論失信“黑名單”制度的法治化

文/王偉

王偉 中央黨校政法部經(jīng)濟(jì)法室主任，教授

失信黑名單制度對違法失信行為實(shí)施信用聯(lián)合懲戒，對違法失信行為形成社會制約，為營造誠信環(huán)境奠定了基礎(chǔ)，是社會信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)性措施之一。失信黑名單制度法治化是構(gòu)建失信懲戒機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會共治的必然要求和努力方向。

所謂失信黑名單（以下簡稱“黑名單”），是指行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及其他組織依法歸集嚴(yán)重違法失信的自然人、法人或其他組織的信息形成的，并向社會公示的嚴(yán)重違法失信行為人的清單或名錄。當(dāng)前，我國的信用建設(shè)蓬勃開展，為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，營造良好的誠信環(huán)境，奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其中，將嚴(yán)重違法失信行為人列入黑名單，實(shí)施信用聯(lián)合懲戒，對于嚴(yán)重違法行為形成了強(qiáng)大的社會制約，為解決諸如“教科書式的老賴”等較為突出的不誠信問題提供了重要方案，維護(hù)了社會公平正義。然而，由于中央立法尚未對黑名單制度規(guī)定統(tǒng)一規(guī)則，而對黑名單具有約束力的規(guī)則又散布在不同的法律制度中，黑名單制度的統(tǒng)一法律規(guī)制仍然薄弱。在實(shí)踐中，個別地方或部門對于黑名單的列入或懲戒等方面，還存在者列入不夠慎重、過罰不相當(dāng)甚至有損人格尊嚴(yán)的行為，黑名單亟須納入法治軌道。黑名單制度實(shí)現(xiàn)高度的法治化，這是建設(shè)法治中國的必然要求，也是當(dāng)前信用建設(shè)的努力方向。

域外經(jīng)驗(yàn)：黑名單制度是懲戒嚴(yán)重違法失信行為的有效措施

在不同的國家和地區(qū)，盡管法律制度、文化傳統(tǒng)等存在較大的差異，但要求社會成員誠實(shí)守信，卻可謂一個普遍接受和公認(rèn)的基本價值觀，少有分歧和爭議。因此，基于誠實(shí)守信的基本價值觀和社會共識，屢屢違法失信的人必將為其不當(dāng)行為而受到社會的鄙視，付出沉重代價，在投資交易和社會交往方面都受到極大的限制，可謂寸步難行，這種來自于社會的強(qiáng)大力量，可謂一種威力巨大的聯(lián)合懲戒。其中，黑名單制度是對嚴(yán)重違法失信行為實(shí)施懲戒的一種重要做法。目前，很多國家和地區(qū)在涉及重大社會公共利益的領(lǐng)域，都將黑名單制度作為一項(xiàng)重要的管理和懲戒措施。

美國在涉及政府供應(yīng)商的交易、國家安全等領(lǐng)域，比較重視采用“黑名單”制度，如美國入境黑名單、政府采購供應(yīng)商黑名單、外國資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）黑名單、食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）黑名單、律師執(zhí)業(yè)黑名單等。以美國政府采購供應(yīng)商黑名單制度為例，其“取消資格”制度就非常有特色。根據(jù)政府采購法的有關(guān)規(guī)定，有兩大類事由將可能導(dǎo)致供應(yīng)商被取消參加政府采購資格。一類是采購事由，包括：與采購相關(guān)的刑事犯罪或民事判決表明供應(yīng)商缺乏商業(yè)誠信；供應(yīng)商嚴(yán)重違反合同條款，故意違約或者履約失敗等。另一類是法定事由，主要包括違反平等雇傭條款、違反勞動法以及違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為。一旦供應(yīng)商被政府機(jī)關(guān)列入政府采購黑名單，那么該決定將對所有政府機(jī)構(gòu)的政府采購產(chǎn)生約束。此外，在政府采購領(lǐng)域失信，也可能導(dǎo)致其在獲得政府利益的其他場合也受到限制。

部分國家或地區(qū)的立法中，也存在類似黑名單制度的條文。如：日本的《食品安全法》中規(guī)定，公布會導(dǎo)致健康受損的健康食品產(chǎn)品名錄；韓國主要是涉及到了交易所科斯達(dá)克市場黑名單制度。我國臺灣地區(qū)《藥事法》規(guī)定了對違規(guī)藥物廣告的負(fù)責(zé)人及藥品名登報公告，《銀行法》中規(guī)定了對違反法令有礙健全經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)的公開處理等。

