居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究

摘 要：在人口老齡化日益加劇的形勢(shì)下，家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老由于其自身存在的限制因素，不能滿足老年人的養(yǎng)老需求，而居家養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老模式，在應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)中的作用日益凸顯。因此建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，確保居家養(yǎng)老服務(wù)的長(zhǎng)效發(fā)展尤為重要。文章主要從居家養(yǎng)老績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)中面臨的困境及改進(jìn)建議兩個(gè)方面入手，研究居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老服務(wù)；績(jī)效評(píng)價(jià)；困境與改進(jìn)建議

一、問(wèn)題的提出

人口老齡化社會(huì)的到來(lái)要求養(yǎng)老服務(wù)必須多元化，才能滿足老年人的需求。目前，全球60歲以上人口已達(dá)6億，有60多個(gè)國(guó)家的老年人口達(dá)到或超過(guò)人口總數(shù)的10%，進(jìn)入人口老齡化的社會(huì)行列。第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60歲及以上老年人口已達(dá)1.78億，占總?cè)丝诘?3.26%，我國(guó)龐大的老齡人口使養(yǎng)老問(wèn)題日益凸顯，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)提出了多樣化、多層次的需求，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老或者家庭養(yǎng)老遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的需要，也將造成很多負(fù)擔(dān)，因而政府迫切需要把部分養(yǎng)老服務(wù)工作轉(zhuǎn)移給企業(yè)或其他社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化，政府養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)移的方式之一就是政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)。

居家養(yǎng)老服務(wù)在作為一種新的養(yǎng)老服務(wù)模式，在應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)中作用日益凸顯，但是，目前對(duì)這一新模式的研究還處于起步階段。政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的根本目的是為老年人提供質(zhì)量更好、效率更高的服務(wù)，因此建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系，確保政府購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量對(duì)于推進(jìn)我國(guó)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展有著重要而深遠(yuǎn)的意義。

二、居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的評(píng)估

居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的評(píng)估，是指科學(xué)確定老年人服務(wù)需求類型、照料護(hù)理等級(jí)以及明確護(hù)理、養(yǎng)老服務(wù)等補(bǔ)貼領(lǐng)取資格等，由專業(yè)人員依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)老年人生理、心理、精神、經(jīng)濟(jì)條件和生活狀況等進(jìn)行的綜合分析評(píng)價(jià)工作，評(píng)估的重點(diǎn)包括老年人是否具有居家養(yǎng)老服務(wù)的需求以及是否具備居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象的主體資格。2013年8月，中國(guó)民政部發(fā)布了《老年人能力評(píng)估》（民政行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)），主要從日常生活活動(dòng)、精神狀態(tài)、感知覺(jué)與溝通、社會(huì)參與四個(gè)方面（詳見表1）對(duì)老年人進(jìn)行評(píng)估，為居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象評(píng)估提供了規(guī)范的、統(tǒng)一的、具有可操作性的工具。

（二）居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)估

居家養(yǎng)老服務(wù)的主要供給者是居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)（主要是居家養(yǎng)老服務(wù)中心或者居家養(yǎng)老服務(wù)站），居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)一方面是滿足老年人居家養(yǎng)老服務(wù)需求，另一方面是提高老年人及其家屬對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)行為的滿意度，為了達(dá)到目的，一方面，居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)要提供老年人所需要的包括生活照料、醫(yī)療保健、社會(huì)交流、精神慰藉、文化生活等在內(nèi)的居家養(yǎng)老服務(wù)，另一方面，也要在設(shè)施設(shè)備、人員配置、制度建設(shè)等方面加強(qiáng)建設(shè)。因此，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)估應(yīng)該主要圍繞設(shè)施設(shè)備、人員配置、制度建設(shè)、服務(wù)行為、質(zhì)量管理五個(gè)方面進(jìn)行，詳見表1。

