簡述民初袁世凱統(tǒng)治時期的財政改革思想
——以熊希齡、周學(xué)熙、周自齊財政改革思想為核心

葛豆豆

（遼寧大學(xué) 歷史學(xué)院，沈陽 110136）

1912年元月，南京臨時政府成立政府各部及參議院時，頒布了《中華民國臨時政府中央行政各部及其權(quán)限》，定義財政部為：主管會計、庫帑、賦稅、公債、錢幣、銀行、官產(chǎn)事務(wù)等；監(jiān)管所轄各官府、府縣及公共社會之財產(chǎn)[1]。1913年北京政府成立后亦在內(nèi)閣設(shè)財政部，民初袁世凱統(tǒng)治的1912—1916年，熊希齡、周學(xué)熙、周自齊擔(dān)任了歷任內(nèi)閣財政部總長，并進(jìn)行了整理財政、建立集財權(quán)于中央的財政體制、發(fā)行國內(nèi)公債等系列改革，對規(guī)范當(dāng)時中國的財政體制，增強(qiáng)政府的財政控制能力發(fā)揮了極大作用，也促進(jìn)了后世許多財政思想的產(chǎn)生與發(fā)展。

一、熊希齡裁厘增稅、舉借外債與中央銀行思想

熊希齡曾于民初袁世凱統(tǒng)治時期兩度出任財政總長，并曾任內(nèi)閣總理，總長任上，熊希齡對厘政問題、外債問題、中央銀行辦行問題提出了許多改革主張，展現(xiàn)了其豐富的財政改革思想。

1.裁厘增稅。厘金亦稱“厘捐”或“厘金稅”，舊中國的一種商業(yè)稅，主要在水陸交通要道設(shè)立關(guān)、卡征收，至20世紀(jì)初，厘金制度已在中國延續(xù)半個世紀(jì)。熊希齡主張裁厘增稅，主要源于他認(rèn)為含有厘金制度與租稅的公正原則不相符，熊氏認(rèn)為裁厘增稅將有助于減輕國貨出口成本、方便洋貨于中國內(nèi)地銷售、整理全國租稅、繁榮市場發(fā)展生產(chǎn)等。但由于厘金收入為當(dāng)時中國稅收大宗等現(xiàn)實情況，該主張在實踐中面臨重重困難而未落實。

2.舉借外債。在外債舉借上，熊希齡的獨特思想體現(xiàn)在三方面：一是能夠接受中國需要舉借外債這一事實并嘗試去努力。二是外債舉借過程中，熊希齡能夠較為清醒地分析外國向中國借款的意圖，并較好地趨利避害。例如堅決反對六國銀行團(tuán)在中國設(shè)立財政顧問，給銀行團(tuán)以經(jīng)理債票專制權(quán)等條件，反對附加任何政治條件等[2]。三是熊希齡提出了使用外債的特殊辦法：以債還債法，以債放債法，以債募債法。

3.創(chuàng)辦中央銀行。熊希齡的中央銀行思想體現(xiàn)在其《創(chuàng)辦國有中央銀行議案》和《中國銀行則例草案》中。前者主張創(chuàng)辦國有制銀行，理由有四：一是信用上的關(guān)系，若國家設(shè)中央銀行，發(fā)行紙幣，則信用必厚，而流通自易。二是管理之關(guān)系。以商股組織中央銀行，若國家任其自由，則舞弊在所不免，若嚴(yán)行監(jiān)督，則于營業(yè)又多妨害。三是公共利益的關(guān)系，四是恢復(fù)金融市場上之關(guān)系[3]。因當(dāng)時的北洋政府籌集資金能力有限，再加之創(chuàng)辦股份有限公司制中央銀行為當(dāng)時主流思想，熊氏第一個方案未通過。不久，熊氏提出《中國銀行則例草案》，主張采用股份有限責(zé)任公司制創(chuàng)辦中央銀行，可由政府認(rèn)股1/4以解決籌集資金困難問題。實際上，政府因占有4/1股份，顯然地對中央銀行實施局域控制權(quán)，這一主張為繼任的周學(xué)熙所接受。

