基層社會治理與公眾參與研究

摘 要：公眾參與基層社會治理主要分為情感支持、利益性參與和機(jī)制性參與。當(dāng)前公眾參與基層社會治理的主要問題是參與主體代表性和自發(fā)性不強(qiáng)，參與層次和價(jià)值較低、隨意性較大，由于機(jī)制不健全、經(jīng)費(fèi)保障不足、社會資本欠缺、社會組織發(fā)育不良、參與能力不夠、基層自治組織精力有限，為此，要采取多種措施提高公眾參與效能。

關(guān)鍵詞：社會治理；公眾參與

一、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

上世紀(jì)九十年代，伴隨著國外民主政治的發(fā)展，一些比較政治學(xué)的西方學(xué)者最早提出了“公民參與”的概念?！霸诮鐣缙冢S著民主制度的確立，政治參與活動開始出現(xiàn)，而公眾參與則是這些年來才在社會公共管理和社會公共事務(wù)中頻發(fā)出現(xiàn)的一種社會行為模式。”。全球治理委員會1995年提出“治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多總和”被認(rèn)為是社會治理較為代表性和權(quán)威性的定義。無論是哪種治理理論，從管理到治理的變革其最終的核心就是現(xiàn)存權(quán)力關(guān)系的變化，直接表現(xiàn)為政府授權(quán)予社會，公眾依法參與公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府與社會的積極互動。

從已有研究來看，各學(xué)者都認(rèn)可社會治理中公眾參與的積極作用，托克維爾認(rèn)為公民的參與性作為民主制度的核心，由于公民的積極參與，會使得這個(gè)群體充滿活力，有利于社會的發(fā)展。我國學(xué)者主要對基層社會治理中如何發(fā)揮公眾參與作用進(jìn)行了研究，比較一致的認(rèn)為是需要發(fā)揮社會組織的作用。陳郁（2012）從構(gòu)建政府管理與社會自治相結(jié)合、政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的社會管理、公共服務(wù)體制等方面詳細(xì)闡述杜會組織在社會管理中起到的積極作用。張紅梅（2007）認(rèn)為，解決公共危機(jī)事件絕不能僅僅依靠政府，一個(gè)優(yōu)秀的公共危機(jī)管理機(jī)制需要全杜會共同參與，缺乏社會力量參與，任何公共管理和公共服務(wù)都不能良好實(shí)現(xiàn)。

總體上看，國內(nèi)外的基層社治理中公眾參與的研究一般以城市社區(qū)和農(nóng)村作為研究的載體和平臺，并認(rèn)可在基層社會治理中公眾參與的價(jià)值和功能，認(rèn)為公眾參與基層社會治理有利于增強(qiáng)政策的合法性、有利于政策的執(zhí)行、有利于對政府進(jìn)行監(jiān)督，但對公眾參與的類型和模式研究尚顯不足，文章對重慶市公眾參與基層社會治理現(xiàn)狀的描述，區(qū)分了基層社會治理中公眾參與的類型及模式，通過對公眾參與問題的分析，提出對策建議。

二、重慶市公眾參與基層社會治理的主要模式

公眾參與基層社會治理有著不同的動機(jī)與原因，參與的方式也有所不同，在實(shí)踐中形成了參與的不同模式。

（一）情感支持

社區(qū)作為社會生活的共同體，天然有關(guān)系密切、有人情味等特質(zhì)，中國作為一個(gè)人情社會，社區(qū)里的很多事情，相比于公事公辦走正規(guī)程序，利用人情、鄰里之情、友情等私人關(guān)系進(jìn)行非正式的處理也許是基層治理中時(shí)常出現(xiàn)且更為有效的方法，作為居委會干部一般也更容易選擇她熟悉的、關(guān)系好的居民來參與聽證、議事會、各種活動等，情感支持是居民參與基層社會治理的重要方式。

案例1，S社區(qū)組織部成員說：從工作形式上來看，我們開展很多工作是依照規(guī)章制度來的，但是真正操作下來，完全講規(guī)矩、依章程基本上這事辦不成。所以我們在具體的工作中會靈活變動策略。拿社區(qū)文藝表演來說，我們會考慮誰和歌舞隊(duì)的人交情好，我們就去找他們，這件事呀就在他們聊天的過程中敲定下來了。人心都是肉長的，誰沒事也不會故意為難誰，找一個(gè)好的切入點(diǎn)讓他們知道你工作有難處，大多數(shù)情況他們都會理解的，能幫忙的也會幫忙的。

案例2，Q社區(qū)居委會書記說：在選擇樓棟長和議事代表時(shí)，很多居民都不愿意，現(xiàn)在熱心的居民很少，我們只有去找一些跟我們居委會關(guān)系比較熟悉的人，比如說社區(qū)黨員、文藝隊(duì)骨干等，由我們居委會推薦讓他們來當(dāng)樓棟長、議事代表，這樣就選出來了。

