福建寧德綠色減貧研究

一、選題緣由

2018年中央政府工作報告指出加強精準(zhǔn)脫貧力度與生態(tài)文明建設(shè)，然而當(dāng)前我國集中連片貧困區(qū)與重要生態(tài)功能區(qū)高度重疊，根據(jù)鄒波(2016)的測算，42.9%的國家禁止開發(fā)區(qū)域位于國家扶貧工作重點縣連片特困區(qū)，而51%的貧困群眾生活在森林覆蓋率大于44.7%的貧困區(qū)。經(jīng)濟社會的發(fā)展離不開良好生態(tài)的支持，但生態(tài)良好的地區(qū)不一定經(jīng)濟發(fā)達(dá)，綠色經(jīng)濟發(fā)展缺失往往成為地區(qū)貧困的主要原因。因此綠色減貧勢在必行，如何將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢是我國實施扶貧開發(fā)戰(zhàn)略應(yīng)思考的核心問題之一。

綠色減貧一詞最初源自胡鞍鋼(2003)總結(jié)中國西部發(fā)展目標(biāo)——“富民減貧綠色”。通過歸納總結(jié)，筆者認(rèn)為，綠色減貧即為通過產(chǎn)業(yè)綠色化和綠色產(chǎn)業(yè)化實現(xiàn)脫貧致富，具體來講即貧困地區(qū)依托當(dāng)?shù)鼐G色資源，通過生態(tài)補償制度與投融資機制度作為保障，活用土地、自然環(huán)境、勞動力等要素，創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機制，發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，帶動貧困群眾增收，以此提高脫貧內(nèi)生動力的一種脫貧方式。當(dāng)前綠色減貧理論與實踐仍處于探索階段，我們不僅應(yīng)關(guān)注2020年的如期脫貧，也應(yīng)關(guān)注減貧的質(zhì)量與效率，將脫貧攻堅與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合。而福建寧德市下轄10個市(區(qū)、縣)，既擁有多個國家和省級重要生態(tài)功能區(qū)，又曾經(jīng)是被國務(wù)院確定的全國18個集中連片貧困地區(qū)之一。近十來，寧德的扶貧開發(fā)實踐，使自然資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，實現(xiàn)生態(tài)保護和產(chǎn)業(yè)發(fā)展雙重目標(biāo)，成為福建乃至全國綠色減貧的典范。研究寧德綠色減貧之路，對于總結(jié)綠色減貧經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)綠色減貧困境，探索綠色減貧創(chuàng)新之路具有重要意義。

二、福建寧德綠色減貧措施考察

(一)分批次開展生態(tài)移民工程

寧德地形地貌90%以山地為主，有696座山海拔過千米，交通較為閉塞，大部分貧困人口散居于老、少、邊、島等區(qū)域，所處環(huán)境交通閉塞，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，且貧困人口集中地區(qū)多為生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)和重要的水源地等生態(tài)功能區(qū)，因此扶貧開發(fā)不僅受制于當(dāng)?shù)亟煌ㄩ]塞、產(chǎn)業(yè)脆弱、村財空虛等因素，還受限于森林、土地、水資源等生態(tài)紅線的限制。因此寧德開展生態(tài)移民工程，釜底抽薪，將該區(qū)域的貧困人口整體搬遷，集中改善其生產(chǎn)生活條件，實現(xiàn)“拔窮根”、“挪窮窩”、“改窮業(yè)”，集中剩余勞動力資源，促進(jìn)遷入地經(jīng)濟發(fā)展。1994年，寧德在福建全省率先實施搬遷扶貧(后被稱為“造福工程”)，主要采用“分散搬遷”、“插花安置”方式，解決“連家船民上岸定居”、“茅草屋改造”等問題。新世紀(jì)后，寧德進(jìn)一步深入實施整村搬遷工程。2017年，寧德完成16848人造福工程的搬遷工作，占省里下達(dá)任務(wù)的118%，扶貧開發(fā)重點村群眾的居住環(huán)境條件得到根本上的完善。

