精簡之外：人民法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)效能優(yōu)化之路

文/趙文艷

2012年以來，各地法院圍繞著減少管理層級、整合職能交叉業(yè)務(wù)相近的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，做了一些有益的探索，形成了很多具有代表性的典型模式，比如廣東佛山中院和深圳福田法院創(chuàng)建了以法官為中心的審判模式，珠海橫琴法院創(chuàng)建了取消審判庭的模式，北京四中院作為國家首個跨行政區(qū)劃法院采用的是平臺管理的模式，成都中院創(chuàng)建了大部制改革的模式。從實踐觀察來看，一些法院審判庭在改革過程中其實是被合并或者被取消，取而代之的是由院領(lǐng)導(dǎo)直接帶領(lǐng)審判團(tuán)隊，兼任審判庭庭長或者部長。問題在于對于一些人員規(guī)模較大的法院，采用這種模式便出現(xiàn)了本來就承擔(dān)大量的審判監(jiān)督管理與行政、黨建等事務(wù)性工作的院領(lǐng)導(dǎo)，難免會精力不足，久而久之，就會通過各種方式變相地把部分監(jiān)督管理職責(zé)分配給審判團(tuán)隊的負(fù)責(zé)人，如此，團(tuán)隊負(fù)責(zé)人又變相地取代了原來庭長、副庭長的職責(zé)。那么精簡內(nèi)設(shè)機構(gòu)，有的機構(gòu)就變相地增加了，隨之帶來的是原有要解決的溝通協(xié)調(diào)成本高、效能低下的問題仍然存在。

2017年，中央政法委出臺了《關(guān)于加強法官檢察官正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)的意見》，明確提出了基層法院不同的編制數(shù)應(yīng)該有最大的內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)目，天津法院在去年9月份完成了內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，全市內(nèi)設(shè)機構(gòu)減少了35．2%。機構(gòu)精簡很容易，最高人民法院在改革規(guī)劃綱要中提出的機構(gòu)改革的一個原則是精簡效能，精簡是最容易做的，一紙行政公文下來，機構(gòu)減掉就可以了，但是如何實現(xiàn)科學(xué)和效能，如何讓改革之后的內(nèi)設(shè)機構(gòu)能夠有效運行，這是應(yīng)該著重研究的問題。我們借鑒了管理學(xué)的基礎(chǔ)理論，對管理幅度這個問題進(jìn)行了分析，在一個管理機構(gòu)中，管理人員能夠直接管理和控制部署的數(shù)目是有限的，超過這個限度的數(shù)額，管理效率就會下降，這是最基礎(chǔ)的管理學(xué)理論。管理層次和管理幅度是成反比的，因為管理幅度有限，所以在一些情況下必然要增加管理層次。

現(xiàn)在需要考量的是在進(jìn)行新的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中進(jìn)行扁平化管理，這種管理模式和已有的管理學(xué)的傳統(tǒng)管理幅度理論之間的關(guān)系如何？扁平化管理其實也是管理學(xué)的一個基礎(chǔ)理論，是解決層次結(jié)構(gòu)的組織形式在現(xiàn)代環(huán)境中面臨難題，它的突出特點在于借助信息和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，能夠削減中間管理層，削減管理層次和增大管理幅度。但是，我們認(rèn)為扁平化的管理模式也不是一個360度無瑕疵的全優(yōu)品，它有配套要求，也有不可忽視的缺陷。從目前實踐中內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后管理幅度大幅增加的情況來看，有的綜合部門、審判部門有十幾個人，有的甚至有五六十人，有的七八十人，首先管理方式相對更簡單，忽視了專業(yè)化審判，扁平化管理與全隨機分案相配合，全隨機分案與全能型法官的培養(yǎng)方式匹配，但是全能型法官的培養(yǎng)方式與專業(yè)細(xì)化的趨勢背道而馳。其次管理質(zhì)量不高，一類案件分配到四五十個不同法官手里，庭長說要開一個專業(yè)法官會議，至少在本院范圍內(nèi)，對當(dāng)事人的統(tǒng)一尺度。法官以為，員額制，我們法官自己負(fù)責(zé)，我就不管這些，因為也不用審批案件了，直接判決結(jié)案就造成實踐中一些司法尺度不統(tǒng)一的問題。

天津高級人民法院研究室主任趙文艷

如何合理確定內(nèi)設(shè)機構(gòu)的最佳幅度，按照中央政法委的文件，確定的內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量和它的編制數(shù)，能夠算出一個平均值，管理幅度是傳統(tǒng)管理學(xué)中管理幅度的2-5倍，我們不可能絕對簡單化地去平均，就要考慮哪些因素能夠影響到我們?nèi)ヅ鋫涿恳粋€不同的內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)該有的人員數(shù)量。我們綜合了最佳管理幅度的各項學(xué)說，提出了幾個關(guān)鍵性影響因素，一是管理者的經(jīng)驗和水平。業(yè)務(wù)能力強、綜合表達(dá)能力強、推進(jìn)落實能力強三者兼具的人可以擔(dān)任管理者，可以相應(yīng)擴大他的管理幅度。我們招聘了很多通過司考的應(yīng)屆畢業(yè)生，他們成為管理者主要是因為是審判業(yè)務(wù)精英，在內(nèi)行管理內(nèi)行方面，他們有優(yōu)勢，但是在管理本身，我們?nèi)狈ε嘤?xùn)，往往是依靠經(jīng)驗的總結(jié)，這就對法院的高層管理者在識人用人方面，特別是確定改革后內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)人的人選上提出了很高的要求。二是工作任務(wù)的復(fù)雜程度。案件越復(fù)雜，需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容就越多，管理幅度也就越小，這就意味著專業(yè)化審判的程度越高，實際上管理者的工作性質(zhì)越容易規(guī)范，管理幅度可以大一些，綜合部門的管理幅度就要小一些。三是被管理對象的能力。如果被管理對象能力比較高，就能節(jié)省一些管理者的時間，管理幅度就大一些。內(nèi)設(shè)機構(gòu)人員的設(shè)置不應(yīng)該因為它是綜合部門還是審判部門就用一刀切的標(biāo)準(zhǔn)。四是信息化手段運用情況。人民法院的信息化應(yīng)用水平越高，綜合辦案的平臺功能就越完善，信息捕捉越及時順暢，就可以擴大管理幅度。辦案以外我們還有很多其他的工作量，管理環(huán)境的穩(wěn)定性、副職配備情況等，除上述關(guān)鍵性因素外，通過運用管理幅度的變量測定法，我們以區(qū)法院為樣本，對審判部門和綜合部門加以區(qū)分，在人員素質(zhì)等考量因素的評估上，進(jìn)行了權(quán)重測算測試，結(jié)果顯示多數(shù)部門與參考的管理幅度是一致的，在管理幅度內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)部門的管理效率與職能的平衡，但是也有偏差比較大的情況，這就影響了內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的效果，包括案件最終審判的質(zhì)量和效率。

追求管理學(xué)的規(guī)律是真正實現(xiàn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)防止改革走回頭路的關(guān)鍵節(jié)點問題。運用好管理幅度的權(quán)重測算是機構(gòu)精簡之后實現(xiàn)效能優(yōu)化的重要方法和參考尺度，但是我們認(rèn)為有必要像尊重審判規(guī)律一樣，尊重管理規(guī)律，才能從真正意義上保障公正司法。