北京市節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)中的問題與分析

魏 巍

（北京市社會(huì)科學(xué)院，北京 100101）

北京市節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)雖然取得了長足發(fā)展，但是面臨的節(jié)水形勢仍然嚴(yán)峻。全市水資源緊缺的矛盾依然突出，緊運(yùn)行的局面依然沒有改變。表現(xiàn)在地下水超采沒有有效遏制住，人均水資源量300m3，還低于國際人均500m3極度缺水的公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。在這種情況下，全市統(tǒng)籌安排農(nóng)業(yè)進(jìn)一步壓縮農(nóng)業(yè)用水?！侗本┦小笆濉彼畡?wù)發(fā)展規(guī)劃》提出：要求在2020年時(shí)，農(nóng)業(yè)用水必須控制在5.0億m3，較現(xiàn)在的6億m3再壓縮1億m3；相應(yīng)的農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)要達(dá)到0.75的水平，這都是剛性約束性指標(biāo)必須完成。因此，建設(shè)和發(fā)展北京節(jié)水農(nóng)業(yè)的任務(wù)還很緊迫，亟待解決的問題還有不少，需要擇其要點(diǎn)進(jìn)行分析。

一、節(jié)水農(nóng)業(yè)灌溉結(jié)構(gòu)不合理

北京市節(jié)水農(nóng)業(yè)灌溉內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，主要是采用現(xiàn)代科技的滴灌、微噴灌、涌泉灌，高效、高技術(shù)含量的節(jié)水灌溉比重還不高，只有兩成九，70%還是20世紀(jì)70年代開始流行的低壓管道輸水。其之所以還在大面積采用，主要是投資低廉、管理方便、經(jīng)濟(jì)實(shí)用；再有就是節(jié)水，減少了渠道防滲技術(shù)的跑水滲漏和蒸發(fā)現(xiàn)象；還有就是節(jié)地，比渠道輸水節(jié)約耕地；另外就是輸水及時(shí)縮短了輸水周期。但是，低壓管道輸水也還存在著相對(duì)比較多的問題。比如，管網(wǎng)不具有多極性且質(zhì)量不高，量水并采用時(shí)針式、滾移式大型噴灌機(jī)水肥一體化的自動(dòng)化技術(shù)受到了限制，致使科學(xué)管理水平無法提升。

二、節(jié)水農(nóng)業(yè)還在走緊縮式發(fā)展道路

北京從2001年執(zhí)行《21世紀(jì)初期（2001—2005年）首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》始，就開始了節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，縱觀十八年來節(jié)水農(nóng)業(yè)的建設(shè)歷程來看，我們基本上走的是不停地壓縮農(nóng)業(yè)、減少農(nóng)業(yè)耕地的緊縮式建設(shè)之路。

《北京市統(tǒng)計(jì)年鑒2017》指出，全市耕地面積1978年是643.5萬畝，一直統(tǒng)計(jì)到2015年是328.5萬畝；北京市國土資源局《2016年度北京市土地利用現(xiàn)狀匯總表》中，2016年的全市耕地面積是324.5萬畝。這樣，1978—2016年的三十八年間全市共減少耕地319萬畝，年均減少耕地8.4萬畝。

耕地銳減的原因有城市建設(shè)占地的因素，但也有為達(dá)到減少高耗水農(nóng)作物而縮減耕地的原因。按照市委市政府《關(guān)于調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的意見》（2014年9月4日）要求，2020年時(shí)，糧食種植面積由2015年的125萬畝減少到80萬畝，退出高耗水作物；發(fā)展籽種田30萬畝、旱作農(nóng)田30萬畝、生態(tài)景觀田20萬畝；菜田由59萬畝增加到70萬畝；果園種植穩(wěn)定在100萬畝；總計(jì)耕地面積330萬畝。

現(xiàn)在看來，這個(gè)調(diào)整幅度是非常巨大的，也進(jìn)一步說明，我們利用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整來壓縮農(nóng)業(yè)用水是在走緊縮式節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展的道路。這是最直接、簡潔的，收效也最快。