（二）利益性參與

基層社會治理的公眾積極性大小與是否有利益相關(guān)有非常密切的聯(lián)系，牽扯到自身的利益是居民積極參與社區(qū)事務(wù)的重要原因。因此利益誘導(dǎo)也隨之成為基層社會治理的常用手段之一。

案例3，董家溪嘉化村是一個(gè)老舊居民區(qū)，外來務(wù)工人員較多，目前這個(gè)小區(qū)面臨一個(gè)較大的問題就是21號、41號兩棟樓的垃圾費(fèi)不容易收繳。每次催繳費(fèi)用都劍拔弩張：一些居民不交清潔費(fèi)，清潔公司就不收拾垃圾。不堪忍受到處都是垃圾和已經(jīng)交過費(fèi)用的居民就找清潔公司和社區(qū)居委會討說法。社區(qū)特意召集此處居民及清潔公司召開的院壩會來討論不繳清潔費(fèi)的問題。由于牽扯到自身利益，來的人很多。院壩會上，社區(qū)書記通過宣傳城市管理?xiàng)l例，告知居民環(huán)境保護(hù)的重要性，清繳垃圾費(fèi)是每個(gè)居民的義務(wù)，又帶領(lǐng)大家討論垃圾滋生病菌的危害等。清潔公司也告知居民如果不交納清潔費(fèi)，那么那一部分的垃圾工作將會終止。由于來的人很多，不交清潔費(fèi)的居民成了少數(shù)，但是在各方利益的支持下，最后達(dá)成了繳費(fèi)協(xié)議。

案例4，D社區(qū)主任：我們每次組織活動需要居民來參加都是要給誤工費(fèi)的，當(dāng)然也不多，20-30嘛，不然根本居民不愿意參加，你想，居民認(rèn)為“創(chuàng)衛(wèi)創(chuàng)文”跟他們沒有關(guān)系，他們憑什么花時(shí)間花精力來幫你做清潔、站馬路？

（三）機(jī)制性參與

基層社會治理中鎮(zhèn)政府或街道辦事處、居民委員會、社區(qū)組織（業(yè)主委員會，社區(qū)營利性機(jī)構(gòu)）、非營利性機(jī)構(gòu)、居民群體等各種不同性質(zhì)的社會力量的參與往往是在一定的工作機(jī)制下開展的，如“大工委”、“大黨委”、協(xié)商議事會、聯(lián)席會等等，機(jī)制性參與保證了參與的廣泛性和穩(wěn)定性。

案列5，D社區(qū)建東二村50號居民區(qū)樓下路面凹凸不平為時(shí)已久，每當(dāng)下雨天樓下污水堆積，坑坑洼洼導(dǎo)致出行的居民非常不方便，苦不堪言。有時(shí)雨水淹到路面，導(dǎo)致極大的出行危險(xiǎn)。接到居民反映后，社區(qū)黨委積極發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，第一時(shí)間召開社區(qū)議事院壩會，其次組織樓棟長開會，充分收集樓棟居民的訴求，最后運(yùn)用議事協(xié)商機(jī)制。街道環(huán)境綜合整治科接到社區(qū)城管員的報(bào)告后迅速組織整修路面。整個(gè)過程貫穿著多元主體的協(xié)商，通過樓棟-社區(qū)-街道三級議事中心，開成自下而上的居民自治機(jī)制和自上而下的政府引導(dǎo)機(jī)制來提升服務(wù)群眾的水平。

案例6，H社區(qū)有企事業(yè)單位180家，其中有一半居民是原××廠職工及家屬，社區(qū)建立了轄區(qū)企業(yè)、物業(yè)、學(xué)校等單位負(fù)責(zé)人共同參與的共建聯(lián)席會議制度，黨委書記任召集人，聘請1名法律顧問為會議協(xié)商議事提供咨詢意見，聯(lián)席會議每個(gè)月定期召開1次，對重大事項(xiàng)，由街道黨工委邀請相關(guān)區(qū)級職能部門到現(xiàn)場指導(dǎo)，解決了化糞池改造、“四點(diǎn)半”學(xué)生托管服務(wù)等諸多問題。