中國實(shí)踐：黑名單制度法治化是信用建設(shè)的基本方向

構(gòu)建失信懲戒機(jī)制，是我國開展信用建設(shè)的重要思路。早在十八屆三中全會上，中央就提出“懲戒失信”的重要方針，而在我國十三五規(guī)劃中也明確提出“健全守信激勵與失信懲戒機(jī)制”這一任務(wù)。十九大報告中關(guān)于“健全環(huán)保信用評價、信息強(qiáng)制性披露、嚴(yán)懲重罰等制度”等要求，也重在強(qiáng)調(diào)構(gòu)建信用懲戒體系。國務(wù)院在《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》中，將構(gòu)建守信激勵和失信懲戒機(jī)制作為社會信用體系建設(shè)三大基礎(chǔ)性措施之一。黨的十八屆三中全會提出“建立健全社會征信體系，褒揚(yáng)誠信、懲戒失信”，黨的十八屆四中全會提出“加強(qiáng)社會誠信建設(shè)，建立健全公民法人組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機(jī)制與違法失信行為懲罰機(jī)制”。

根據(jù)失信懲戒的相關(guān)政策，近年來，我國從中央到地方，從行政機(jī)關(guān)到司法機(jī)關(guān)，從公權(quán)力主體到私權(quán)利主體，都在構(gòu)建或嘗試構(gòu)建不同行業(yè)不同領(lǐng)域的黑名單制度。我國黑名單制度的基本目標(biāo)，是實(shí)現(xiàn)有效的信用約束和失信懲戒。黑名單制度針對的是嚴(yán)重違法失信行為，是失信懲戒的一種重要形式，一般表現(xiàn)為對違法嚴(yán)重失信行為進(jìn)行信息公示，實(shí)施信用約束和懲戒。從我國黑名單制度的實(shí)踐來看，以公開違法失信行為為目的的黑名單制度，對于約束和限制違法失信主體的行為，實(shí)施信用聯(lián)合獎懲，維護(hù)公平正義，發(fā)揮了巨大的作用，效果非常顯著。當(dāng)前，黑名單制度作為一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，對于懲戒違法行為，保障交易安全，實(shí)施社會共治，構(gòu)建良好社會信用，都具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前，黑名單的制度化程度越來越高。相關(guān)部門根據(jù)本領(lǐng)域、本行業(yè)的實(shí)際情況，制定和完善黑名單制度的相關(guān)制度，從而體現(xiàn)法治的基本要求。如：最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》；國家工商總局局所發(fā)布的《嚴(yán)重違法失信企業(yè)名單管理暫行辦法》等。這些制度，為我國未來實(shí)現(xiàn)更加嚴(yán)格的法治化奠定了扎實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

厲行法治，是國家制定黑名單制度的基本遵循和政策要求。在黑名單制度方面，比較重要的政策性文件之一就是國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵與失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。該《指導(dǎo)意見》就聯(lián)合信用獎懲的法治化、規(guī)范化提出了基本思路。指導(dǎo)意見提出了“依法依規(guī)，保護(hù)權(quán)益”的法治原則，嚴(yán)格依照法律法規(guī)和政策規(guī)定，科學(xué)界定守信和失信行為，開展守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒。建立健全信用修復(fù)、異議申訴等機(jī)制，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益?！吨笇?dǎo)意見》還提出，要加強(qiáng)法規(guī)和制度建設(shè)等方面的具體措施，要求繼續(xù)研究論證社會信用領(lǐng)域立法；加快研究推進(jìn)信用信息歸集、共享、公開和使用，以及失信行為聯(lián)合懲戒等方面的立法工作；按照強(qiáng)化信用約束和協(xié)同監(jiān)管要求，各地區(qū)、各部門應(yīng)對現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定提出修訂建議或進(jìn)行有針對性的修改。

經(jīng)過多年的實(shí)踐，我國已提出了黑名單制度法治化的基本思路、實(shí)現(xiàn)路徑和具體方案。這集中體現(xiàn)在中央政府信用建設(shè)牽頭部門所出臺的相關(guān)文件和政策方面。2017年11月，國家發(fā)展改革委、人民銀行公布《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒對象名單管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“紅黑名單指導(dǎo)意見”），提出了完善守法誠信褒獎和違法失信懲戒的方向和具體路徑，旨在建立健全紅黑名單管理與應(yīng)用制度，規(guī)范各領(lǐng)域紅黑名單的認(rèn)定、獎懲、修復(fù)和退出，構(gòu)建守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒大格局，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。紅黑名單指導(dǎo)意見提出了“依法依規(guī)，審慎認(rèn)定”的法治原則，要求按照“誰認(rèn)定、誰負(fù)責(zé)”的原則，根據(jù)相關(guān)主體行為的誠信度和發(fā)起聯(lián)合獎懲的必要性，研究制定各領(lǐng)域紅黑名單統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，依法審慎認(rèn)定紅黑名單。紅黑名單指導(dǎo)意見還提出，要完善法律法規(guī)，加快研究推進(jìn)信用立法工作；各地區(qū)、各部門要按照強(qiáng)化誠信約束和協(xié)同監(jiān)管要求，對現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定提出修訂建議或進(jìn)行有針對性的修改。此外，紅黑名單指導(dǎo)意見也對黑名單的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序、共享和發(fā)布、聯(lián)合懲戒、信用修復(fù)、重點(diǎn)關(guān)注對象警示機(jī)制、黑名單退出機(jī)制、保護(hù)市場主體權(quán)益、加強(qiáng)個人隱私和信息保護(hù)等方面，構(gòu)建了一整套完整的法治保障措施。

