農(nóng)村征地行為引發(fā)的治理困境及對策研究

林子陽

摘 要：農(nóng)村土地特別是城郊農(nóng)村土地的征地拆遷沖突使拆遷矛盾成為社會首要矛盾，且是各類社會矛盾的集中爆發(fā)點(diǎn)，嚴(yán)重者還導(dǎo)致危及社會穩(wěn)定的群體性事件，每年數(shù)萬起該事件中一半的引發(fā)原因是征地拆遷。農(nóng)村征地沖突事件表明農(nóng)村征地沖突治理陷入困境。我們不應(yīng)當(dāng)簡單照搬西方治理理論來分析和解決中國農(nóng)村征地沖突，其治理還是應(yīng)當(dāng)回到?jīng)_突各方主體本身，剖析它們的博弈過程和博弈選擇，才能找到更符合中國農(nóng)村的征地沖突突破困境的思路，這也是國家治理能力現(xiàn)代化改進(jìn)社會治理程度、化解基層社會矛盾和穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序的要求。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村征地行為；治理困境；對策

農(nóng)村土地特別是城郊農(nóng)村土地的征地拆遷沖突使拆遷矛盾成為社會首要矛盾，且是各類社會矛盾的集中爆發(fā)點(diǎn)，嚴(yán)重者還導(dǎo)致危及社會穩(wěn)定的群體性事件，每年數(shù)萬起群體性事件中的大部分是由征地拆遷所引發(fā)。農(nóng)村征地沖突事件表明農(nóng)村征地沖突治理陷入困境。各級政府邏輯目標(biāo)存在復(fù)合性。其一，各級政府應(yīng)做土地利用總體規(guī)劃，滿足公共利益需要，促進(jìn)城市快速發(fā)展。其二，尋求地方財(cái)政與職務(wù)政績等自利目標(biāo)。稅費(fèi)制度改革之后，地方財(cái)政來源受到嚴(yán)重影響，土地開發(fā)既可以改善地方財(cái)政收入與地方政績，也有利于地方官員個(gè)人政績累積、考核與升遷。其三，維穩(wěn)目標(biāo)。如何平衡利益分配、有序完成對農(nóng)村征地在不同層級政府視野中的重要性是有差異的。正是因?yàn)椴煌瑢蛹壵谌乩硇赃壿嬆繕?biāo)之間的博弈，形成了它們在征地沖突中的獨(dú)特復(fù)合型行為邏輯。

一、農(nóng)村土地征收沖突中相關(guān)主體行為及博弈復(fù)合性

農(nóng)村土地特別是城郊農(nóng)村土地的征地拆遷沖突使拆遷矛盾成為社會首要矛盾，且是各類社會矛盾的集中爆發(fā)點(diǎn)，嚴(yán)重者還導(dǎo)致危及社會穩(wěn)定的群體性事件，每年數(shù)萬起群體性事件中的大部分是由征地拆遷所引發(fā)。農(nóng)村征地沖突事件表明農(nóng)村征地沖突治理陷入困境。各級政府邏輯目標(biāo)存在復(fù)合性。其一，各級政府應(yīng)做土地利用總體規(guī)劃，滿足公共利益需要，促進(jìn)城市快速發(fā)展。其二，尋求地方財(cái)政與職務(wù)政績等自利目標(biāo)。稅費(fèi)制度改革之后，地方財(cái)政來源受到嚴(yán)重影響，土地開發(fā)既可以改善地方財(cái)政收入與地方政績，也有利于地方官員個(gè)人政績累積、考核與升遷。其三，維穩(wěn)目標(biāo)。如何平衡利益分配、有序完成對農(nóng)村征地在不同層級政府視野中的重要性是有差異的。正是因?yàn)椴煌瑢蛹壵谌乩硇赃壿嬆繕?biāo)之間的博弈，形成了它們在征地沖突中的獨(dú)特復(fù)合型行為邏輯。