(二)推進(jìn)特色綠色產(chǎn)業(yè)扶貧

寧德通過產(chǎn)業(yè)融合，在技術(shù)進(jìn)步和消費升級的推動下，將貧困地區(qū)的自然資源稟賦與市場需求有機結(jié)合，在傳統(tǒng)的以綠色資源為核心的扶貧產(chǎn)業(yè)上形成新的經(jīng)濟業(yè)態(tài)。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部融合中，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，生態(tài)林業(yè)，生態(tài)茶業(yè)等形式，重點扶持發(fā)展水產(chǎn)品、茶葉、蔬果、畜禽、食用菌、林竹、花卉、中藥材等主導(dǎo)的特色產(chǎn)業(yè)，并通過電商扶貧等形式延長產(chǎn)品價值鏈上的產(chǎn)業(yè)，如壽寧縣下黨村的“互聯(lián)網(wǎng)+定制茶園”，依靠互聯(lián)網(wǎng)平臺將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與銷售環(huán)節(jié)深度融合。在農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)的融合中，寧德推動生態(tài)旅游、觀光農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)的交叉滲透，利用貧困地區(qū)綠色資源實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈條促進(jìn)要素融合，并涌現(xiàn)出周寧縣吳山底村和福安市溪塔村等典型代表。

(三)推行生態(tài)補償機制

寧德在市域內(nèi)積極開展流域生態(tài)補償工作。其中，福鼎市率先實施市(縣)小流域生態(tài)補償機制。福鼎市在明確主體和經(jīng)費補償?shù)幕A(chǔ)上，將流域重點生態(tài)環(huán)境保護補助資金納入本年度市級財政預(yù)算，通過優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織和實施重點流域生態(tài)保護補助資金建立生態(tài)補償專項資金，建立補償資金專項掛鉤制度，實行專門賬戶存儲和專戶管理專項財務(wù)投入管理制度。在補償方式和目標(biāo)方面，福鼎市根據(jù)人口，土地面積，森林面積，水源涵養(yǎng)面積，重點流域面積5個指標(biāo)，確定生態(tài)環(huán)境保護補助費生態(tài)資產(chǎn)補助標(biāo)準(zhǔn)，利用上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保專項補助資金支持重點流域和飲用水源保護區(qū)的生態(tài)建設(shè)和恢復(fù)。

三、福建寧德綠色減貧的發(fā)展困境

截至2015年底，全市仍有7.32萬現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)村扶貧對象、6.72萬農(nóng)村低保對象、452個貧困建制村和一批發(fā)展滯后的少數(shù)民族村、老區(qū)村。在我國經(jīng)濟面臨轉(zhuǎn)型升級的艱難時期，生態(tài)環(huán)境保護對綠色減貧提出更高的要求，由于綠色減貧作用機制仍有待進(jìn)一步完善，寧德深入實施綠色減貧面臨諸多現(xiàn)實困境。

(一)綠色減貧脫貧動力仍需提高

貧困地區(qū)綠色減貧內(nèi)在動力不足，主要表現(xiàn)在缺乏必要的勞動力支撐和綠色發(fā)展意識淡薄兩個方面。一方面，由于區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，寧德貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)多以增收效益較低的第一產(chǎn)業(yè)為主，青壯年勞動力多數(shù)轉(zhuǎn)移就業(yè)以尋求穩(wěn)定的工作和較高的工資收入，導(dǎo)致貧困地區(qū)勞動力大量流失，僅剩幼、弱、殘、老等勞動能力低下甚至缺乏勞動能力者留守，貧困戶因病、因災(zāi)等原因致貧返貧現(xiàn)象突出，貧困對象對外負(fù)債高、于內(nèi)無動力，內(nèi)外交困，逐步成為脫貧的難點。另一方面，綠色減貧益貧性仍較不足，部分綠色資源名義上“入股”，實際“放貸”，貧困群眾享受到的“微利”或“分紅”甚至低于國家對轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)惠政策，加之國家對一些行業(yè)的支持援助，被相關(guān)企業(yè)攔截，貧困群眾難以享受到綠色資源的收益，綠色發(fā)展意識淡薄，缺乏綠色減貧內(nèi)生動力。

