網(wǎng)絡預約出租車經(jīng)營服務行政許可設定權(quán)分析
——以國務院令第412號附件第112項為分析視角

沈福俊

(華東政法大學 法律學院，上海 201620)

網(wǎng)絡預約出租車經(jīng)營服務行政許可設定權(quán)分析
——以國務院令第412號附件第112項為分析視角

沈?？?/p>

(華東政法大學 法律學院，上海 201620)

“互聯(lián)網(wǎng)+”催生了網(wǎng)絡預約出租車這一新型經(jīng)營業(yè)態(tài)的產(chǎn)生和發(fā)展。為適應這一新經(jīng)濟模式的發(fā)展，便利公眾出行，維護出行安全，交通運輸部等多個部門發(fā)布的《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》對經(jīng)營單位、營運車輛和駕駛員所應獲得的行政許可作了規(guī)定。這一規(guī)定權(quán)來源于2004年國務院令第412號國務院決定所設定的行政許可。依照《行政許可法》，國務院決定設定的行政許可為臨時性行政許可。國務院決定在設定臨時性行政許可過程中的程序以及許可內(nèi)容本身存在一定的法律瑕疵。為規(guī)范出租車經(jīng)營活動，應當改變依據(jù)臨時性行政許可對網(wǎng)絡預約出租車進行行政許可的模式，并制定將網(wǎng)絡預約出租車和傳統(tǒng)出租車一體化管理的行政法規(guī)，以實現(xiàn)對出租車行業(yè)的常態(tài)監(jiān)管，不僅適應“互聯(lián)網(wǎng)+”、分享經(jīng)濟背景下的法律應對，也體現(xiàn)政府通過常態(tài)性行政監(jiān)管方式實現(xiàn)對公民權(quán)利的保護。

“互聯(lián)網(wǎng)+”； 網(wǎng)絡預約出租汽車； 臨時性行政許可； 行政許可設定權(quán)； 政府監(jiān)管

一、問題的提出

“互聯(lián)網(wǎng)+”催生經(jīng)濟模式的創(chuàng)新與發(fā)展已是不爭的事實。萬眾矚目的“網(wǎng)約車”能否合法運營的問題終于在2016年的炎炎夏日有了最終結(jié)論：《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《網(wǎng)絡約車辦法》）于2016年7月14日經(jīng)交通運輸部第15次部務會議通過，并經(jīng)工業(yè)和信息化部、公安部、商務部、工商總局、質(zhì)檢總局、國家網(wǎng)信辦同意，于2016年7月28日公布，自2016年11月1日起施行。根據(jù)《網(wǎng)絡約車辦法》第2條第2款的規(guī)定，所謂網(wǎng)約車經(jīng)營服務，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經(jīng)營活動。同時，國務院辦公廳《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》也同時公布，明確提出：“出租汽車是城市綜合交通運輸體系的組成部分，是城市公共交通的補充，為社會公眾提供個性化運輸服務。出租汽車服務主要包括巡游、網(wǎng)絡預約等方式。城市人民政府要優(yōu)先發(fā)展公共交通，適度發(fā)展出租汽車，優(yōu)化城市交通結(jié)構(gòu)。要統(tǒng)籌發(fā)展巡游出租汽車和網(wǎng)絡預約出租汽車，實行錯位發(fā)展和差異化經(jīng)營，為社會公眾提供品質(zhì)化、多樣化的運輸服務?！边@一定位，為傳統(tǒng)出租車的改革和網(wǎng)絡預約出租汽車的生存和發(fā)展提供了制度基礎，既是交通運輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措，又是實施“互聯(lián)網(wǎng)+”的具體行動?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出要“促進合理競爭，維護公平競爭的市場秩序”。因此，《網(wǎng)絡約車辦法》的出臺，對于正確處理政府和市場關(guān)系，強化法治思維，完善出租汽車行業(yè)法規(guī)體系，依法推進行業(yè)改革，維護公平競爭的市場秩序，保護各方合法權(quán)益，具有重要的實踐意義。

本文主要對《網(wǎng)絡約車辦法》中涉及網(wǎng)絡預約出租車經(jīng)營服務行政許可設定權(quán)的問題展開討論。所謂行政許可，“是指行政機關(guān)，根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為”。①《中華人民共和國行政許可法》第2條。而行政許可的設定權(quán)，其實是對行政許可進行創(chuàng)設性規(guī)定的權(quán)力，屬于使行政許可“從無到有”的一項法定職權(quán)。我國《行政許可法》第二章第11條至第21條對行政許可的設定問題作了詳細的規(guī)定。

由于出租車行業(yè)本身涉及市場準入與運營安全問題，根據(jù)《行政許可法》第12條第1項關(guān)于“直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項”可以設定行政許可的規(guī)定，出租汽車經(jīng)營服務屬于可以設定行政許可的范圍。根據(jù)《網(wǎng)絡約車辦法》的規(guī)定，其對事前準入的行政許可主要規(guī)定了以下三個方面：