（一）利益相關(guān)者分析

農(nóng)村集體組織邏輯目標(biāo)存在復(fù)合性。農(nóng)村集體組織是村民選舉出來的村黨支部和村委會，在多數(shù)征地沖突事件中，“村兩委”并沒有體現(xiàn)出根本上的行為與立場差異。就村委會而言，它在“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村基層治理體制下具有三重身份且具有復(fù)合性特征。第一，它是村民認(rèn)可的代理人，承擔(dān)著向基層政府反映農(nóng)民想法要求和意見的職責(zé)。第二，它是接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)的政府代理人，村干部接到基層政府下達(dá)的征地任務(wù)和具體指標(biāo)后，需要做的是盡力完成政府布置的任務(wù)，至于完成的過程與方法，政府并不干預(yù)。第三，獨(dú)立的理性經(jīng)濟(jì)人角色。村委會掌握著辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛以及協(xié)助維護(hù)社會治安的實(shí)際權(quán)力，存在一定范圍的尋租操作空間，在缺乏硬約束條件下，村干部有謀求私利的動機(jī)與行為。村集體組織和村干部的“三重角色”及其復(fù)合性造就了村委會隱瞞征地信息等行為邏輯。

農(nóng)民試圖同時(shí)得到短期內(nèi)和長久征地收益。土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活的重要生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民身份認(rèn)同與社會定位的基準(zhǔn)。征地雖然給予農(nóng)民一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，暫且不論補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否合理，“失地農(nóng)民”這一術(shù)語就表明其喪失了身份歸屬，在社會保障體系不完善的情況下，農(nóng)民是征地中的最大利益受損者，一旦有關(guān)土地征收的行政命令出臺，農(nóng)民不得不將對未來的收入來源與生活預(yù)期寄托在征地補(bǔ)償上，仔細(xì)計(jì)算失去土地之后的經(jīng)濟(jì)損失、生活保障以及疾病與養(yǎng)老等所需要的預(yù)期補(bǔ)償總額，然而，這些預(yù)期往往難以得到滿足。

（二）利益主體之間的博弈

農(nóng)村征地沖突通常具有完整的醞釀與演化周期，不同主體之間的交互博弈貫穿其中。在征地沖突醞釀階段，農(nóng)民與村委會、政府之間的交互博弈行為：隱約知情與主動隱瞞。當(dāng)相關(guān)主體沒有意識到權(quán)利與資源占有分配不公時(shí)，“就不會表現(xiàn)為表象的對抗性行為，沖突可能一直處于潛在的隱蔽狀態(tài)”。當(dāng)處于信息優(yōu)勢和土地掌控權(quán)地位的基層政府與村集體組織已經(jīng)達(dá)成征地決策時(shí)，居于信息劣勢地位的農(nóng)民不會意識到這一決策對自身利益的影響。村委會的“政府代理人”和“理性人”角色主導(dǎo)了其“刻意隱瞞”“含糊其辭”“責(zé)任推諉”等行為邏輯，拒絕聽取村民意見，利用職位之便私自動用公章、材料造假等方式達(dá)到實(shí)質(zhì)性征地目的，導(dǎo)致村民不滿情緒累積，醞釀矛盾和沖突。

（三）利益相關(guān)者的博弈策略

征地沖突中的主要利益主體都會努力采取行動爭取自身最大利益，但是，不同主體的策略選擇因其博弈地位有很大差異，且會隨著他方的博弈策略變化而調(diào)整。在中國基層社會治理過程中，村委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有更大的決定權(quán)，它們對土地、資源和規(guī)劃信息的掌握程度遠(yuǎn)高于村民。在土地開發(fā)中，村民弱勢而被動，但也不甘心合法權(quán)益受到損害，他們會提出自己的疑問和利益訴求。村委會和基層政府面對疑問和訴求的回應(yīng)方式和回應(yīng)態(tài)度，直接影響村民可能采取的博弈行為和策略，進(jìn)而決定了征地沖突的演化方向。事實(shí)證明，如果沒有積極地態(tài)度和建設(shè)性的“雙贏戰(zhàn)略”，最終解決征地沖突問題時(shí)不可能實(shí)現(xiàn)的，但在現(xiàn)實(shí)征地沖突中，處于主導(dǎo)地位的主體往往采取的是激化策略與對抗策略。

二、陸豐市烏坎村的征地與管理問題

陸豐市烏坎村村委會在集體土地的征用和買賣方面沒有聽取村民意見，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極低，村民對集體土地開發(fā)的利益訴求和抗?fàn)幘S權(quán)先后經(jīng)歷了與村委會、政府之間的數(shù)次博弈。2011年9月21日超過2000人的村民隊(duì)伍到陸豐市人民政府集體上訪，沖突升級，出現(xiàn)小規(guī)模打砸搶現(xiàn)象，警方抓捕了數(shù)個(gè)村民，矛盾激化，大規(guī)模警民沖突爆發(fā)，村民失望之下遂設(shè)置路障“封村”。2011年12月20日，時(shí)任廣東省委書記汪洋對依法依規(guī)處置村民訴求作出重要指示，廣東省省委和廣東省人民政府成立駐烏坎工作組，調(diào)查村民提出的土地、財(cái)務(wù)、村委換屆選舉和村干部違紀(jì)違法等問題，最終涉事地塊被收回、查實(shí)原村委會違規(guī)違紀(jì)，村民撤除路障與哨卡并選舉新村委會，事件平息。