現(xiàn)在的一個(gè)誤區(qū)，就是只要提起節(jié)水農(nóng)業(yè)就要壓縮農(nóng)業(yè)耕地。我們不能靠一再縮減農(nóng)業(yè)耕地面積甚至直至取消農(nóng)業(yè)來壓縮農(nóng)業(yè)用水，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不是壓縮農(nóng)業(yè)的代名詞。我們需要繼續(xù)大力建設(shè)發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)來保護(hù)首都農(nóng)業(yè)，繼續(xù)發(fā)展首都現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在這個(gè)前提下探討節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)與發(fā)展亟待解決的問題才非常重要。按照國家和北京市的相關(guān)規(guī)定，我們的耕地面積的紅線要嚴(yán)防死守不能突破。現(xiàn)實(shí)是從20世紀(jì)80年代至今，耕地面積不斷縮減，我們不能走上壓縮首都農(nóng)業(yè)的誤區(qū)，再以節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展需要進(jìn)一步壓縮耕地面積，首都農(nóng)業(yè)將會(huì)成為空殼，“皮之不存毛將焉附?！本o縮式節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路再也不能繼續(xù)下去了，這關(guān)系著首都農(nóng)業(yè)可否發(fā)展的大問題。

三、節(jié)水農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)功能不斷弱化

北京節(jié)水型農(nóng)業(yè)是區(qū)別于高耗水、高浪費(fèi)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的，以節(jié)約水資源的先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)為支撐，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。它有三個(gè)功能：生產(chǎn)功能、生態(tài)功能和生活功能。

北京市節(jié)水農(nóng)業(yè)的第一功能是生產(chǎn)功能，這些年來卻在不斷弱化。都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)首先是要有生產(chǎn)功能（經(jīng)濟(jì)功能），要為市民提供優(yōu)質(zhì)鮮活的農(nóng)產(chǎn)品。

北京市統(tǒng)計(jì)局國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，1999年全市生產(chǎn)總值2 169.7億元，其中農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值184.4億元，占總量的8.5%；2017年全市生產(chǎn)總值28 000.4億元，其中農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值122.8億元，占總量的0.4%。這一數(shù)據(jù)充分顯示了北京市農(nóng)業(yè)的倒退、萎縮程度，不但總量絕對(duì)值減少，相對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，所占比重更是下降到不足1%的微乎其微的地步。市統(tǒng)計(jì)局和農(nóng)業(yè)局公布的鮮活農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（見下表）。

從上表中可以看出，糧食、蔬菜呈現(xiàn)出陡崖式下降的趨勢，肉類降幅也很大，出欄豬的數(shù)量下降了近一半，只有禽蛋、牛奶是上升的。北京市農(nóng)經(jīng)辦經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)處2017年調(diào)查京郊小麥成本效益顯示，33個(gè)監(jiān)測點(diǎn)畝均產(chǎn)量422.73公斤，畝均成本639.93元，農(nóng)戶、集體農(nóng)場和農(nóng)民合作社三種經(jīng)營類型的畝均純收益分別是120.41元、311.25元和466.57元。農(nóng)民合作社的效益是最好的，個(gè)體農(nóng)戶最差。盡管最高收益在466.57元，但與其他高收入行業(yè)比，這點(diǎn)利潤還是微不足道的，這也是糧食作物萎縮的重要原因之一。

四、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體人員素質(zhì)低、節(jié)水積極性不高

近年來，京郊農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、各類農(nóng)民專業(yè)合作社及聯(lián)合體、家庭農(nóng)場、專業(yè)生產(chǎn)大戶、家庭農(nóng)場、生產(chǎn)基地、龍頭企業(yè)和個(gè)體農(nóng)戶等生產(chǎn)經(jīng)營主體。2016年統(tǒng)計(jì)顯示，全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員53萬人，其中女性24.5萬人。

——從年齡構(gòu)成看，在35歲及以下的5.3萬人，年齡在36～54歲之間的26.2萬人，年齡55歲及以上的21.5萬人。從年齡結(jié)構(gòu)看，55歲以上的占了41%，36～54歲占了49%，35歲以下的青年人只占了10%。