第一，經(jīng)營單位應當取得《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營許可證》?！毒W(wǎng)絡約車辦法》第5條規(guī)定：“申請從事網(wǎng)約車經(jīng)營的，應當具備線上線下服務能力，符合下列條件：（一）具有企業(yè)法人資格；（二）具備開展網(wǎng)約車經(jīng)營的互聯(lián)網(wǎng)平臺和與擬開展業(yè)務相適應的信息數(shù)據(jù)交互及處理能力，具備供交通、通信、公安、稅務、網(wǎng)信等相關(guān)監(jiān)管部門依法調(diào)取查詢相關(guān)網(wǎng)絡數(shù)據(jù)信息的條件，網(wǎng)絡服務平臺數(shù)據(jù)庫接入出租汽車行政主管部門監(jiān)管平臺，服務器設置在中國內(nèi)地，有符合規(guī)定的網(wǎng)絡安全管理制度和安全保護技術(shù)措施；（三）使用電子支付的，應當與銀行、非銀行支付機構(gòu)簽訂提供支付結(jié)算服務的協(xié)議；（四）有健全的經(jīng)營管理制度、安全生產(chǎn)管理制度和服務質(zhì)量保障制度；（五）在服務所在地有相應服務機構(gòu)及服務能力；（六）法律法規(guī)規(guī)定的其他條件。外商投資網(wǎng)約車經(jīng)營的，除符合上述條件外，還應當符合外商投資相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定?！钡?條第1款規(guī)定：“申請從事網(wǎng)約車經(jīng)營的，應當根據(jù)經(jīng)營區(qū)域向相應的出租汽車行政主管部門提出申請，并提交以下材料：（一）網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營申請表；（二）投資人、負責人身份、資信證明及其復印件，經(jīng)辦人的身份證明及其復印件和委托書；（三）企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，屬于分支機構(gòu)的還應當提交營業(yè)執(zhí)照，外商投資企業(yè)還應當提供外商投資企業(yè)批準證書；（四）服務所在地辦公場所、負責人員和管理人員等信息；（五）具備互聯(lián)網(wǎng)平臺和信息數(shù)據(jù)交互及處理能力的證明材料，具備供交通、通信、公安、稅務、網(wǎng)信等相關(guān)監(jiān)管部門依法調(diào)取查詢相關(guān)網(wǎng)絡數(shù)據(jù)信息條件的證明材料，數(shù)據(jù)庫接入情況說明，服務器設置在中國內(nèi)地的情況說明，依法建立并落實網(wǎng)絡安全管理制度和安全保護技術(shù)措施的證明材料；（六）使用電子支付的，應當提供與銀行、非銀行支付機構(gòu)簽訂的支付結(jié)算服務協(xié)議；（七）經(jīng)營管理制度、安全生產(chǎn)管理制度和服務質(zhì)量保障制度文本；（八）法律法規(guī)要求提供的其他材料。”第2款、第3款規(guī)定：“首次從事網(wǎng)約車經(jīng)營的，應當向企業(yè)注冊地相應出租汽車行政主管部門提出申請，前款第（五）、第（六）項有關(guān)線上服務能力材料由網(wǎng)約車平臺公司注冊地省級交通運輸主管部門商同級通信、公安、稅務、網(wǎng)信、人民銀行等部門審核認定，并提供相應認定結(jié)果，認定結(jié)果全國有效。網(wǎng)約車平臺公司在注冊地以外申請從事網(wǎng)約車經(jīng)營的，應當提交前款第（五）項、第（六）項有關(guān)線上服務能力認定結(jié)果?！薄捌渌€下服務能力材料，由受理申請的出租汽車行政主管部門進行審核?！钡?條規(guī)定：“出租汽車行政主管部門應當自受理之日起20日內(nèi)作出許可或者不予許可的決定。20日內(nèi)不能作出決定的，經(jīng)實施機關(guān)負責人批準，可以延長10日，并應當將延長期限的理由告知申請人?！钡?條規(guī)定：“出租汽車行政主管部門對于網(wǎng)約車經(jīng)營申請作出行政許可決定的，應當明確經(jīng)營范圍、經(jīng)營區(qū)域、經(jīng)營期限等，并發(fā)放《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營許可證》。”

第二，從事網(wǎng)約車經(jīng)營的車輛應當取得《網(wǎng)絡預約出租汽車運輸證》。《網(wǎng)絡約車辦法》第13條規(guī)定：“服務所在地出租汽車行政主管部門依車輛所有人或者網(wǎng)約車平臺公司申請，按第十二條規(guī)定的條件審核后，對符合條件并登記為預約出租客運的車輛，發(fā)放《網(wǎng)絡預約出租汽車運輸證》。城市人民政府對網(wǎng)約車發(fā)放《網(wǎng)絡預約出租汽車運輸證》另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”而《網(wǎng)絡約車辦法》第12條則對于車輛作了規(guī)定：“擬從事網(wǎng)約車經(jīng)營的車輛，應當符合以下條件：（一）7座及以下乘用車；（二）安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、應急報警裝置；（三）車輛技術(shù)性能符合運營安全相關(guān)標準要求。車輛的具體標準和營運要求，由相應的出租汽車行政主管部門，按照高品質(zhì)服務、差異化經(jīng)營的發(fā)展原則，結(jié)合本地實際情況確定?！?/p>

第三，從事網(wǎng)絡約車經(jīng)營的駕駛員要獲得《網(wǎng)絡預約出租汽車駕駛員證》。《網(wǎng)絡約車辦法》第14條規(guī)定：“從事網(wǎng)約車服務的駕駛員，應當符合以下條件：（一）取得相應準駕車型機動車駕駛證并具有3年以上駕駛經(jīng)歷；（二）無交通肇事犯罪、危險駕駛犯罪記錄，無吸毒記錄，無飲酒后駕駛記錄，最近連續(xù)3個記分周期內(nèi)沒有記滿12分記錄；（三）無暴力犯罪記錄；（四）城市人民政府規(guī)定的其他條件?！钡?5條規(guī)定：“服務所在地設區(qū)的市級出租汽車行政主管部門依駕駛員或者網(wǎng)約車平臺公司申請，按第十四條規(guī)定的條件核查并按規(guī)定考核后，為符合條件且考核合格的駕駛員，發(fā)放《網(wǎng)絡預約出租汽車駕駛員證》?！?/p>

