在目前的階段背景下,經(jīng)濟(jì)體制的改革已經(jīng)進(jìn)入了深化階段,監(jiān)管體制的改革已經(jīng)成為了加深整體金融體制改革的的重點(diǎn)工作。完善并加強(qiáng)金融體制的管理,解決現(xiàn)行中的體制、結(jié)構(gòu)矛盾,使其更好的適應(yīng)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的需求,為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到推動(dòng)作用,是國(guó)有金融資產(chǎn)管理改革的內(nèi)在動(dòng)力。
首先,在理論依據(jù)上存在著深度不夠的問題,需要在重點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)股權(quán)的理論上進(jìn)行深化研究。其次,在中央控股的金融機(jī)構(gòu)中,控股的區(qū)間沒有明確的統(tǒng)一規(guī)劃,尚未明確區(qū)分出來。第三,在現(xiàn)有的政策性機(jī)構(gòu)中,權(quán)責(zé)劃分不明顯,職能邊界存在模糊的情況,而相應(yīng)的約束機(jī)制也沒有完善到位。
治理問題首先體現(xiàn)在股權(quán)的董事制度上,大部分董事都是強(qiáng)制任命,由財(cái)政部、央行等退休的官員任職,缺少一線的管理經(jīng)驗(yàn),不能很好的發(fā)揮出崗位作用。同時(shí),在監(jiān)事的監(jiān)督上也存在問題,經(jīng)常出現(xiàn)監(jiān)事與董事職位重合的現(xiàn)象,不利于監(jiān)督工作發(fā)揮效果。另外,董事會(huì)的整體結(jié)構(gòu)存在漏洞,中小股的的發(fā)言權(quán)相對(duì)較少,也沒有形成有效的代言機(jī)制。
在國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)中,針對(duì)業(yè)績(jī)的監(jiān)控措施行對(duì)匱乏,雖然在制度中,無論是匯金公司還是財(cái)政部,都要對(duì)國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)控措施。但是,這兩個(gè)部門的監(jiān)控過程中,都沒有合理有效的機(jī)制來保證目標(biāo)的落實(shí)。
第一,在現(xiàn)有上市的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)中,大多數(shù)公司所公開的信息內(nèi)容都存在著不足性的提點(diǎn),有很大的改進(jìn)空間。第二,國(guó)家對(duì)于非上市的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的管控力度不夠,沒有實(shí)行形影的政策和法規(guī),使信息的披露范圍和內(nèi)容存在很大程度的局限性。第三,針對(duì)國(guó)有的金融資產(chǎn),沒有形成統(tǒng)一的管理,在信息公開的過程中,經(jīng)常出現(xiàn)不及時(shí)、不到位、不充分、不標(biāo)準(zhǔn)的情況。
伴隨著我國(guó)國(guó)有金融體制改革進(jìn)程的不斷深入,市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制發(fā)揮出主導(dǎo)的作用,在匯金模式為主題的國(guó)有金融資產(chǎn)的管理模式同樣要做到與時(shí)俱進(jìn)。
國(guó)有金融資產(chǎn)的出資人管理模式,在未來發(fā)展的方向上,要控制好改革中的重點(diǎn),定制主線思路并認(rèn)真落實(shí)。
1. 堅(jiān)持改革方向的市場(chǎng)化
第一點(diǎn),國(guó)有的出資人代表,是一個(gè)擁有市場(chǎng)性的獨(dú)立主體,在立法形式下清晰其社會(huì)地位與組織性質(zhì),以公司控股的形式,而非國(guó)家行政機(jī)關(guān)獨(dú)立存在。通過資本的運(yùn)作手段,發(fā)揮出國(guó)有出資人注資、改制的平臺(tái)作用。
第二點(diǎn),市場(chǎng)化理念,是出資人代表必須秉持的基本思想理念。依據(jù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)原則和相關(guān)的國(guó)家法律、法規(guī),在市場(chǎng)規(guī)律之下,幫助國(guó)有的金融企業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)、高效的發(fā)展。
第三點(diǎn),國(guó)有出資人在公司治理制度的整體框架下,實(shí)現(xiàn)金融企業(yè)內(nèi)部的升華改革[1]。利用公司治理的渠道作為保證,以黨對(duì)干部、人才的絕對(duì)管理為目標(biāo),貫徹并執(zhí)行相關(guān)的國(guó)家方針與政策。
2. 保證所有權(quán)主體的相對(duì)集中
國(guó)家的所有職權(quán)要盡可能的集中,國(guó)有的金融資產(chǎn)出資人的職責(zé),最好由1-2家專門的機(jī)構(gòu)行使,使管理的平臺(tái)相對(duì)集中,最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)行使過程中權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一[2]。