二、周學(xué)熙對民初財政紊亂和枯絕的治理及中央銀行思想

1912年周學(xué)熙首次出任財政總長時指出：“財政困難至今極矣！而其受病之源，兩言以蔽之。一曰紊亂，一曰枯竭而已矣?！盵4]由此，其財政改革思想及主張便主要集中在解決紊亂與枯絕兩問題上，具體方案規(guī)劃則體現(xiàn)在其《財政政見書》《財政方針說明書》《財政計劃說帖》中。

1.治理民初財政紊亂與枯絕。周學(xué)熙提出以財政政策解決紊亂和以經(jīng)濟(jì)政策解決枯絕。從財政政策看，周學(xué)熙從建立新的財政管理體制角度出發(fā)，主張劃分國家稅和地方稅以界明稅項；在各省設(shè)立國稅廳以統(tǒng)一稅權(quán)。此外還主張對當(dāng)時社會的租稅系統(tǒng)進(jìn)行改革以完善租稅系統(tǒng)；對稅制進(jìn)行更新，通過增設(shè)印花稅、遺產(chǎn)稅等使稅目更加明了。另外，周學(xué)熙主張對財政預(yù)算實行“量出為入主義”。正如周學(xué)熙所言：“本部按照新定稅項，及國家行政范圍，編制歲出入總預(yù)算，才量出為入主義。”[5]縱觀周學(xué)熙對于財政政策的觀點和主張，其關(guān)鍵點在于為財政制訂統(tǒng)一計劃。

2.周學(xué)熙財政思想的又一重要內(nèi)容在于以經(jīng)濟(jì)政策促進(jìn)財政整理。周氏本人曾提到：“今日整理財政之道，非但注力于財政政策所能為功，必以經(jīng)濟(jì)政策為間接整理財政之方法而后可。而此所謂經(jīng)濟(jì)政策者，須舉公債政策、幣制政策、銀行政策、產(chǎn)業(yè)政策同時施行，使之牧相輔而行之效，直接而經(jīng)濟(jì)受其益，間接而財政見其功，乃足為整理財政之后盾?！盵5]就具體經(jīng)濟(jì)政策而言，周學(xué)熙主張整理舊債，對內(nèi)推行新債以籌劃公債；對幣制進(jìn)行統(tǒng)一以保障國庫出入不受幣制混亂的影響；同時設(shè)國家銀行；保護(hù)和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。

3.中央銀行思想。周學(xué)熙在《銀行之計劃》一書中提出：“居今日為中國謀銀行之發(fā)達(dá)，須由三方面合籌之，一則立中央銀行之基礎(chǔ)；二則籌商業(yè)銀行之發(fā)達(dá)，三則圖國際銀行之推行?！盵5]這可謂其創(chuàng)建中央銀行的思想。展開來看，當(dāng)時的中國中央銀行和私立商業(yè)銀行非常不完善，而國際銀行在中國又比較缺乏。由此，周學(xué)熙便強(qiáng)調(diào)其主張：“中央銀行即國家銀行，有代政府管理國庫發(fā)行國幣的義務(wù)?！盵3]至于中央銀行的出資，周學(xué)熙主張應(yīng)完全的民有，但處于初期籌集民資的困難，周學(xué)熙認(rèn)為可由政府先行認(rèn)股。此外，周學(xué)熙還主張扶助商業(yè)銀行與國際銀行使其成為中央銀行的輔助。另外，還于紙幣發(fā)行，周學(xué)熙也提出了自己的主張，即國家銀行集中發(fā)布紙幣，反對多數(shù)發(fā)行幣，以實行發(fā)行集中權(quán)。

三、周自齊的財政整理改革、公債發(fā)行及稅制改革思想

北洋政府建立之初，募集財政收入的主要方法為以外債舉借、內(nèi)債發(fā)行為主。而到1914年2月6日前后，北洋政府的財政收入募集方法就變?yōu)榱送ㄟ^財稅改革、擴(kuò)大財稅來源來募集，周自齊正是在這一背景下出任了財政部總長。