《網(wǎng)絡約車辦法》明確將網(wǎng)約車納入客運監(jiān)管體系，平臺、車輛和駕駛員實行許可管理。這是網(wǎng)約車取得合法地位的標志，也是政府大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”分享經(jīng)濟的直接成果之一。但是，按照《行政許可法》的規(guī)定，《網(wǎng)絡約車辦法》作為國務院部門規(guī)章，是沒有行政許可設定權(quán)的，其原因就在于我國《立法法》規(guī)定了部門規(guī)章是一種執(zhí)行性立法，其不具有創(chuàng)制性立法的功能。①沈福?。骸恫块T規(guī)章為什么沒有行政許可設定權(quán)》，《政治與法律》2005年第6期。那么，既然沒有行政許可設定權(quán)，《網(wǎng)絡約車辦法》所規(guī)定的《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營許可證》、《網(wǎng)絡預約出租汽車運輸證》和《網(wǎng)絡預約出租汽車駕駛員證》三項行政許可是否屬于對行政許可的設定？其是依照怎樣的規(guī)范作出的行政許可？同時，作為一項新生事物，我國網(wǎng)絡約車行業(yè)在今后較長的時間內(nèi)將可能穩(wěn)定存在的前提下，如何進一步規(guī)范和完善其行政許可設定權(quán)及其依據(jù)？這些都應當是值得思考和研究的法律問題。

筆者注意到，自交通運輸部于2015年10月初向社會公布《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）之后，引發(fā)了學者的相關(guān)爭論。②如高秦偉：《競爭的市場與聰明的監(jiān)管》，《財經(jīng)法學》2016年第2期；張冬陽：《專車服務：制度創(chuàng)新抑或違法行為》，《清華法學》2016年第2期；張效羽：《互聯(lián)網(wǎng)租約規(guī)章立法中若干法律問題分析》，《行政法學研究》2016年第2期等。但這些爭論基本都是以《征求意見稿》中的相關(guān)問題為主要研究對象的，與具體的行政許可設定權(quán)問題尤其是正式公布之后的《網(wǎng)絡約車辦法》規(guī)定的行政許可所涉及的設定權(quán)問題關(guān)系不大。其中，引起本文關(guān)注的是針對《征求意見稿》所設定的《道路運輸經(jīng)營許可證》等問題，張效羽副教授認為，《征求意見稿》存在明顯的違法增設行政許可、違法增設行政許可條件和沒有上位法依據(jù)減損公民權(quán)利、增加公民義務的內(nèi)容?！墩髑笠庖姼濉分猿霈F(xiàn)如此明顯的合法性缺陷，是因為忽視了部門規(guī)章的執(zhí)行性，試圖通過部門規(guī)章立法規(guī)范法律、行政法規(guī)中留有法律空白的新興產(chǎn)業(yè)。因此，有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)租約車監(jiān)管的立法應當調(diào)整方向，將立法層次提升到法規(guī)立法，通過行政法規(guī)或地方性法規(guī)立法為互聯(lián)網(wǎng)租約車行政規(guī)制奠定較為堅實的法律基礎。①張效羽：《互聯(lián)網(wǎng)租約規(guī)章立法中若干法律問題分析》，《行政法學研究》2016年第2期。本文對這一觀點基本贊同，但《網(wǎng)絡約車辦法》中很多內(nèi)容已經(jīng)在《征求意見稿》的基礎上經(jīng)過修改。因此本文的研究重點主要在于正式公布的《網(wǎng)絡約車辦法》所規(guī)定行政許可的設定權(quán)及其依據(jù)問題。本文的主要觀點是：第一，國務院部門規(guī)章沒有行政許可設定權(quán)，《網(wǎng)絡約車辦法》中關(guān)于網(wǎng)絡預約出租車經(jīng)營服務方面的行政許可，是對國務院決定所設定的行政許可所作的具體規(guī)定。第二，依照《行政許可法》的規(guī)定，國務院決定所設定的行政許可為臨時性行政許可，實施以后如果要繼續(xù)實施的，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)?！毒W(wǎng)絡約車辦法》根據(jù)臨時性行政許可規(guī)定網(wǎng)絡預約出租車經(jīng)營服務方面的市場準入，存在法律缺陷。第三，為體現(xiàn)對網(wǎng)絡約車這一新型業(yè)態(tài)的常態(tài)化監(jiān)管，應當在《網(wǎng)絡約車辦法》實施一段時間和各地實踐的基礎上，及時制定對包括網(wǎng)絡約車在內(nèi)的所有出租車行業(yè)進行監(jiān)管的行政法規(guī)，將臨時性許可轉(zhuǎn)化為經(jīng)常性許可，以體現(xiàn)法律對這一行業(yè)的正常管理。

二、網(wǎng)絡預約出租車經(jīng)營服務行政許可設定權(quán)之依據(jù)：臨時性許可的不足

根據(jù)《立法法》第80條的規(guī)定，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。同時，部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責。依照上述規(guī)定，部門規(guī)章只能是執(zhí)行性立法，即“部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項”，不能在上位法沒有規(guī)定的前提下進行創(chuàng)設性立法?！皥?zhí)行性立法是指行政機關(guān)為了執(zhí)行或?qū)崿F(xiàn)特定法律和法規(guī)或者上級行政機關(guān)行政規(guī)范的規(guī)定而進行的立法”。②姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2015年版，第162頁。因此，作為國務院部門規(guī)章的《網(wǎng)絡約車辦法》并不具備行政許可的設定權(quán)已經(jīng)為立法所確認。實際上，據(jù)考察，《網(wǎng)絡約車辦法》所規(guī)定的三項行政許可，來自于《行政許可法》正式施行之前的2004年6月29日公布的國務院令第412號《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（以下簡稱《國務院行政許可決定》），以及附件《國務院決定對確需保留的行政審批項目設定行政許可的目錄》第112項“出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發(fā)”，其實施機關(guān)為“縣級以上地方人民政府出租汽車行政主管部門”。這是一項由國務院決定設定的行政許可。

