國(guó)國(guó)際收支平衡表初步數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)常賬戶和非儲(chǔ)備性質(zhì)的金融賬戶重現(xiàn)“雙順差”；截至2017年11月末，外匯儲(chǔ)備規(guī)模已連續(xù)十個(gè)月出現(xiàn)回升；全口徑外債規(guī)模也保持穩(wěn)步增長(zhǎng)。但從外部環(huán)境來看，當(dāng)前的跨境資金流動(dòng)形勢(shì)仍面臨諸多不確定性因素。鑒此，必須深入思考和研究如何進(jìn)一步完善跨境融資領(lǐng)域宏觀審慎管理政策，以充分發(fā)揮其逆周期調(diào)節(jié)作用，統(tǒng)籌平衡好防范外債風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的關(guān)系。

近期，改進(jìn)和完善銀行跨境融資宏觀審慎監(jiān)管是重中之重。

一是合理設(shè)定銀行跨境融資宏觀審慎豁免項(xiàng)。9號(hào)文對(duì)銀行占用跨境融資風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)余額上限的業(yè)務(wù)種類進(jìn)行了大幅度豁免，實(shí)際納入規(guī)模管理的主要是內(nèi)保外貸。如果僅根據(jù)內(nèi)保外貸余額進(jìn)行初步測(cè)算，當(dāng)前境內(nèi)銀行跨境融資名義上的杠桿率尚不足0.1，遠(yuǎn)低于9號(hào)文所規(guī)定的銀行跨境融資杠桿率0.8的上限；但如果考慮銀行實(shí)際開展的各類對(duì)外債務(wù)，計(jì)算得出的跨境融資實(shí)際杠桿率則已接近0.8，部分銀行甚至已經(jīng)高于0.8。這表明，過多的豁免項(xiàng)在很大程度上削弱了宏觀審慎政策對(duì)銀行跨境融資行為的約束力。鑒此，應(yīng)當(dāng)逐步調(diào)減直至取消銀行跨境融資宏觀審慎政策豁免項(xiàng)，轉(zhuǎn)而通過調(diào)整宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)或跨境融資杠桿率等相關(guān)系數(shù)來實(shí)現(xiàn)對(duì)外債資金流動(dòng)的宏觀審慎調(diào)控，以有效應(yīng)對(duì)銀行外債資金的大規(guī)模跨境流動(dòng)。

二是合理設(shè)定銀行分類跨境融資杠桿率。根據(jù)9號(hào)文的規(guī)定，銀行的跨境融資杠桿率統(tǒng)一被設(shè)定為0.8。這雖然體現(xiàn)了銀行跨境融資規(guī)模應(yīng)受其償付能力約束的審慎理念，但并未考慮不同類型銀行在經(jīng)營(yíng)模式、跨境融資能力和風(fēng)險(xiǎn)控制措施等方面存在的巨大差異。根據(jù)管理部門的初步測(cè)算，不同類型銀行的跨境融資實(shí)際杠桿率差異較大：外資銀行最高，大型國(guó)有銀行居中，農(nóng)商行和農(nóng)信社最低。因此，對(duì)跨境融資杠桿率不宜 “一刀切”。下一步，應(yīng)在調(diào)減甚至取消豁免項(xiàng)的基礎(chǔ)上，結(jié)合各類型銀行的實(shí)際情況和特點(diǎn)，合理設(shè)定跨境融資杠桿率。

從中長(zhǎng)期考慮，隨著資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程的不斷推進(jìn)，逐步取消對(duì)各類跨境資本交易及匯兌行為的限制，健全跨境融資宏觀審慎管理框架，應(yīng)當(dāng)是以銀行等信貸類金融機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)，以實(shí)施資產(chǎn)負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)管理為核心，通過對(duì)外匯頭寸加以限制、對(duì)外幣負(fù)債和對(duì)外或有負(fù)債收取準(zhǔn)備金等審慎性的手段，防止銀行外匯資產(chǎn)和負(fù)債規(guī)模過度擴(kuò)張及期限結(jié)構(gòu)錯(cuò)配，減緩?fù)鈧Y金波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)外匯市場(chǎng)和貨幣環(huán)境可能造成的負(fù)面影響。

此外，針對(duì)十九大報(bào)告中提出的“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”，管理部門還應(yīng)深入思考和研究如何將宏觀審慎管理理念和工具從跨境融資領(lǐng)域逐步擴(kuò)展到整個(gè)外匯管理領(lǐng)域。