未來方向：黑名單制度的嚴(yán)格法治化

當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)黑名單制度的高度法治化，既是黨和國家的政治倡導(dǎo)和政治要求，也是建設(shè)法治國家的必然要求和重要內(nèi)容。因此，從中央到地方的各個部門在制定黑名單時，都必須要遵循黨和國家政策的基本要求，遵循現(xiàn)代法治原則，注重將相關(guān)政策轉(zhuǎn)化為具體立法，確定相應(yīng)的立法規(guī)范。制定黑名單過程中的違法失范行為，既是對黨和國家政策的違背，更是對法治秩序的破壞。

從法治建設(shè)的要求來看，制定統(tǒng)一的社會信用立法，統(tǒng)一黑名單法律規(guī)則，是信用建設(shè)的基本方向和必然趨勢。當(dāng)前，司法機(jī)關(guān)實(shí)施黑名單制度的法律根據(jù)較為充分。我國《民事訴訟法》第255條規(guī)定：“被執(zhí)行人不履行法律文書確定的義務(wù)的，人民法院可以對其采取或者通知有關(guān)單位協(xié)助采取限制出境，在征信系統(tǒng)記錄、通過媒體公布不履行義務(wù)信息以及法律規(guī)定的其他措施。”最高人民法院據(jù)此制定了《關(guān)于公布失信被執(zhí)行人名單信息的若干規(guī)定》。行政機(jī)關(guān)實(shí)施的黑名單制度，法律根據(jù)則相對分散。我國憲法、立法法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法等法律法規(guī)，從不同的角度為構(gòu)建黑名單制度提供了基本的法律規(guī)定。例如，《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）就為黑名單制度提供了重要的法律根據(jù)：（1）不得違法減損權(quán)利或增加義務(wù)。《立法法》第82條規(guī)定，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。（2）不得超越本級政府的事權(quán)范圍。《立法法》第8條對中央和地方立法權(quán)限進(jìn)行了明確規(guī)定。基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度，基本的民事制度、對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能由全國人大的法律來規(guī)定，地方性法規(guī)不能設(shè)定。未來，我國黑名單制度的法律規(guī)則需要進(jìn)一步整合、提升和強(qiáng)化，形成高度統(tǒng)一的黑名單法律規(guī)則。

根據(jù)我國當(dāng)前法律法規(guī)、政策以及實(shí)踐的要求，我國正在以現(xiàn)代法治理念為引領(lǐng)，將黑名單制度逐步納入更加嚴(yán)格的法治軌道。筆者認(rèn)為，信用黑名單制度的法定構(gòu)成要件應(yīng)當(dāng)包括：

第一，黑名單列入標(biāo)準(zhǔn)法定。從我國目前信用建設(shè)的實(shí)踐來看，要求明確黑名單的列入的標(biāo)準(zhǔn)要由相關(guān)部門依法進(jìn)行論證和決策，并向社會進(jìn)行公示，取得更大的社會共識。黑名單的重點(diǎn)在于規(guī)制重大違法失信行為，包括：嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為；嚴(yán)重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序的行為；拒不履行法定義務(wù)，嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)公信力的行為；危害國防等。在具體執(zhí)行過程中，很多地方和部門注重通過采用清單的形式對黑名單標(biāo)準(zhǔn)予以列明，從而使社會公眾能夠更加明確黑名單的列入標(biāo)準(zhǔn)和違法失信的法律后果，。

第二，黑名單實(shí)施主體及懲戒方式法定。在將相關(guān)違法失信主體列入黑名單時，實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)具有法定職權(quán)，并根據(jù)法律所賦予的法定方式實(shí)施懲戒，不得超越其職權(quán)范圍。

第三，黑名單必須接受民主監(jiān)督。對于擬列入黑名單的違法失信主體，要求向社會予以公示，接受社會公眾的評價和監(jiān)督。

第四，黑名單實(shí)施程序法定。黑名單制度應(yīng)當(dāng)以完善的程序機(jī)制作為保障。對于列入和移出紅名單以及相應(yīng)的內(nèi)部決策和外部公示等程序，都強(qiáng)調(diào)要予以明確規(guī)定。

第五，救濟(jì)機(jī)制法定。鑒于黑名單制度屬于一種較為嚴(yán)厲的懲戒措施，因此實(shí)踐中注重賦予相對人救濟(jì)權(quán)利，保障其合法權(quán)益。由此，對于被列入黑名單的主體享有相應(yīng)的知情權(quán)、異議權(quán)、信息更正權(quán)、信用修復(fù)權(quán)等；對于錯誤列入或錯誤實(shí)施懲戒，被列入黑名單的人員提出異議的，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行審查和糾正。同時，被懲戒的對象也可以通過相應(yīng)的行政復(fù)議、行政訴訟等機(jī)制尋求救濟(jì)。