《行政許可法》第14條第2款規(guī)定：“必要時，國務院可以采用發(fā)布決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。”這一規(guī)定明確賦予了國務院可以決定的方式設定臨時性行政許可的職權(quán)。依據(jù)這一規(guī)定，國務院于2004年6月29日公布《國務院行政許可決定》，以決定的方式設定了500項行政許可，自2004年7月1日起施行?！秶鴦赵盒姓S可決定》稱，“依照《行政許可法》和行政審批制度改革的有關(guān)規(guī)定，國務院對所屬各部門的行政審批項目進行了全面清理。由法律、行政法規(guī)設定的行政許可項目，依法繼續(xù)實施；對法律、行政法規(guī)以外的規(guī)范性文件設定，但確需保留且符合《行政許可法》第12條規(guī)定事項的行政審批項目，根據(jù)《行政許可第14條第2款的規(guī)定，現(xiàn)決定予以保留并設定行政許可，共500項。為保證本決定設定的行政許可依法、公開、公平、公正實施，國務院有關(guān)部門應當對實施本決定所列各項行政許可的條件等作出具體規(guī)定，并予以公布。有關(guān)實施行政許可的程序和期限依照《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，并以附件的形式發(fā)布了《國務院決定對確需保留的行政審批項目設定行政許可的目錄》，其中第112項為“出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發(fā)”。筆者注意到，既然是“法律、行政法規(guī)以外的規(guī)范性文件設定，但確需保留”的行政許可事項，那么應當有一個法律、行政法規(guī)之外的規(guī)范性文件曾經(jīng)設定過相關(guān)行政許可。實際上，出租車經(jīng)營資質(zhì)、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發(fā)的許可來自于由建設部、公安部制定并于1998年2月1日起施行的《城市出租汽車管理辦法》。①2016年3月21日，《住房城鄉(xiāng)建設部公安部關(guān)于廢止〈城市出租汽車管理辦法〉的決定》已經(jīng)住房城鄉(xiāng)建設部常務會議、公安部部長辦公會議審議通過，2016年3月16日予以發(fā)布，廢止《城市出租汽車管理辦法》的決定自發(fā)布之日起施行。http://www.mohurd.gov.cn/zxydt/201603/t20160322_226967.html，2016年8月29日瀏覽。因此，“出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發(fā)”可以說就是國務院在2004年6月《行政許可法》實施之前，依據(jù)《行政許可法》第14條第2款的規(guī)定，對《城市出租汽車管理辦法》所設定的行政許可予以保留的行政許可項目。

然而，依據(jù)《行政許可法》第14條第2款規(guī)定，由國務院決定設定的行政許可卻明顯屬于臨時性行政許可。該款后半句“實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)”的表述就非常明確地說明了該類行政許可的臨時性性質(zhì)。從法理角度而言，國務院決定并不是行政法的淵源，當時在立法時之所以賦予國務院決定一定范圍的行政許可設定權(quán)，主要是“考慮我國現(xiàn)階段實際的情況，在社會公共管理的某些領域，立法的時機和條件尚不成熟，但又需要實施必要的行政管理，在有些情況下，也需要國務院采取臨時性的行政許可措施”。②喬曉陽：《中華人民共和國行政許可法及解釋》，中國致公出版社2003年版，第77頁。由于《行政許可法》沒有賦予國務院部門行政許可設定權(quán)，由《城市出租汽車管理辦法》所設定的出租車經(jīng)營資質(zhì)、車輛運營證和駕駛員客運資格證的行政許可隨著2004年7月1日《行政許可法》的實施而歸于無效，國務院通過《國務院行政許可決定》的方式將包括出租車許可在內(nèi)的事項設定為行政許可，但根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，卻是一個臨時性的許可。因此，《行政許可法》賦予國務院決定的行政許可設定權(quán)，是特定情形下行使的“臨時性權(quán)力”，并非是一種經(jīng)常性權(quán)力。國務院以決定的形式設定的這類臨時性許可，雖然從開始至今已經(jīng)十多年了，但從法律規(guī)定的角度而言，其臨時性許可的性質(zhì)并未改變。

因此，可以說，《網(wǎng)絡約車辦法》對《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營許可證》、《網(wǎng)絡預約出租汽車運輸證》以及《網(wǎng)絡預約出租汽車駕駛員證》的規(guī)定，是根據(jù)國務院令第412號《國務院行政許可決定》關(guān)于“為保證本決定設定的行政許可依法、公開、公平、公正實施，國務院有關(guān)部門應當對實施本決定所列各項行政許可的條件等作出具體規(guī)定，并予以公布”的要求對相關(guān)行政許可的條件所作的具體規(guī)定。筆者認為，以《國務院行政許可決定》設定的臨時性行政許可的方式對網(wǎng)絡預約出租車經(jīng)營服務進行監(jiān)管，在依據(jù)上是欠缺的。因此，可以說，《網(wǎng)絡約車辦法》所規(guī)定的行政許可，存在明顯的“先天不足”。

