高校績(jī)效預(yù)算管理存在的問(wèn)題與對(duì)策

董云芝

（鹽城工學(xué)院，江蘇 鹽城 224051）

一、高?？?jī)效預(yù)算改革實(shí)踐

從建國(guó)初期到21世紀(jì)初，高校預(yù)算由支出預(yù)算發(fā)展到綜合財(cái)務(wù)預(yù)算，將各項(xiàng)收入全部納入財(cái)務(wù)預(yù)算，全面反映經(jīng)費(fèi)收支狀況。2000年起，隨著政府部門(mén)預(yù)算改革的推進(jìn)，高校也實(shí)行了國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、收支分類和收支兩條線等改革，逐步完善了部門(mén)預(yù)算管理。2011年，財(cái)政部在《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出要建立“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程績(jī)效預(yù)算管理。新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施、《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》的修訂完善，推動(dòng)了高校預(yù)算管理向績(jī)效預(yù)算的改革與發(fā)展。十九大報(bào)告提出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理?！边@為高?？?jī)效預(yù)算管理的發(fā)展指明了方向。

二、高校績(jī)效預(yù)算存在的問(wèn)題

（一）績(jī)效預(yù)算管理意識(shí)薄弱

高?？?jī)效預(yù)算管理處于起步階段，對(duì)績(jī)效預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不足，很多高校認(rèn)為績(jī)效預(yù)算就是提高資金利用率，停留在“把錢(qián)花出去”的傳統(tǒng)觀念上，“重分配輕管理”“重支出輕效益”的思維依然存在。使用資金時(shí)僅注重審查支出的合規(guī)性，不重視支出的效果和效益。高校管理上仍把績(jī)效預(yù)算視同傳統(tǒng)預(yù)算，認(rèn)為績(jī)效預(yù)算只是財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)的工作，其他部門(mén)缺乏責(zé)任意識(shí)和協(xié)調(diào)意識(shí)，把績(jī)效預(yù)算視為負(fù)擔(dān)、麻煩，存在被動(dòng)應(yīng)付的現(xiàn)象，使得績(jī)效預(yù)算管理流于形式。

（二）績(jī)效預(yù)算管理制度不完善

近年來(lái)，我國(guó)政府部門(mén)的績(jī)效預(yù)算管理在不斷的推進(jìn)和完善，相繼出臺(tái)了多項(xiàng)管理制度和規(guī)范性文件。但目前對(duì)高校績(jī)效預(yù)算管理尚未單獨(dú)出臺(tái)有關(guān)的規(guī)章制度，高校在績(jī)效預(yù)算管理的實(shí)踐中主要參考政府部門(mén)的相關(guān)制度執(zhí)行，這些制度和辦法對(duì)高校績(jī)效預(yù)算管理的原則、流程、編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等都沒(méi)有明確、清晰的規(guī)定，不利于高?？?jī)效預(yù)算管理的發(fā)展。

（三）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控不到位

高校預(yù)算管理側(cè)重于預(yù)算編制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行沒(méi)有實(shí)施有效地監(jiān)控和跟蹤管理，具體表現(xiàn)為：（1）預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不合理，上半年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢，年終為完成預(yù)算指標(biāo)突擊花錢(qián)，嚴(yán)重影響了預(yù)算執(zhí)行的時(shí)效性和均衡性，降低了資金的使用效益；（2）預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制相脫節(jié)，高校在執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)算時(shí)存在擅自改變資金用途、在項(xiàng)目之間相互挪用資金、對(duì)已安排預(yù)算的項(xiàng)目不按規(guī)定期限實(shí)施、更改或追加預(yù)算等問(wèn)題，削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束性。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)體系不健全

財(cái)政部門(mén)制定了財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，但指標(biāo)籠統(tǒng)，不具有針對(duì)性和明確性，沒(méi)有對(duì)高等教育支出設(shè)計(jì)專門(mén)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，導(dǎo)致高校在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)相偏離，不能對(duì)支出的效益進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。部分試點(diǎn)省份制定了與高校相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，但設(shè)計(jì)的指標(biāo)不全面，如江蘇省設(shè)置了師資系數(shù)、學(xué)科系數(shù)兩個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，浙江省設(shè)置了師資隊(duì)伍、教學(xué)資源、教學(xué)建設(shè)、教學(xué)改革等7個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)，只評(píng)價(jià)了高?！叭瞬排囵B(yǎng)”一項(xiàng)職能，沒(méi)有全面反映高校的整體辦學(xué)質(zhì)量。