（一）農(nóng)村征地沖突治理主體的簡化

農(nóng)村征地沖突及其演化表明，集體土地征用及其沖突治理并不是一個(gè)村集體內(nèi)的自治問題，政府是實(shí)質(zhì)上的單一治理主體。當(dāng)征地已成定局，焦點(diǎn)就轉(zhuǎn)換為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，它應(yīng)當(dāng)是“鄉(xiāng)政村治”的核心任務(wù)之一，然而，村委會在農(nóng)民利益代理人、政府代理人和理性經(jīng)濟(jì)人三重身份上，其重心從來都不是村民利益。為了按時(shí)完成征地任務(wù)，村委會一般傾向隱瞞或回避征地及補(bǔ)償信息，避免村民有時(shí)間和空間與政府討價(jià)還價(jià)，一旦征地信息泄露，就采取各種手段要求村民服從，可以說，在維護(hù)村民利益方面，村集體組織是缺位的。

（二）簡化農(nóng)村征地沖突的治理工具

在村民與村委會、基層政府的博弈過程中，存在許多導(dǎo)致征地沖突激化的因素，如金錢為主導(dǎo)的征地補(bǔ)償模式、程序正義的制度建設(shè)缺失和對村民訴求的回應(yīng)方式僵化等，但是政府很少考慮在土地征收沖突治理中選擇適應(yīng)性治理工具。在發(fā)達(dá)地區(qū)探索的“土地?fù)Q社?！钡刃滦驼鞯匮a(bǔ)償模式尚未大規(guī)模推廣之際，現(xiàn)階段多數(shù)地區(qū)農(nóng)村征地補(bǔ)償仍然延續(xù)的是“一次性貨幣補(bǔ)償”模式，這種“一錘子買賣”很難為村民提供未來生活所需要的安全感，村民不得不采取各種措施盡最大限度來降低未來的不確定性，這也導(dǎo)致了這樣一個(gè)局面：征地補(bǔ)償已經(jīng)達(dá)到法律所能允許的最高標(biāo)準(zhǔn)，但是村民仍然期待通過抗?fàn)幍玫礁嗾鞯厥找?。村民除了通過抵制獲得更高的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之外，還通過抗?fàn)巵砹私庾陨淼臋?quán)利。

三、農(nóng)村征地治理的對策

我們需要用“復(fù)合治理”替代“單一治理”，改變單一的行政管控模式，建構(gòu)復(fù)合治理的層次結(jié)構(gòu)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)工具、溝通工具、程序工具和管制工具等全方位復(fù)合治理工具，改變村民行為，實(shí)現(xiàn)征地目標(biāo)。

（一）以治理思維替代行政管控思維

如果基層政府與村委會面對村民的合理訴求沉默以對或置之不理，激發(fā)村民實(shí)施對抗策略后，又習(xí)慣性地以“維穩(wěn)”作為沖突的處理邏輯，將村民抗?fàn)幎ㄐ詾椤皩め呑淌隆薄吧贁?shù)人的陰謀”等，體現(xiàn)的是傳統(tǒng)政府管理社會的線性行政管控思維，憑借既定合法性權(quán)威、依靠自上而下科層體系的行政命令對社會實(shí)施控制和管理，其反映的是傳統(tǒng)“官本位”思想，認(rèn)為村民、民眾都應(yīng)當(dāng)無條件服從政府命令和決策，否則就是“刁民”，這種思維已經(jīng)不符合現(xiàn)代社會管理需求，更與服務(wù)型政府理念背道而馳。在社會發(fā)展新形勢下，村民的維權(quán)意識與法治觀念都有了極大提升，傳統(tǒng)的線性行政管控思維已經(jīng)無法適應(yīng)新時(shí)代的治理需求，應(yīng)當(dāng)合理替代，不僅注意多個(gè)利益相關(guān)主體角色與目標(biāo)的復(fù)合性，還要關(guān)注多個(gè)利益相關(guān)主體的博弈策略選擇，以“共贏”的策略替代“零和”博弈思維主導(dǎo)的“激化策略”或“對抗策略”，以化解矛盾。