1.臨時性許可使網(wǎng)絡預約出租車的監(jiān)管處于一種“臨時狀態(tài)”。從功能角度而言，行政許可是現(xiàn)代行政權(quán)的一種表現(xiàn)形式，是行政機關(guān)依法管理社會政治、經(jīng)濟、文化等社會事務的事前控制手段。③應松年：《當代中國行政法》，中國方正出版社2005年版，第706頁。因此，行政許可既體現(xiàn)了對被許可人權(quán)利的尊重，也體現(xiàn)了對社會成員從事某種特定社會活動權(quán)利的監(jiān)督與管理，更是從維護公共利益的角度體現(xiàn)了對特定社會事務的控制。然而，對于與城市交通運行安全、控制危險密切相關(guān)的網(wǎng)絡約車這一新生業(yè)態(tài)，應當屬于政府必須加以監(jiān)管的新型產(chǎn)業(yè)，其許可制度卻僅僅是一種臨時性許可，這明顯與網(wǎng)絡預約出租車監(jiān)管應有的穩(wěn)定性不相符合。近來，針對網(wǎng)約車損害乘客權(quán)利的現(xiàn)象，乘客及專家呼吁加強監(jiān)管、有效落實國家新政，有必要在法制和平等的框架下維護市場的公平競爭環(huán)境，為此，政府要加強監(jiān)管，為網(wǎng)約車“做規(guī)矩”。①金志剛、張欣平：《為網(wǎng)約車“做規(guī)矩”應加大力度》，《新民晚報》2016年10月7日第2版。筆者認為，一個靠臨時性許可支撐起來的監(jiān)管制度是難以具有穩(wěn)定性效果的。

2.臨時性許可使公眾對網(wǎng)絡預約出租車的安全監(jiān)管處于一種“非信任狀態(tài)”。正如《行政許可法》第12條第1項所規(guī)定的那樣，“直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項”屬于可以設定行政許可的事項，這一規(guī)定明顯突出了行政許可制度應有的控制危險功能。網(wǎng)絡預約出租車可能存在危及人身健康、生命財產(chǎn)安全等隱患，需要政府部門通過行政許可的方式進行有效的監(jiān)管，以杜絕危險的發(fā)生。行政許可的主要功能表現(xiàn)在三個方面：一是控制危險；二是配置資源；三是證明或者提供某種信譽、信息，而控制危險是行政許可“最主要、最基本的功能”。②汪永清：《中華人民共和國行政許可法釋義》，中國法制出版社2003年版，第10頁。正因為如此，如果一項與人身健康、生命財產(chǎn)安全緊密相關(guān)的行政許可制度，長時間地處于一種臨時性的許可狀態(tài)，那么公眾有可能對其能否得到穩(wěn)定的安全監(jiān)管產(chǎn)生擔憂情緒，從而可能影響網(wǎng)絡預約出租車的正常發(fā)展。筆者甚至認為，從網(wǎng)絡預約出租車這一新型產(chǎn)業(yè)而言，其實質(zhì)上與行政許可的三項功能都密切相關(guān)，除涉及控制危險外，出租車行業(yè)還明顯涉及道路資源的配置，以及由于經(jīng)過行政許可之后所具有的對從業(yè)者為合法經(jīng)營者的證明作用等。所以，對于這樣一種新經(jīng)濟業(yè)態(tài)，以臨時性許可的方式予以對待明顯不夠合適。

3.《網(wǎng)絡約車辦法》授權(quán)地方進一步規(guī)定許可條件與《行政許可法》相關(guān)規(guī)定不符?！毒W(wǎng)絡約車辦法》對相關(guān)行政許可的規(guī)定并不是完整的行政許可，其還授權(quán)地方政府對下列事項作出其他規(guī)定：第一，第12條第2款規(guī)定：“車輛的具體標準和營運要求，由相應的出租汽車行政主管部門，按照高品質(zhì)服務、差異化經(jīng)營的發(fā)展原則，結(jié)合本地實際情況確定?！蓖瑫r，第13條第2款規(guī)定，城市人民政府對網(wǎng)約車發(fā)放《網(wǎng)絡預約出租汽車運輸證》另有規(guī)定的，從其規(guī)定。第二，第14條第4項規(guī)定，從事網(wǎng)約車服務的駕駛員的條件，除《網(wǎng)絡約車辦法》第14條第1至3項規(guī)定的條件外，還包括城市人民政府規(guī)定的其他條件。由此可見，《網(wǎng)絡約車辦法》根據(jù)《國務院行政許可決定》附件第112項所規(guī)定的行政許可并不是完全的行政許可，關(guān)于《網(wǎng)絡預約出租汽車運輸證》和從事網(wǎng)約車服務的駕駛員的條件還授權(quán)地方政府可以作進一步的規(guī)定。不僅如此，其第40條還規(guī)定：“本辦法自2016年11月1日起實施。各地可根據(jù)本辦法結(jié)合本地實際情況制定具體實施細則?！边@一做法與《行政許可法》第18條關(guān)于“設定行政許可，應當規(guī)定行政許可的實施機關(guān)、條件、程序、期限”的規(guī)定不符，將可能出現(xiàn)各地在行政許可標準、條件等方面的嚴重不一致，導致經(jīng)營單位、駕駛員在從事網(wǎng)絡約車經(jīng)營方面的市場準入條件的不一致，阻礙這一行業(yè)的正常發(fā)展。