(二)綠色減貧產(chǎn)業(yè)體系有待健全

綠色產(chǎn)業(yè)中特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品大多為初級農(nóng)產(chǎn)品，技術(shù)含量和產(chǎn)品附加值較低，綠色產(chǎn)業(yè)對農(nóng)民增收效應(yīng)不明顯。此外，貧困地區(qū)綠色產(chǎn)業(yè)缺乏營銷宣傳和市場信息預(yù)警等相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，綠色產(chǎn)品缺乏統(tǒng)一銷售渠道，市場開拓能力較弱。加之部分綠色產(chǎn)業(yè)缺乏有效管理體系，經(jīng)營組織化程度低，貧困地區(qū)群眾各自為政，使得龍頭企業(yè)難以建立，部分產(chǎn)業(yè)競爭力不強，抵御市場風(fēng)險能力差，經(jīng)營性服務(wù)能力比較低，特色農(nóng)業(yè)的集約化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⒔M織化程度低，綠色減貧產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展受到挑戰(zhàn)。從生態(tài)旅游業(yè)看，貧困地區(qū)大多處于環(huán)境閉塞的山地丘陵間，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為困難，且特色旅游資源缺乏規(guī)劃整合，旅游產(chǎn)品同質(zhì)化、低端化特征明顯，旅游業(yè)仍主要以城市居民周邊自主游為主，省外、境外的觀光旅游收入不多，經(jīng)營農(nóng)家樂等旅游經(jīng)營收入占農(nóng)民總體收入比例不高。總體上看，綠色產(chǎn)業(yè)對貧困村集體經(jīng)濟提升作用不明顯，村財收入十分有限，農(nóng)民財產(chǎn)性收入比例很低。

(三)綠色減貧保障機制尚待完善

當(dāng)前寧德生態(tài)補償機制的補償資金仍多用于環(huán)境維護與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對周邊貧困地區(qū)人口補償力度較為不足。屏南、壽寧、周寧、柘榮四個省級貧困縣均被列入國家重點生態(tài)功能區(qū)，由于政策法規(guī)凍結(jié)當(dāng)?shù)鼐G色資源的利用，自身的發(fā)展權(quán)利在生態(tài)保護過程中受到了嚴(yán)格限制，經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的矛盾較為嚴(yán)峻。近年來，福建省實施天然商品喬木林采伐禁令，現(xiàn)行補償標(biāo)準(zhǔn)低于商品林的林地使用費，加之生態(tài)公益林補償范圍內(nèi)的林地小于伐木限制的林地面積，生態(tài)補償?shù)臏p貧作用乏力。在限制開發(fā)或禁止開發(fā)的政策下，貧困地區(qū)沒有機會發(fā)展資源，生態(tài)補償機制標(biāo)準(zhǔn)偏低使得生態(tài)保護區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展更加落后，人民群眾生活水平與其他地區(qū)差距不斷加大，生態(tài)補償機制減貧用薄弱。

四、福建寧德市綠色減貧的創(chuàng)新思路

(一)健全綠色減貧產(chǎn)業(yè)體系

推動生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，主要著力點有兩點：一是大力發(fā)展區(qū)域綠色品牌產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)附加值。結(jié)合精準(zhǔn)扶貧，生態(tài)資源保護以及集體經(jīng)濟發(fā)展，提升發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，生態(tài)林業(yè)和生態(tài)旅游等品牌，出臺鼓勵龍頭企業(yè)與貧困戶精準(zhǔn)銜接的優(yōu)惠政策，重點支持有條件的貧困鄉(xiāng)村發(fā)展特色旅游推動一、二、三產(chǎn)業(yè)的融合。將農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為旅游產(chǎn)品，創(chuàng)造條件讓貧困戶就近就業(yè)的機會和條件，帶動有勞動能力的貧困農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)、增收致富，走綠色發(fā)展之路。二是依托農(nóng)產(chǎn)品精深提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。通過發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，突出地方特色，培育優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品精深加工產(chǎn)業(yè)集群，形成一批具有自主知識產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、帶動能力強、具有較強競爭力的核心龍頭企業(yè)。通過龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶等聯(lián)結(jié)方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈利潤分配機制，讓農(nóng)戶分享更多的利益，提高市場經(jīng)濟的益貧性。