（二）構(gòu)建復(fù)合治理主體的分層網(wǎng)絡(luò)

農(nóng)村征地多元主體的角色與目標(biāo)存在復(fù)合性，但是征地與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)決策主體的單一性決定了征地過程很難考慮村民權(quán)益，埋藏下征地沖突隱患。為了與多元利益主體及其博弈的復(fù)合性相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)有層次的復(fù)合治理主體，即以政府為治理中心，社會組織、媒體、村集體組織和村民等其他主體分散在政府外圍，形成治理主體網(wǎng)絡(luò)，各主體之間以政府為連接點(diǎn)建構(gòu)協(xié)商機(jī)制。在征地時(shí)，成立以上級政府為中心、地方各級政府為下級鏈接組織，以村委會為重要杠桿、村民為有力協(xié)商主體，以媒體等社會其他組織為監(jiān)督主體的復(fù)合治理主體網(wǎng)絡(luò)。在村委會履職過程中，加強(qiáng)村黨支部建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮大學(xué)生村官作用，實(shí)現(xiàn)對村委會的監(jiān)督與制衡，避免村委會隱瞞征地及補(bǔ)償信息。

（三）綜合運(yùn)用多方位復(fù)合治理工具

不同工具針對不同問題滿足不同需求，綜合使用可有效改變村民行為，順利達(dá)成征地目標(biāo)。對農(nóng)用地做合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，包括對征地的短期貨幣補(bǔ)償、宅基地占用后的住宅安置以及村民長遠(yuǎn)發(fā)展需要就業(yè)、社會保障等。村民失地后的初始安置和經(jīng)濟(jì)過渡以及村民未來生產(chǎn)生活的可持續(xù)性保障。短期和長期經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償相結(jié)合，有效回應(yīng)了村民的短期和長期發(fā)展需求。指導(dǎo)村集體組織及時(shí)利用微信、微博傳播征地信息，入村莊宣講土地規(guī)劃與征地政策，公開征地流程和補(bǔ)償方案。通過及時(shí)政策宣傳和輿論引導(dǎo)，回答村民質(zhì)疑，消弭不公正情緒。有助于村民了解征地及其補(bǔ)償情況，意見和訴求能夠得到順暢表達(dá)，防止村委會隱瞞信息、激化矛盾。建立有效的信息傳遞機(jī)制，召開征地補(bǔ)償與安置政策的村民大會，建立有效運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)商平臺與溝通渠道、建立征地沖突糾紛的協(xié)調(diào)處理機(jī)制。讓村民切實(shí)感受程序正義，避免村民利益受損產(chǎn)生不滿情緒，尊重村民知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，增強(qiáng)其對土地規(guī)劃和城市建設(shè)的認(rèn)同感。彌補(bǔ)現(xiàn)行法律法規(guī)對征地流程程序性的匱乏，防止村集體組織和基層政府忽視被征地農(nóng)民意愿、知情權(quán)以及操控征地程序等現(xiàn)象發(fā)生。糾正和懲處征地過程中發(fā)生的違法違規(guī)行為。嚴(yán)厲打擊征地過程中滋生的專業(yè)打手和替人平事的“混混”組織，禁止村集體組織和村干部為達(dá)成征地任務(wù)的違規(guī)、違法行為。懲處能夠確保程序正義，尊重村民合法權(quán)益，緩和不滿情緒。

四、結(jié)語

農(nóng)村征地是現(xiàn)行法律和土地所有權(quán)制度框架下為城鎮(zhèn)化供給土地的最有效方式，但卻成為轉(zhuǎn)型期各種社會矛盾的集中爆發(fā)點(diǎn)，其根本原因就在于行政機(jī)構(gòu)征地行為的指導(dǎo)理念與原則出現(xiàn)了偏差。長久以來，對農(nóng)村征地一直奉行單一治理主體和治理工具構(gòu)成的傳統(tǒng)管控模式，正是農(nóng)村征地過程中多元利益主體互動博弈的復(fù)合性與傳統(tǒng)治理模式的單一性之間的矛盾在農(nóng)村征地沖突治理中造成了困境。我們需要用“復(fù)合治理”替代“單一治理”，改變單一的行政管控模式，建構(gòu)復(fù)合治理的層次結(jié)構(gòu)，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)工具、溝通工具、程序工具和管制工具等全方位復(fù)合治理工具，改變村民行為，實(shí)現(xiàn)征地目標(biāo)。

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