4.《網(wǎng)絡約車辦法》中行政許可依據(jù)存在缺陷。最嚴重的是，《網(wǎng)絡約車辦法》依據(jù)的是《國務院行政許可決定》，其作為臨時性許可，本身存在法律缺陷和不足。前已述及，《行政許可法》第18條規(guī)定，設定行政許可，應當規(guī)定行政許可的實施機關(guān)、條件、程序、期限。《國務院行政許可決定》設定了500項臨時性行政許可，但并未規(guī)定實施這些行政許可的條件，而是授權(quán)國務院部門對實施行政許可的條件作出規(guī)定。實際上這種授權(quán)方式并不符合《行政許可法》精神?！缎姓S可法》要求國務院設定行政許可時規(guī)定行政許可實施條件，表示行政許可的條件應由國務院規(guī)定。且《行政許可法》第17條規(guī)定，除法律、行政法規(guī)、國務院決定、地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章外，其他規(guī)范性文件一律不得設定行政許可。規(guī)定行政許可條件，也屬于設定行政許可的范疇，國務院授權(quán)部委規(guī)定行政許可實施條件，顯然違反《行政許可法》第17條規(guī)定。同時，《行政許可法》第19條規(guī)定：起草法律草案、法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案，擬設定行政許可的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)說明設定該行政許可的必要性、對經(jīng)濟和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。《國務院行政許可決定》沒有廣泛聽取社會公眾意見，也沒有說明設定行政許可的必要性、對經(jīng)濟和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。①徐繼敏：《國務院設定行政許可實踐研究》，《行政法學研究》2015年第1期。因此，《國務院行政許可決定》本身存在一定的法律瑕疵，與《行政許可法》的規(guī)定并不完全符合，且所設定的行政許可依照《行政許可法》第14條第2款的規(guī)定屬于臨時性行政許可。因此，可以說，《國務院行政許可決定》附件第112項所設定的“出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發(fā)”屬于臨時性行政許可，而根據(jù)這一臨時性許可在《網(wǎng)絡約車辦法》規(guī)定的相關(guān)許可無疑也屬于臨時性行政許可規(guī)定。嚴格來說，對于長期許可，應當注意延續(xù)的程序；而對于臨時許可，應當嚴格監(jiān)督它的“臨時性”，防止將臨時許可變成長期許可。②胡建淼：《行政法學》，法律出版社2015年版，第265–266頁。但《網(wǎng)絡約車辦法》在制定和發(fā)布時并沒有對其臨時性許可的情況進行說明，很有可能是按照經(jīng)常性許可的思路在進行運作，其實在法律上是有明顯缺陷的。

三、網(wǎng)絡預約出租車經(jīng)營服務行政許可設定權(quán)：從臨時性許可走向完善的路徑

網(wǎng)絡出租車作為一個新型產(chǎn)業(yè)，是“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下分享經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。就目前的發(fā)展形勢來看，中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展亮點頻現(xiàn)，分享經(jīng)濟就是其中一個不可忽視的亮點。無論在市場層面，還是頂層設計層面，分享經(jīng)濟都迎來了發(fā)展的“風口”。分享經(jīng)濟具有天然的互聯(lián)網(wǎng)基因，是互聯(lián)網(wǎng)搭建的共享平臺將之前“沉睡”的閑置資源重新帶入流通領域，從而催生新的商業(yè)模式。因此，如何發(fā)揮出“互聯(lián)網(wǎng)+”對傳統(tǒng)行業(yè)的升級改造的作用，進一步釋放社會主體的經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力，不僅是政府所面臨的一個重要話題，也是法律在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下所面臨的一個新問題。

《行政許可法》第14條第2款賦予國務院決定以行政許可設定權(quán)，是一種“來不及立法”且又為行政管理所必需的“臨時性權(quán)力”。這種權(quán)力的行使，應當嚴格遵循法律的規(guī)定，其不僅要符合法律所規(guī)定的“必要性”準則，而且對于在實施以后還將繼續(xù)實施的行政許可，應當及時提請全國人大或者常委會制定法律，或者由國務院自行制定行政法規(guī)，將非正常狀態(tài)下所設定的行政許可轉(zhuǎn)化為“正常狀態(tài)”下的行政許可，從而體現(xiàn)法律對包括經(jīng)濟事務在內(nèi)的社會事務的常態(tài)管理。③沈?？。骸秶鴦赵簺Q定行政許可設定權(quán)：問題與規(guī)制》，《社會科學》2012年第5期。因為“行政許可的內(nèi)容是國家一般限制或禁止的活動。許可行為是對符合條件的對象解除限制或禁止，允許其從事某項活動，享有特定權(quán)利和資格的行為?！S可事項必須有明確的法律規(guī)定，許可是建立在普遍限制和禁止基礎上的解禁行為。因而，對于大多數(shù)人而言，它是限制公民法人活動自由的行為”。①應松年：《行政法學新論》，中國方正出版社1998年版，第245頁。從《行政許可法》對行政許可設定權(quán)的規(guī)定也可以看出，對于行政許可這樣一種對公民、法人個體予以授益而以限制大多數(shù)人的權(quán)利和自由為宗旨的行政行為來說，其設定權(quán)必須嚴格加以控制。而授權(quán)國務院以決定的方式設定行政許可，僅僅是在特定情境之下對特殊情況的一種“照顧”，而非行政許可設定權(quán)的正常狀態(tài)。同樣，在國務院決定所設定的行政許可實施以后，及時將其轉(zhuǎn)化為法律、行政法規(guī)設定的行政許可，不僅是國務院應當履行的一項義務，更是將行政許可設定權(quán)納入法治軌道的一項重要舉措。應當承認，《網(wǎng)絡約車辦法》的出臺，確實順應了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和市場的需求，將長期以來的否定式管理變?yōu)榭隙ㄊ焦芾?，政府此舉理應值得“點贊”。同時，《網(wǎng)絡約車辦法》的出臺實現(xiàn)了網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車的公平競爭。其最根本的，是公眾享受到了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展所帶來的便利。然而，作為一項臨時性許可的產(chǎn)物，有關(guān)網(wǎng)絡預約出租車的規(guī)范理應依據(jù)《立法法》和《行政許可法》以及國務院關(guān)于簡政放權(quán)、減少行政審批的要求進行。筆者注意到，除了前文已經(jīng)提到的《城市出租汽車管理辦法》已經(jīng)于2016年3月由住房城鄉(xiāng)建設部、公安部決定廢止以外，交通運輸部已經(jīng)于2014年9月30日發(fā)布《出租汽車經(jīng)營服務管理規(guī)定》、于2011年12月26日發(fā)布《出租汽車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》，這兩部交通運輸部的規(guī)章中都已經(jīng)包括了出租汽車經(jīng)營許可，明確規(guī)定經(jīng)營范圍、經(jīng)營區(qū)域、車輛數(shù)量及要求、出租汽車車輛經(jīng)營權(quán)期限等事項，并向被許可人發(fā)放《道路運輸經(jīng)營許可證》以及出租汽車駕駛員從業(yè)資格考試全國公共科目和區(qū)域科目考試均合格的，設區(qū)的市級道路運輸管理機構(gòu)應當自公布考試成績之日起10日內(nèi)核發(fā)《中華人民共和國道路運輸從業(yè)人員從業(yè)資格證》等。而《網(wǎng)絡約車辦法》所規(guī)定的經(jīng)營者應當獲得的《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營許可證》、運營車輛應當取得《網(wǎng)絡預約出租汽車運輸證》以及駕駛員應當獲得的《網(wǎng)絡預約出租汽車駕駛員證》與上述兩部規(guī)章中規(guī)定的《道路運輸經(jīng)營許可證》和《出租汽車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》是什么樣的法律關(guān)系，并不明確。按照筆者的理解，巡游出租車、網(wǎng)絡預約出租車都屬于出租車的種類，理應受同一規(guī)范調(diào)整，只不過目前從專門制定《網(wǎng)絡約車辦法》的角度而言，網(wǎng)絡預約出租車至少在制度上還沒有被正式納入出租車的范疇之中。