同時(shí),要使國(guó)有金融資產(chǎn)的管理平臺(tái)的作用,被國(guó)有出資人的代表充分的發(fā)揮出來。與公共財(cái)政部門進(jìn)行緊密的配合,參與到國(guó)有金融資本的預(yù)算管理工作當(dāng)中。有效的配合金融管理部門、宏觀經(jīng)濟(jì)的管理部門,使國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)政策更有效的落實(shí),并加強(qiáng)國(guó)有金融企業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力。
另外,國(guó)家公共財(cái)政的財(cái)務(wù)管理部門、國(guó)家的審計(jì)部門,要對(duì)國(guó)有金融資產(chǎn)的出資人代表進(jìn)行嚴(yán)格、仔細(xì)的監(jiān)督審計(jì)。
3. 保證出資人職能與公共職能的獨(dú)立性
首先,要做到國(guó)資管理中金融類與非金融類的明確分離。借款人通常都是工商企業(yè),而如銀行等金融機(jī)構(gòu)則充當(dāng)債權(quán)人的角色,如果在統(tǒng)一機(jī)構(gòu)的管理之下,會(huì)不可避免的產(chǎn)生利益輸送、內(nèi)部照顧等問題,降低市場(chǎng)的公平度,方案資源配置的有效性。
其次,金融業(yè)和非金融行業(yè)存在很大的行之差異,對(duì)專業(yè)的要求各不相同,所以在管理的思路、方式上也不能采用統(tǒng)一的方法。
另外,在國(guó)有金融資產(chǎn)的出資人代表,行使自身出資人職責(zé)的過程中,和政府的相關(guān)部門是平行運(yùn)作的模式,直接向國(guó)務(wù)院進(jìn)行報(bào)告,使出資人職能與政府的公共職能實(shí)現(xiàn)分離,防止政府公共目標(biāo),對(duì)國(guó)有金融企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)發(fā)展目標(biāo)造成影響。
4. 打造專業(yè)化平臺(tái)
首先,國(guó)有出資人代表在授權(quán)范圍內(nèi),制定國(guó)有金融企業(yè)的相關(guān)所有權(quán)政策,并做到定期的檢查與修改,清晰國(guó)家金融領(lǐng)域中,行使相應(yīng)所有權(quán)的目標(biāo)、遠(yuǎn)景和戰(zhàn)略方針[3]。通過股東董事會(huì)的磋商,國(guó)有出資人代表要確定出于戰(zhàn)略目標(biāo)一致的整體業(yè)績(jī)目標(biāo)。
其次,在所有者政策的相關(guān)規(guī)定下,國(guó)有出資人代表要以市場(chǎng)化的形式,選擇聘用懂得經(jīng)營(yíng)、管理的董事,高效的對(duì)董事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督管理工作,以此來實(shí)現(xiàn)對(duì)管理層的監(jiān)督,助力戰(zhàn)略目標(biāo)的落實(shí),實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的高效完成。
最后,在公司的常規(guī)治理渠道內(nèi),國(guó)有出資人代表要有效地參與到國(guó)有金融企業(yè)的重大事項(xiàng)的管理和決策當(dāng)中,充分發(fā)揮代表作用。
5. 加強(qiáng)國(guó)有金融管理的整體透明度
要通過年度報(bào)告、公共網(wǎng)站等具體方式,把國(guó)有金融資產(chǎn)的相關(guān)政策、業(yè)績(jī)、國(guó)模、價(jià)值等重要信息進(jìn)行公開發(fā)布。同時(shí),要加強(qiáng)國(guó)有金融企業(yè)的信息管理方法,盡量做與國(guó)際水平接軌,并用國(guó)際上公認(rèn)的高質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)信息進(jìn)行公開。
在我國(guó),匯金模式是現(xiàn)行的主要金融管理模式,其形成與金融改革的初期階段,長(zhǎng)期以來發(fā)揮著極為重要的作用。但是,隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷深入,金融改革的市場(chǎng)化進(jìn)程也刻不容緩,而現(xiàn)有的模式并不能很好的適應(yīng)當(dāng)前的形式,導(dǎo)致在實(shí)際運(yùn)行中,出現(xiàn)了不合理、不適應(yīng)的問題。尤其是匯金模式,其妥協(xié)模式下產(chǎn)物的本質(zhì)在市場(chǎng)化環(huán)境中暴露無遺。
通過對(duì)未來發(fā)展整體方向的展望,適時(shí)、適度的對(duì)匯金模式進(jìn)行調(diào)整,建立起更加合理、有效的出資人代表模式,有助于國(guó)家對(duì)國(guó)有金融資產(chǎn)所有權(quán)的行使。
在市場(chǎng)化環(huán)境中,最優(yōu)的管理模式首先應(yīng)充分適應(yīng)市場(chǎng)化進(jìn)程,滿足其集中化、市場(chǎng)化、專業(yè)化、透明化和獨(dú)立性要求。同時(shí),還要注意內(nèi)部的阻力問題,在現(xiàn)實(shí)的改革進(jìn)行中,把利益集團(tuán)對(duì)改革阻力降到最低,使改革的成本達(dá)到可以承受的標(biāo)準(zhǔn)。