（三）居家養(yǎng)老服務(wù)工作者的評(píng)估

居家養(yǎng)老服務(wù)的直接提供者是居家養(yǎng)老服務(wù)工作者，居家養(yǎng)老服務(wù)工作者的個(gè)人素養(yǎng)和職業(yè)素養(yǎng)直接到居家養(yǎng)老服務(wù)的最終效果，其個(gè)人素養(yǎng)包括身體健康狀況、個(gè)人親和力等，其職業(yè)素養(yǎng)包括職業(yè)技能和職業(yè)道德兩個(gè)方面，因此加強(qiáng)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)工作者的評(píng)估，能有效保障居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。

（四）居家養(yǎng)老服務(wù)中政府職能分析

政府部門是居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買者，政府部門在居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過(guò)程中的作用主要表現(xiàn)在：第一，制定與居家養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的法律、法規(guī)和政策，并推動(dòng)其實(shí)行；第二，加大對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的資源投入，如資金投入、人力投入、場(chǎng)地投入等；第三，通過(guò)居家養(yǎng)老服務(wù)的信息化平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督和管理；第四，加強(qiáng)居家養(yǎng)老服務(wù)的人才隊(duì)伍建設(shè)。

三、居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的困境及改進(jìn)建議

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的困境

筆者于2017年7月和2018年7月兩次參與到南方某省X市的居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估工作中，評(píng)估工作由X市民政局聘請(qǐng)專家組進(jìn)行臺(tái)賬評(píng)審和實(shí)地走訪，專家組將評(píng)審結(jié)果提交給X市民政局。在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)，居家養(yǎng)老服務(wù)仍存在一些困境，這些困境主要表現(xiàn)在：

第一，評(píng)估機(jī)構(gòu)較為缺乏。目前，居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成了市、區(qū)（縣、市）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）四級(jí)網(wǎng)絡(luò)，在城市基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。但是，面對(duì)數(shù)量龐大的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，評(píng)估機(jī)構(gòu)卻很缺乏，目前X市基本上沒(méi)有專門從事居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估的機(jī)構(gòu)。目前X市的評(píng)估工作主要采用內(nèi)部評(píng)估和等級(jí)評(píng)估相結(jié)合的方法，對(duì)于A和AA級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)估，主要由各直接管轄單位進(jìn)行評(píng)估，管轄單位根據(jù)評(píng)估結(jié)果推選優(yōu)秀的機(jī)構(gòu)參加AAA級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)評(píng)審。對(duì)于AAA級(jí)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)估，主要由X市民政局委托市內(nèi)從事居家養(yǎng)老服務(wù)研究工作和實(shí)務(wù)工作的專家進(jìn)行第三方評(píng)估。專門從事居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏，一方面將導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估缺乏穩(wěn)定性，另一方面使服務(wù)對(duì)象對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的實(shí)際績(jī)效缺乏了解，滿意度可能會(huì)隨之下降。

第二，評(píng)估過(guò)程不夠嚴(yán)密。以村社區(qū)居家居家養(yǎng)老服務(wù)站為例，居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估流程缺乏完整性，這主要表現(xiàn)在：在評(píng)估之前，沒(méi)有做好良好的績(jī)效評(píng)估重要性宣傳，以評(píng)促建的效果難以達(dá)到；在評(píng)估過(guò)程中，由于收集績(jī)效評(píng)估信息的渠道較為單一，居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的指標(biāo)、權(quán)重、規(guī)定有時(shí)難以精準(zhǔn)把握；評(píng)估之后，績(jī)效評(píng)估的結(jié)果只運(yùn)用到獎(jiǎng)勵(lì)中，而沒(méi)有運(yùn)用到懲罰中去，評(píng)估結(jié)果為優(yōu)秀的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)可以得到更多的經(jīng)費(fèi)支持，但是那些設(shè)施不完善、人員配置不夠、服務(wù)質(zhì)量差、服務(wù)不到位、滿意度低的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有得到相應(yīng)的懲罰和教育。