三、公眾參與基層社會治理存在問題及原因

（一）存在問題

1.參與主體代表性不強(qiáng)。首先，主體較少。總體看當(dāng)前的基層社會治理參與主要是政府主導(dǎo)下的群眾參與，轄區(qū)單位和社會組織參與較少，實(shí)踐中除少量轄區(qū)單位如派出所、物管外，大多數(shù)轄區(qū)單位都未參與，街道和社區(qū)居委會也難以調(diào)動和整合轄區(qū)單位的資源和力量。其次，居民參與不足。在對社區(qū)的調(diào)查問卷中顯示，34%的居民從來不參加居委會組織的活動，經(jīng)常參加的僅為12%，居民參與率較低。再次，分布不均衡。高文化程度的、高收入的參與人群不多，低收入、低文化程度的弱勢人群，參與率相對較高；從年齡結(jié)構(gòu)來看，參與人群老年人居多，而中青年人較少。

2.參與層次和價(jià)值較低。當(dāng)前公眾參與多是非深層次的文體活動類和社會參與為主，比如，文化體育團(tuán)隊(duì)、參與環(huán)境的清潔、“創(chuàng)衛(wèi)”、“創(chuàng)文”等活動。唯有少數(shù)的居委會委員、居民代表會采取相對較深層次的對社區(qū)建設(shè)提意見方式，但也只是限于居民座談會、居民代表會議、議事會等場合。參與選舉活動對大多數(shù)居民并無自身利益的直接參與，僅僅是形式上的表面參與。且參與決策少參與執(zhí)行多，居民往往是在基層干部動員、勸誘、說服下被動參與基層管理機(jī)構(gòu)業(yè)已決定的事項(xiàng)，或在決策形成后被動去執(zhí)行。

3.公眾參與隨意性較大。目前參與人員、參與方式、參與內(nèi)容、參與時(shí)間、決策結(jié)果的應(yīng)用與監(jiān)督等都存在一定隨意性，如基層社會治理中參與人員規(guī)定由居民代表參加，但居民代表一般都不會由居民選舉，而是來自居委會的指派或自我推薦，而像社區(qū)議事會等民主協(xié)商會的會議的協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商時(shí)間一般也沒有特別的規(guī)定，往往是有事情就召集會議來討論，公眾參與隨意性大的結(jié)果是有時(shí)成為了形式主義，長期以往影響了行政機(jī)關(guān)的公信力和公眾參與的積極性。

（二）主要原因

1.公眾參與機(jī)制不健全。一是當(dāng)前公眾參與社會治理缺乏相關(guān)法律支持，地方政府部門規(guī)章、規(guī)范性文件及相關(guān)行政管理領(lǐng)域法律法規(guī)對公眾參與基層社會治理有一些零散的規(guī)定，但時(shí)至今日國家層面還沒有一部關(guān)于公眾參與的程序立法。部門規(guī)章制度的約束力有限，法律缺失必然導(dǎo)致公眾參與基層社會治理的隨意性、無序性增加。二是公眾參與基層社會治理機(jī)制不健全，相關(guān)部門對公眾參與基層社會治理逐步探索了一些工作機(jī)制和工作方案，但由于基層工作的復(fù)雜性，在對公眾參與的參與代表產(chǎn)生、參與內(nèi)容、參與方式、參與規(guī)則、監(jiān)督方式等內(nèi)容僅有比較籠統(tǒng)的規(guī)定，致使公眾參與隨意性較大。三是缺乏公開透明的監(jiān)督機(jī)制，公眾參與基層社會治理的人員選舉、參與內(nèi)容、參與結(jié)果的運(yùn)用等都缺乏公開透明的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致公眾對理性參與的動搖和制度參與的不信任，這也降低了公眾參與的積極性。

2.基層社會資本欠缺。社會資本與公眾參與存在關(guān)聯(lián)性，社會資本的豐富程度能夠影響各主體對基層治理的參與水平，社區(qū)意識的提高有助于公眾積極參與社區(qū)事務(wù)，公眾參與率低背后反映的是基層社會資本不足。單位制解體以來，熟人社會被陌生人社會所取代，居民之間信任缺失、人際關(guān)系淡漠，傳統(tǒng)的基層社會治理精英流失或者形象被扭曲，造成基層社會治理缺乏主心骨，基層凝聚力減弱。同時(shí)改革開放后人口的流動性加劇，居民的社區(qū)認(rèn)同感歸屬感較低，參與的主動性積極性低。

（三）社會組織發(fā)育不良

首先表現(xiàn)為數(shù)量少，規(guī)模小。與發(fā)達(dá)城市及周邊城市相比，重慶的社會組織數(shù)量偏少，且很大部分社會組織專職人員不多，志愿者數(shù)量缺乏。其次，社會組織資源缺乏。社區(qū)社會組織政府購買項(xiàng)目偏少，經(jīng)費(fèi)偏低，同時(shí)社工組織內(nèi)專職社工年輕，工作經(jīng)驗(yàn)缺乏，在基層社會治理中難以發(fā)揮重要作用。