具體的來分析,需要考慮以下的幾點(diǎn)因素。第一,市場(chǎng)化發(fā)展方向,所采用的管理模式一定要以市場(chǎng)化導(dǎo)向?yàn)橐劳?,使其利于?guó)有金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化進(jìn)程。第二,保證獨(dú)立性,管理模式一定要注意協(xié)調(diào)國(guó)家的宏觀戰(zhàn)略與微觀日常管理的關(guān)系,使二者保持相互的獨(dú)立性,不會(huì)產(chǎn)生干擾。第三,堅(jiān)持政治隔離的原則,管理模式必須注意是國(guó)有金融機(jī)構(gòu)不受到政府部門的影響,更好的形成自身職責(zé),完成目標(biāo)。第四,利益沖突,新型的管理模式要兼顧內(nèi)在實(shí)際的利益問題,把各方在改革中的利益沖突降到最低,減少形式改革的阻力因素,保證制度改革的順利進(jìn)行。第五,制約、平衡機(jī)制的建立,在新的管理模式中,要注意避免使各方都有決定權(quán)卻不負(fù)責(zé)的情況發(fā)生,讓各個(gè)部門相互之間產(chǎn)生制約關(guān)系,達(dá)到權(quán)利的平衡[4]。第六,注意改革的成本,新管理模式的落實(shí)過程中,如果改革的成本過大,相應(yīng)的受到的改革阻力也會(huì)更大。同時(shí)如果改革成本過大,在改革的過程中,很可能會(huì)出現(xiàn)劇烈的反應(yīng),使制度改革陷入危機(jī)。
綜合現(xiàn)有的理論和實(shí)務(wù)內(nèi)容,主要有以下幾種辦法。
模式一,在保持現(xiàn)行的匯金模式的整體框架的基礎(chǔ)上,集中其他的政府管理權(quán),是匯金公司獲得更多的管理權(quán)限。實(shí)行這種方式的改革,不用轉(zhuǎn)移單親的金融機(jī)構(gòu)股權(quán),所以,不需要把財(cái)政部門管轄下的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)轉(zhuǎn)移給匯金公司,僅通過常規(guī)的授權(quán)方式就可以完成管理權(quán)的轉(zhuǎn)變,減少了環(huán)節(jié),使改革能更有效的集中全力。
模式二,區(qū)別于模式一進(jìn)行,轉(zhuǎn)移國(guó)有金融子長(zhǎng)的管理權(quán)集中到匯金公司。由于匯金公司屬于國(guó)務(wù)院的直屬管理企業(yè),與中國(guó)投資公司屬于平行關(guān)系,可以代表國(guó)家來行使國(guó)有金融機(jī)構(gòu)中出資人的職能。
模式三,模式回歸,使現(xiàn)行的管理模式回歸到2004年之前的管理模式。使國(guó)有金融資產(chǎn)的出資人職能,由國(guó)家財(cái)政部統(tǒng)一進(jìn)行管理,把匯金公司和其所負(fù)責(zé)的所有職能全部移交。使國(guó)有企業(yè)與國(guó)有的金融機(jī)構(gòu),全權(quán)由財(cái)政部負(fù)責(zé)。在該模式下,無論是國(guó)家的宏觀戰(zhàn)略決策,還是金融機(jī)構(gòu)的微觀股權(quán)管理,財(cái)政部都要全權(quán)承擔(dān)。
模式四,使匯金公司完全從中國(guó)投資公司中分離出來,實(shí)現(xiàn)向財(cái)政部單獨(dú)報(bào)告,再由財(cái)政部匯報(bào)給國(guó)務(wù)院。在此種模式下,大大的解放了財(cái)政部的工作量,使其脫離了股權(quán)日常的管理行為以及技術(shù)工作,能有更多的精力集中在宏觀戰(zhàn)略的政策制定上。同時(shí),能更加有效的對(duì)匯金公司進(jìn)行有效的監(jiān)督管理。
模式五,建立國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì),使其成為獨(dú)立的管理部門,有匯金公司定期向其進(jìn)行匯報(bào)。并劃分出財(cái)政部的金融資產(chǎn)管理職能,交由國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)。使財(cái)政部?jī)H擔(dān)任財(cái)政政策的管理職能,分出國(guó)家所有權(quán)的代表機(jī)構(gòu)方面的職能。
綜合以上五種模式,除模式一外,都是改造匯金公司,使其成為獨(dú)立機(jī)構(gòu),代表著國(guó)家所有權(quán),獨(dú)立于中投公司而存在。在模式二和模式三中,都是統(tǒng)一了國(guó)有金融資產(chǎn)所有權(quán)的管理職能,如匯金公司或財(cái)政部。而模式四和模式五,則是采用雙層管理模式的辦法,劃分職能,分別交由財(cái)政部或金融國(guó)資委承擔(dān)宏觀決策,有匯金公司管理日常管理。
國(guó)有金融資產(chǎn)的管理模式,直接影響著國(guó)家金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。在市場(chǎng)化不斷深化的今天,改變管理模式,使其更適應(yīng)市場(chǎng)化的金融環(huán)境,是管理部門發(fā)展進(jìn)步的必然,也是有效維護(hù)國(guó)家金融穩(wěn)定、提高管理效率所必須經(jīng)歷的重要?dú)v史性環(huán)節(jié)。