此外，多年來，很多地方制定了出租車管理方面的地方性法規(guī)，如上海市于1995年就制定《上海市出租汽車管理條例》，并經(jīng)1997年、2001年、2003年、2006年和2011年多次修正，其中同樣規(guī)定了出租車經(jīng)營的資格和出租車駕駛員應當具備的條件。根據(jù)我國《立法法》第73條關(guān)于地方性法規(guī)的立法事項為“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項”和“屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項”的規(guī)定，國務院決定并不是地方性法規(guī)應當作為執(zhí)行依據(jù)的立法事項。因此，在《行政許可法》實施以后和《國務院行政許可決定》已經(jīng)在附件第112項設定了“出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發(fā)”，照理說已經(jīng)不需要地方性法規(guī)再來設定或者規(guī)定有關(guān)出租車經(jīng)營方面的行政許可了。

筆者認為，僅僅靠目前在設定依據(jù)方面存在一定瑕疵的《網(wǎng)絡約車辦法》來規(guī)范網(wǎng)絡預約出租車經(jīng)營實在是“勉為其難”：一是其所規(guī)定的這些許可是否合理、合法尚有爭議；二是該《網(wǎng)絡約車辦法》所規(guī)定的行政許可與交通運輸部前幾年所發(fā)布的《出租汽車經(jīng)營服務管理規(guī)定》和《出租汽車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》之間是什么關(guān)系并沒有厘清；三是最主要的，其作為依據(jù)的《國務院行政許可決定》本身是對臨時性許可的設定，且這一設定與《行政許可法》所規(guī)定的設定行政許可的內(nèi)容、程序存在明顯的不符合，其依據(jù)本身的合法性存在質(zhì)疑。因此，要使網(wǎng)絡預約出租車經(jīng)營活動得到健康發(fā)展和獲得正常的監(jiān)督與管理，應當依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，在充分研究、論證的基礎上，以行政法規(guī)的方式對網(wǎng)絡預約出租車經(jīng)營活動進行全面規(guī)范。當然，《網(wǎng)絡約車辦法》發(fā)布不久，自2016年11月1日起施行，現(xiàn)在將其廢止不切實際。應當在其試行一段時間以后并在地方實踐的基礎上，通過將所有的出租車經(jīng)營活動都納入管理范圍的行政法規(guī)（或稱《出租車經(jīng)營服務管理條例》）來實現(xiàn)對整個出租車行業(yè)的有效監(jiān)管，是實現(xiàn)相關(guān)領域行政許可合法化的一個有效路徑。

第一，整合各種立法資源，以行政法規(guī)的形式對包括網(wǎng)絡預約出租車在內(nèi)的所有出租車經(jīng)營活動進行規(guī)范，設定相關(guān)行政許可。根據(jù)前面的分析，目前我國涉及出租車經(jīng)營活動和行政許可的規(guī)范較多，僅交通運輸部的部門規(guī)章就有多部，唯一與出租車經(jīng)營有點聯(lián)系的國務院行政法規(guī)《道路運輸條例》由于制定于2004年4月14日《行政許可法》頒布之前，其中雖然有關(guān)于客運經(jīng)營和駕駛?cè)藛T條件以及相關(guān)許可的規(guī)定，但不可能對近年來發(fā)生的客運經(jīng)營互聯(lián)網(wǎng)信息服務等道路運輸相關(guān)業(yè)務作出相關(guān)規(guī)定。因此，應當依據(jù)《行政許可法》第14條第2款規(guī)定，對于國務院決定所設定的臨時性行政許可，國務院應當及時提請全國人大及其常務委員會制定法律，或者自行制定地方性法規(guī)。而且，將包括網(wǎng)絡約車在內(nèi)的出租車行業(yè)的監(jiān)督與管理納入一部行政法規(guī)之中，完全是可行之舉。

第二，制定出租車行業(yè)行政法規(guī)、設定相應行政許可應當嚴格遵循《行政許可法》相關(guān)規(guī)定。一是必須符合行政許可設定的基本原則。《行政許可法》第11條規(guī)定：“設定行政許可，應當遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展?！倍潜仨毞闲姓S可設定的程序。《行政許可法》第19條規(guī)定：“起草法律草案、法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案，擬設定行政許可的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)說明設定該行政許可的必要性、對經(jīng)濟和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況”。三是依法完整設定相關(guān)行政許可。依照《行政許可法》第18條的規(guī)定，設定行政許可，應當規(guī)定行政許可的實施機關(guān)、條件、程序、期限。