（五）績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是決定績(jī)效預(yù)算管理成效的關(guān)鍵。明確的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制可以將個(gè)體目標(biāo)與高校預(yù)算戰(zhàn)略目標(biāo)緊密結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)預(yù)算執(zhí)行主體的積極性，引導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行主體約束行為，實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算目標(biāo)。但是，當(dāng)前高校外部和內(nèi)部都缺乏績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，外部政府部門(mén)、社會(huì)公眾等利益相關(guān)者沒(méi)有把預(yù)算執(zhí)行的效益與高校領(lǐng)導(dǎo)人的考評(píng)相結(jié)合，內(nèi)部管理上沒(méi)有通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)問(wèn)責(zé)來(lái)激勵(lì)和約束預(yù)算執(zhí)行主體。

三、高校實(shí)施績(jī)效預(yù)算管理的對(duì)策

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，加強(qiáng)高?？?jī)效預(yù)算的法律保障

推進(jìn)高?？?jī)效預(yù)算管理改革需要完善的法律法規(guī)和健全的管理制度。在新預(yù)算法的基礎(chǔ)上，根據(jù)高校預(yù)算管理的特點(diǎn)，研究制定高?？?jī)效預(yù)算管理的配套制度，指導(dǎo)和規(guī)范高校的績(jī)效預(yù)算管理。完善高校實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度的銜接辦法，確保預(yù)算、會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)決算口徑一致。完善高校的信息公開(kāi)制度，加大預(yù)決算信息公開(kāi)力度，向社會(huì)公眾公布高校預(yù)算資金的流向和支出效果，公開(kāi)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)辦法、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)結(jié)果等，增強(qiáng)高校預(yù)算的透明度。

（二）建立績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)預(yù)算管理的績(jī)效意識(shí)

盡快建立高?？?jī)效預(yù)算的內(nèi)外部問(wèn)責(zé)機(jī)制，把預(yù)算的績(jī)效責(zé)任層層落實(shí)，績(jī)效目標(biāo)對(duì)應(yīng)到部門(mén)，部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和預(yù)算支出負(fù)責(zé)。問(wèn)責(zé)的內(nèi)容包括預(yù)算編制是否有效、預(yù)算執(zhí)行是否符合績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算支出是否合規(guī)、績(jī)效目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)等。問(wèn)責(zé)主體有政府部門(mén)、社會(huì)公眾、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)以及高校內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)務(wù)等部門(mén)。問(wèn)責(zé)對(duì)象有高校的主要領(lǐng)導(dǎo)人和內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行部門(mén)負(fù)責(zé)人及相關(guān)人員。問(wèn)責(zé)方式主要有限期整改、取消預(yù)算及減少下年預(yù)算，并對(duì)負(fù)責(zé)人或相關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，將問(wèn)責(zé)結(jié)果作為個(gè)人考核、職務(wù)任免的依據(jù)。通過(guò)績(jī)效問(wèn)責(zé)來(lái)增強(qiáng)高校管理者對(duì)資金使用效益的重視與責(zé)任心，避免發(fā)生瀆職和舞弊等行為，改變高校重支出輕績(jī)效的預(yù)算管理模式。

（三）科學(xué)設(shè)置績(jī)效目標(biāo)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理

績(jī)效目標(biāo)貫穿績(jī)效預(yù)算的全過(guò)程，是預(yù)算編制的基礎(chǔ)、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的內(nèi)容、績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。高校應(yīng)根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃和預(yù)算編制要求，科學(xué)、合理地設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。各部門(mén)根據(jù)總體目標(biāo)和部門(mén)職能來(lái)設(shè)置細(xì)化、分解績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)必須是可衡量、可實(shí)現(xiàn)的，否則目標(biāo)就成為形式，失去了分析和評(píng)價(jià)的價(jià)值。高校財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)對(duì)各部門(mén)提交的績(jī)效目標(biāo)嚴(yán)格審核，重點(diǎn)審核績(jī)效目標(biāo)的合理性、可行性、科學(xué)性。預(yù)算執(zhí)行時(shí)對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行跟蹤管理，發(fā)現(xiàn)預(yù)算支出與績(jī)效目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)，要及時(shí)采取措施保證績(jī)效目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