1.整理改革財政。周自齊的財政改革思想主張主要在零散的文書中體現(xiàn)：一是整理雜稅，在部設(shè)雜稅整理處，調(diào)查各項雜稅，分定章制，以期統(tǒng)一。二是整理田賦，通飭各省實行編審之制，以旺歲收。三是改良厘金，凡厘稅內(nèi)所征貨物，令擇要改辦出產(chǎn)稅，為裁厘后之抵補。四是收回濫幣?！迨莿?chuàng)辦內(nèi)債（即三年內(nèi)國公債與新華儲蓄票，著者加）?！寝k理官產(chǎn)。凡官產(chǎn)較多之省，先后設(shè)立專處，從事變價，以增入款[5]?？梢姡茏札R的財政改革思想也聚焦于稅制、厘金、公債等方面。1915年，周自齊為清理財政，提出應(yīng)辦之要件三項，即外交方面，為裁厘加稅之進(jìn)行，外債償付之籌備，光復(fù)時各國損失之賠償；庫款事項上，為出納總數(shù)之調(diào)查，各處要款欠發(fā)之補數(shù)，各機(jī)關(guān)用途之籌劃；預(yù)算事項上，為虧欠額之彌補，各種新稅制維持，取支適合標(biāo)準(zhǔn)之規(guī)定[6]?？梢姡茏札R是從裁厘增稅、庫款調(diào)查、稅制改革等方面以求采取恰當(dāng)措施清理財政的。就財政改革而言，周自齊出任財政部總長之時，正是袁世凱急需并且試圖財政集權(quán)之時。在這樣的背景下，頗具理財知識與技巧的周自齊便在順應(yīng)袁世凱集權(quán)主張的前提下，發(fā)展自己的財政改革思想并付諸實踐。其主要表現(xiàn)在于，從中央層面，強(qiáng)化袁世凱政府的財權(quán)控制；從地方層面，力主廢止各省財政權(quán)，由中央統(tǒng)籌地方賦稅管理，建立由中央直接監(jiān)管的全國統(tǒng)一財政管理體制。此外，周自齊出任財政總長后接連制定了《征收厘稅考成條例》《征收官交代條例》和《征收田賦考成條例》等文件用以加強(qiáng)對稅官政績的考核以達(dá)到規(guī)范管理參與財政工作的官員的目的。

2.公債發(fā)行與稅制改革。民初公債歷來為財政界從業(yè)人員所重視，周自齊也不例外，但對于發(fā)行國內(nèi)公債的態(tài)度周自齊曾有過改變，一開始周自齊對發(fā)行國內(nèi)公債不敢興趣，曾認(rèn)為：“若云舉辦內(nèi)債，則政治未能清明，用途漫無限制，孰肯以艱辛所得之資財，供政府無窮之揮霍，是內(nèi)借亦勸成不易也。”[7]后因舉借外債不成，再加以當(dāng)時社會需求，周自齊認(rèn)識有所改變，意識到：“內(nèi)國公債為國家命脈，社會金融之所托，關(guān)系甚巨，自應(yīng)督飭中國、交通兩銀行與主管撥款各機(jī)關(guān)商定逐期撥款辦法，切實照行?！盵8]可見，對于國內(nèi)公債的發(fā)行，周自齊在財政總長任上經(jīng)歷了從不感興趣到支持的態(tài)度轉(zhuǎn)向。

周自齊的稅制改革及實踐集中在：一是整理以中國傳統(tǒng)田賦、厘金、常稅為大宗的舊稅。二是開征新稅，并將印花稅、營業(yè)稅和通行稅增添為新稅目。此外，周自齊處于對鹽稅的考察管理，提倡鹽政改良，即通過收回鹽政主權(quán)，改良鹽務(wù)管理，交涉鹽稅余款對北洋政府的鹽政進(jìn)行管理，并有效增加了北洋政府的財政收入。

四、結(jié)語

處于民初袁世凱統(tǒng)治時期的1912—1916年，是中國社會從封建制度向資本主義制度初步轉(zhuǎn)向的時期，也是各種社會問題層出不窮并急需解決的獨特時期。就財政方面而言，中國近代著名實業(yè)家周學(xué)熙曾用紊亂與枯絕形容當(dāng)時的財政環(huán)境，而以熊希齡、周學(xué)熙、周自齊為核心的民初歷任北洋政府財政總長對當(dāng)時的財政進(jìn)行的諸如整理財政、建立集財權(quán)于中央的財政體制、發(fā)行國內(nèi)公債等系列改革，對規(guī)范當(dāng)時中國的財政體制，增強(qiáng)政府的財政控制力起到了促進(jìn)作用，也對后世的許多財政思想發(fā)展產(chǎn)生了較大影響。