第三，評(píng)估管理不到位。居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，存在著諸多管理方面的漏洞，主要表現(xiàn)在：首先，居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的觀念比較淡薄，嚴(yán)密的過(guò)程評(píng)估難以做到，更多的是結(jié)果評(píng)估；其次，缺乏相應(yīng)的保障制度，“誰(shuí)評(píng)估”“評(píng)估誰(shuí)”“如何評(píng)估”“何時(shí)評(píng)估”“如何獎(jiǎng)懲”等等這些績(jī)效評(píng)估的核心環(huán)節(jié)缺乏一定的制定化規(guī)定，使得評(píng)估工作缺乏連貫性。

（二）提升居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的改進(jìn)建議

為了提高居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，更好地做好居家養(yǎng)老績(jī)效評(píng)價(jià)工作，現(xiàn)提出如下建議：

第一，引入專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)。居家養(yǎng)老服務(wù)涉及較多的利益相關(guān)者，如政府、服務(wù)提供者、服務(wù)消費(fèi)者等，為保證公平、公正、公開，專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)顯得尤為重要，并且，在有條件的情況下，可以在專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)之間引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高評(píng)估質(zhì)量。構(gòu)建“各級(jí)民政部門+財(cái)政部門+居家養(yǎng)老服務(wù)站（中心）+行業(yè)協(xié)會(huì)+服務(wù)對(duì)象及家屬+專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)+新聞監(jiān)督媒體”的多元主體評(píng)估機(jī)制（陳泓任，2014），實(shí)現(xiàn)專業(yè)評(píng)估與非專業(yè)評(píng)估、客觀性評(píng)估與主觀性評(píng)估的有效結(jié)合。另外，收集評(píng)估資料的途徑應(yīng)該多元化，比如臺(tái)賬查詢、實(shí)地走訪、服務(wù)對(duì)象滿意度測(cè)評(píng)等。

第二，嚴(yán)格居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估過(guò)程。以居家養(yǎng)老服務(wù)站為例，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)站的績(jī)效評(píng)估流程包括：在評(píng)估之前，成立居家養(yǎng)老服務(wù)站的績(jī)效評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組，制定居家養(yǎng)老服務(wù)站的各項(xiàng)績(jī)效考核目標(biāo)及績(jī)效考核權(quán)重，制定績(jī)效考評(píng)方案，進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的動(dòng)員與培訓(xùn)工作；在實(shí)施階段，依據(jù)上一階段建立的居家養(yǎng)老服務(wù)站績(jī)效評(píng)估體系，采集績(jī)效數(shù)據(jù)，形成績(jī)效考核結(jié)果；在結(jié)果應(yīng)用階段，公布績(jī)效考評(píng)的結(jié)果，接受各居家養(yǎng)老服務(wù)站的績(jī)效評(píng)估申訴，并將績(jī)效考評(píng)的結(jié)果運(yùn)用到居家養(yǎng)老服務(wù)站的升級(jí)、獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰中。

第三，強(qiáng)化居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督管理工作。第一，強(qiáng)化各有關(guān)部門對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的責(zé)任，把績(jī)效評(píng)估納入居家養(yǎng)老服務(wù)的重要工作內(nèi)容。第二，加強(qiáng)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的監(jiān)督，及時(shí)將評(píng)估結(jié)果對(duì)外公開，并建立評(píng)估對(duì)象的申訴機(jī)制，接受各界監(jiān)督，提高績(jī)效評(píng)估的公開性和透明性。第三，加強(qiáng)制度化建設(shè)，對(duì)評(píng)估時(shí)間、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估方式、指標(biāo)體系、結(jié)果運(yùn)用等進(jìn)行制度化規(guī)定。

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[7] 中華人民共和國(guó)民政行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)：老年人能力評(píng)估（MZ/T039-2013）.

作者簡(jiǎn)介：劉歡，女，寧波工程學(xué)院人文與藝術(shù)學(xué)院講師，研究方向：養(yǎng)老服務(wù)。