（四）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，規(guī)范績(jī)效運(yùn)行

預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控是對(duì)預(yù)算資金的運(yùn)行狀況、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等進(jìn)行跟蹤監(jiān)控和監(jiān)督檢查，分析預(yù)算執(zhí)行偏離績(jī)效目標(biāo)的原因，及時(shí)采取糾偏措施，確保預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行全面追蹤問(wèn)效，以預(yù)算年度為周期，突出重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，開(kāi)展日常監(jiān)控和重點(diǎn)監(jiān)控，包括收入預(yù)算執(zhí)行情況和支出預(yù)算執(zhí)行效果。項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控主要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中項(xiàng)目進(jìn)度、資金使用情況、階段性成果和項(xiàng)目結(jié)束后績(jī)效目標(biāo)的完成情況。對(duì)因政策變化、突發(fā)事件等客觀因素導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目和因人為過(guò)失導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行偏離績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目，分類采取具有針對(duì)性的糾正措施。將預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控結(jié)果作為績(jī)效評(píng)價(jià)、以后年度預(yù)算編制及政策調(diào)整的重要依據(jù)。

（五）完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系，充分利用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果

高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的核心是教育資源的配置效率，目的是真實(shí)、客觀、全面地反映高校預(yù)算管理的實(shí)際情況，優(yōu)化教育資源的配置，提高財(cái)政資金的使用效益。教育支出具有連續(xù)性，支出效果具有時(shí)滯性，所以，對(duì)高校預(yù)算支出效益評(píng)價(jià)不僅要關(guān)注預(yù)算當(dāng)年的執(zhí)行效果，還要考察后續(xù)年度的支出影響?？?jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系應(yīng)反映高校預(yù)算管理和資源配置的目標(biāo)，充分體現(xiàn)高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)和文化傳承方面的貢獻(xiàn)?？?jī)效指標(biāo)應(yīng)具有以下特點(diǎn)：（1）全面性和重點(diǎn)性，既要涵蓋高校預(yù)算管理的全過(guò)程、全范圍，也要體現(xiàn)預(yù)算管理的績(jī)效重點(diǎn)；（2）可衡量性和可操作性，評(píng)價(jià)指標(biāo)以定量指標(biāo)為主，結(jié)合定性指標(biāo)，但避免主觀性強(qiáng)不易描述的定性指標(biāo)，指標(biāo)選擇時(shí)要確保相關(guān)資料易于獲得。

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)及時(shí)反饋給各部門(mén)，部門(mén)應(yīng)剖析績(jī)效評(píng)價(jià)反映的問(wèn)題，分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，采取有效的整改措施。高校根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整下年度的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，提高績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的合理性、科學(xué)性，政府部門(mén)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整教育財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金的配置效益，并根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施績(jī)效問(wèn)責(zé)。此外，應(yīng)公開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督與評(píng)判，提高績(jī)效預(yù)算管理的透明度，督促高校合理配置資源，提高資金使用效益。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著政府績(jī)效預(yù)算管理改革的不斷深入，高校應(yīng)加快推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理，建立以結(jié)果為導(dǎo)向、以績(jī)效為核心、以評(píng)價(jià)為手段、以提高教育資源配置效益為目的的績(jī)效預(yù)算管理，對(duì)預(yù)算資金的使用實(shí)施全過(guò)程管理。高校的績(jī)效預(yù)算管理改革是一個(gè)持續(xù)漸進(jìn)的過(guò)程，要充分應(yīng)用先進(jìn)的理論和借鑒成功的經(jīng)驗(yàn)，不斷建立健全績(jī)效預(yù)算管理制度，完善績(jī)效預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制，提高高校預(yù)算管理水平，促進(jìn)教育資源配置更加公平、更有效率。