（四）群眾參與能力不夠

在基層社會治理中，真正要做到參與公共事務(wù)并在基層社會治理中發(fā)揮一定作用是需要一定能力的。而城市中更換電梯、下水道化糞池改建等議事活動多發(fā)生在老舊居民小區(qū)，其居民多屬于流動人員或城市夾心層，文化素質(zhì)不高，參與能力不足；而廣大農(nóng)村年輕農(nóng)民外出務(wù)工，留守參與的老人、婦女和孩子又缺乏獨(dú)立的參與能力。

（五）基層自治組織精力有限

近年來隨著下沉村（社區(qū)）工作目錄的編制，基層工作事務(wù)得到一定的清理，常規(guī)性工作任務(wù)有所減輕，但臨時(shí)性、“運(yùn)動式”的工作任務(wù)占據(jù)了基層工作人員大量的精力和時(shí)間。居委會村委會的行政化的功能和角色并未發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，基層自治組織的行政化傾向決定了他們對公眾的實(shí)際需要考慮較少，也沒有精力和時(shí)間動員公眾參與基層社會治理。

四、結(jié)論與建議

（一）主要結(jié)論

公眾參與基層社會治理主要分為情感支持、利益性參與和機(jī)制性參與。當(dāng)前公眾參與基層社會治理的主要問題是參與主體代表性和自發(fā)性不強(qiáng)，參與層次和價(jià)值較低、隨意性較大，由于機(jī)制不健全、經(jīng)費(fèi)保障不足、社會資本欠缺、社會組織發(fā)育不良、參與能力不夠、基層自治組織精力有限。

（二）對策建議

首先，健全公眾參與基層社會治理工作機(jī)制。應(yīng)全面清理完善基層社會治理工作相關(guān)制度、工作方案、議事流程等規(guī)定，推動基層社會治理工作機(jī)制的制度化、規(guī)范化、程序化。公眾參與的人員、參與的內(nèi)容、參與的規(guī)則、參與的監(jiān)督、參與結(jié)果的執(zhí)行都要基于制度本身，并形成完善的制度鏈。

其次，激發(fā)社會組織活力。成立社會組織孵化中心，采取專項(xiàng)資金資助、財(cái)政稅收扶持、運(yùn)營補(bǔ)貼、房屋補(bǔ)貼等形式以三年為期孵化一批有影響力的社會組織；街道成立社會組織孵化站，承接政府購買項(xiàng)目；各社區(qū)建立社區(qū)社會組織服務(wù)中心，發(fā)展一批草根社區(qū)社會組織。在孵化中心引入樞紐型社會組織專門培育發(fā)展社會組織，作為整合資源、發(fā)布項(xiàng)目的中間橋梁。

再次，增強(qiáng)社區(qū)意識、培育基層精英。加大宣傳力度，培養(yǎng)居民社區(qū)意識。通過宣傳表揚(yáng)社區(qū)內(nèi)的好人好事，發(fā)動居民參與討論社區(qū)問題等形式強(qiáng)化他們的社區(qū)意識，激勵和激發(fā)廣大居民參與社區(qū)活動的自覺性。培養(yǎng)社區(qū)精英，構(gòu)建社區(qū)主心骨。組織社區(qū)黨員、骨干分子等進(jìn)行培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的民主協(xié)商素質(zhì)和能力，成為社區(qū)精英和主心骨。

最后，增強(qiáng)各參與主體的參與能力和積極性。進(jìn)一步加強(qiáng)基層居委會和村委會建設(shè)，加強(qiáng)對轄區(qū)人口較多、管理和服務(wù)任務(wù)較重的居委會和村委會提供人力、資金的傾斜。充分調(diào)動轄區(qū)單位與社會組織參與基層社會治理的積極性，對那些單位家屬集中的社區(qū)與轄區(qū)單位開展合作共建，如四點(diǎn)半課堂、老年服務(wù)等可以與轄區(qū)單位共同開展活動；充分發(fā)揮社會組織在基層社會治理中的作用，采取政府服務(wù)購買的方式將一些基層社會事務(wù)如意見收集、矛盾調(diào)處、社區(qū)協(xié)商等委托給專業(yè)社會組織，發(fā)揮他們調(diào)動居民積極性的能動作用。

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基金項(xiàng)目：文章為2017重慶社科規(guī)劃青年課題“社會資本視域下重慶近郊小城鎮(zhèn)社區(qū)治理困境與對策研究”的研究成果，項(xiàng)目編號：2017QNSH18。

作者簡介：李佑靜（1981- ），女，漢族，四川納溪人，重慶工商大學(xué)碩士研究生，重慶社會科學(xué)院社會學(xué)所助理研究員，研究方向：應(yīng)用社會學(xué)、社會治理。