第三，在制定行政法規(guī)的前提下，適時修改地方性法規(guī)。長期以來，在很多地方出租車事務一直被視為地方性事務而由地方立法予以調(diào)整。而網(wǎng)絡預約出租車這一新型經(jīng)濟形態(tài)的出現(xiàn)，已經(jīng)超越了傳統(tǒng)出租車的地方事務范圍?？梢哉f，傳統(tǒng)的以巡游出租車為監(jiān)管對象的地方出租車管理條例等地方立法已經(jīng)難以適應互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展背景之下的出租車管理。因此，在未來制定出租車經(jīng)營服務管理方面的行政法規(guī)之后，各地的地方性法規(guī)依據(jù)《立法法》第73條第1款的規(guī)定，應當為執(zhí)行行政法規(guī)為宗旨進行必要的修訂，根據(jù)《行政許可法》第16條第2款關(guān)于“地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定”的要求，對出租車領域經(jīng)營服務方面的行政許可，在行政法規(guī)已經(jīng)設定的前提下，從因地制宜的角度作出具體的規(guī)定，從而形成完整的出租車監(jiān)管體系。

四、結(jié) 語

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對出租車經(jīng)營模式的影響，可以說帶來了新的機遇。它在方便人們出行、催生出一種新型業(yè)態(tài)的同時，也產(chǎn)生了新的問題。而新問題的出現(xiàn)，需要政府的依法監(jiān)管。這些依法監(jiān)管，包括合法有效的事前監(jiān)管——行政許可。網(wǎng)絡預約出租車的出現(xiàn)，打破了傳統(tǒng)的由巡游出租車“一統(tǒng)天下”的體制。這實質(zhì)是社會發(fā)展進程中的一種新經(jīng)濟運行模式，雖然它僅僅出現(xiàn)在出租車領域。然而，對于這種新經(jīng)濟模式如何為其設定相應的法律制度，尤其是對于其應有的行政許可如何設定，是行政法必須關(guān)注和回答的問題。筆者必須明確指出的是，作為一種臨時性權(quán)力的產(chǎn)物，《網(wǎng)絡約車辦法》根據(jù)《國務院行政許可決定》所制定的規(guī)章存在一定的法律瑕疵，可能對其制度功能的發(fā)揮產(chǎn)生消極影響。依據(jù)十多年前《國務院行政許可決定》所設定的臨時性許可設計今天的網(wǎng)絡預約出租車經(jīng)營監(jiān)管，是否完全符合現(xiàn)實需要，是否科學與合理，尤其是其能否應對得了當今社會日新月異的經(jīng)濟發(fā)展，是政府值得考量的一個重要問題。因為“一種制度（體制）安排，要發(fā)生效力，必須是一種納什均衡。否則，這種制度安排便不能成立”。①張維迎：《博弈論與信息經(jīng)濟學》，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1996年版，第17頁。正如有學者所言，未來三到五年，為了趕上分享經(jīng)濟的快速列車，發(fā)揮出“互聯(lián)網(wǎng)+”對傳統(tǒng)行業(yè)的升級改造的作用，進一步釋放社會主體的經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力，必須由中央政府出面對行政許可制度進行改革，為網(wǎng)約車行業(yè)量身打造適應新形態(tài)的新監(jiān)管模式。②王靜：《網(wǎng)約車三證許可并無必要應制定新監(jiān)管模式》，http://yuanchuang.caijing.com.cn/2016/0808/4159398.shtml，2016年9月1日瀏覽。我們認為，這種新監(jiān)管模式不是將十多年前的臨時性行政許可拿來就用，而是要根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，在“促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”的前提下，適應“互聯(lián)網(wǎng)+”對傳統(tǒng)行業(yè)的升級改造的作用，以進一步釋放社會主體的經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力為目標，從全國通盤考慮的角度進行整體性立法，以體現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)時代法律對新經(jīng)濟模式的重視。尤其是針對實踐中網(wǎng)絡約車所產(chǎn)生的問題，加強常態(tài)性監(jiān)管應當是我們努力的方向。我們認為，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與社會事務尤其是經(jīng)濟運行模式的廣泛結(jié)合，一種適合這種發(fā)展趨勢的立法需求以及政府監(jiān)管模式必將會出現(xiàn)。

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Analysis of Administrative License Enactment Rights of Network Booking Taxi Business Service: From a Perspective of the State Council Decree No.412, Item 112

Shen Fujun

(School of Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China)

“Internet Plus” creates and develops a new business format of network booking taxi.In order to adapt to the development of this new economic model，facilitate public travel，and maintain travel safety，Ministry of Transport and other departments have issued “Interim Network Booking Taxi Service Management Interim Measures” stipulating that business units，operating vehicles and drivers should acquire the administrative licenses.This power derives from the administrative licenses set by the State Council Decree No.412 that the State Council decided to enact in 2004.In accordance with the “Administrative Licensing Law”，the administrative licenses that the State Council decided to enact belong to temporary administrative licenses.There are legal flaws in the procedures for the establishment of the temporary administrative licenses and the content of the license itself that the State Council decided to enact.In order to standardize the taxi business activities，it is necessary to change the mode of administrative licenses to make an appointment to taxis on the network according to the temporary administrative licenses，and to formulate the administrative rules and regulations of integrated management of network reservation taxis and traditional taxis in order to realize the normal regulation of the taxi industry.Regulation，not only adapts to the “Internet Plus” and sharing economy，but also reflects the protection of civil rights by governments through normal administrative supervision modes.

Internet Plus; network reservation taxi; temporary administrative license; administrative license enactment right; government regulation

（責任編輯：海 林）

DF312

A

1009-0150(2016)06-0105-11

2016-08-12

沈?？。?961－），男，上海人，華東政法大學法律學院教授，博士生導師。

10.16538/j.cnki.jsufe.2016.06.009