(二)調(diào)動綠色減貧主動創(chuàng)造性

首先，各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)提高為貧困群眾服務(wù)的意識，加強對扶貧政策的學(xué)習(xí)研究，不斷提升扶貧開發(fā)決策水平和實施能力，徹底落實扶貧開發(fā)各項措施。其次，應(yīng)推動貧困群眾要克服安貧樂道、“窮自在”的心理狀態(tài)和“等靠要”的依賴思想，引導(dǎo)其主動適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，注重自身的技能培訓(xùn)，掌握實用技術(shù)技能，提高就業(yè)能力，通過自身的學(xué)習(xí)提高受教育程度和整體素質(zhì)，實現(xiàn)脫貧致富。全面調(diào)動扶貧攻堅的積極性、主動性、創(chuàng)造性。最后，充實綠色減貧力量，引導(dǎo)全社會樹立奉獻(xiàn)、博愛、慈善、公益的觀念，發(fā)揮社會各層在綠色減貧的重要作用。例如，發(fā)揮科研人員、農(nóng)技專家對特色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的作用，發(fā)揮工青婦、科協(xié)、殘聯(lián)的作用幫助貧困地區(qū)在教育、醫(yī)療等方面得到更大的改善和提升，推進(jìn)社會力量參與綠色減貧，提升綠色減貧成效。

(三)探索區(qū)域綠色產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制

當(dāng)前我國產(chǎn)品高價、資源低價和環(huán)境無價的不合理價格體系仍不合理，森林，草原，濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的經(jīng)濟價值難以體現(xiàn)。在改革綠色資源產(chǎn)權(quán)制度方面，應(yīng)明確生態(tài)產(chǎn)品所有權(quán)，完善綠色資產(chǎn)定價體系，完善市場交易規(guī)則，嘗試建立綠色資源資產(chǎn)交易平臺，使所有者和經(jīng)營者的資源權(quán)利合理化補償，推進(jìn)綠色資源資本化運作，提升綠色資產(chǎn)增殖效益，努力實現(xiàn)經(jīng)濟效益和生態(tài)效益同步提高。

(四)完善綠色減貧保障機制

首先，地方政府應(yīng)完善綠色減貧生態(tài)補償相關(guān)法律制度，明確生態(tài)補償?shù)闹黧w和客體、科學(xué)厘定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、實現(xiàn)補償方式多樣化，開拓融資平臺，努力實現(xiàn)多元化的融資格局，縮小生態(tài)補償資金缺口。其次，開展生態(tài)補償工作的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、仲裁、獎懲工作，將環(huán)境保護、水利、林業(yè)、土地等部門納入生態(tài)補償制度，并解決當(dāng)前生態(tài)補償工作中權(quán)利、責(zé)任和利益的差異與矛盾，克服不同部門間的政策相悖問題，建立綜合、統(tǒng)一的行政部門，確保生態(tài)補償工作的有效穩(wěn)定發(fā)展。與此同時，地方政府還應(yīng)促進(jìn)農(nóng)村綠色減貧金融服務(wù)創(chuàng)新，提供貧困群眾的小額信貸推介擔(dān)保服務(wù)。結(jié)合寧德實際，因地制宜開展臺風(fēng)、水災(zāi)等自然災(zāi)害類的地方特色農(nóng)業(yè)保險，通過財政補貼等方式引導(dǎo)農(nóng)民參保，提高貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，減少因災(zāi)返貧的比例。