——從受教育程度看，未上過學(xué)、小學(xué)、初中學(xué)歷占人口總量的2.9%、19.7%、57.6%，合計(jì)為80.2%，高中文化的占15.9%，大專以上的占4%。

——從各業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員構(gòu)成看，在53萬生產(chǎn)經(jīng)營人員中，種植業(yè)42萬人，林業(yè)5萬人，畜牧業(yè)3萬人，漁業(yè)1萬人，農(nóng)林牧漁服務(wù)業(yè)2萬人。

從上面的數(shù)據(jù)可以看出，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的中老年人、文化程度不超過初中水平的人占了多數(shù)，從事種植業(yè)的人數(shù)占了多數(shù)，歲數(shù)大、文化程度低、種植業(yè)從業(yè)人員多是農(nóng)業(yè)從業(yè)人員構(gòu)成的真實(shí)數(shù)據(jù)。農(nóng)業(yè)節(jié)水結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)在種植業(yè)，而從業(yè)人員整體素質(zhì)低是一個(gè)大的問題，這就妨礙了節(jié)水新設(shè)備、新技術(shù)和新農(nóng)藝的使用。

北京是半干旱地區(qū)，只有大規(guī)模進(jìn)行節(jié)水灌溉工程建設(shè)，采取綜合技術(shù)措施，才能既節(jié)約水資源又改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)節(jié)。但是由于各區(qū)的情況差異較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，需要不同的相對(duì)復(fù)雜的各種節(jié)水灌溉技術(shù)，需要比較高的投入和運(yùn)營費(fèi)用，多種障礙性因素限制了生產(chǎn)者對(duì)節(jié)水技術(shù)的采用。農(nóng)業(yè)灌溉水的收費(fèi)制度還沒有建立理順，也使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者沒有節(jié)水意識(shí)。

農(nóng)民群眾是節(jié)水農(nóng)業(yè)的主體，他們主動(dòng)參與進(jìn)來的積極性不高。在十幾年節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)工作中，自始至終都是政府部門（主要是水務(wù)）部門在積極主導(dǎo)推動(dòng)這項(xiàng)工作。政府部門不投資節(jié)水灌溉工程建設(shè)，節(jié)水農(nóng)業(yè)幾乎寸步難行。

近年來農(nóng)業(yè)限量用水指標(biāo)已經(jīng)分解到各個(gè)區(qū)，但各類用水農(nóng)戶（包括合作社、集體農(nóng)場、個(gè)體農(nóng)戶）對(duì)限量用水指標(biāo)沒有清楚、嚴(yán)肅、認(rèn)真的認(rèn)識(shí)，沒有節(jié)水意識(shí)。在以低壓管道為主要節(jié)水方式的情況下還是大水漫灌，農(nóng)民灌溉的老觀念是要把地澆透，同時(shí)對(duì)機(jī)井和自備井沒有有效的監(jiān)控措施。

五、節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)體制機(jī)制創(chuàng)新任務(wù)艱巨

北京市在不斷深入推進(jìn)實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度：水資源管理的剛性約束“三條紅線”、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)必須達(dá)到0.75%以上的剛性約束性指標(biāo)、灌溉用新水總量降至每年4.5億m3左右，是不斷深入要求的具體體現(xiàn)。當(dāng)大力推行高效灌溉節(jié)水工程、農(nóng)藝節(jié)水和管理節(jié)水措施都不能達(dá)到滿意的效果后，依靠體制機(jī)制創(chuàng)新節(jié)水就是必然的選擇路徑，改革任務(wù)非常艱巨。

一是農(nóng)業(yè)用水全面收費(fèi)制度還未開展。水權(quán)、水市場還未建立，依靠市場配置資源、監(jiān)管體系還未建立。雖然《北京市農(nóng)業(yè)用水水資源費(fèi)管理暫行辦法》制定實(shí)施多年，但是對(duì)超額用水并沒有嚴(yán)格執(zhí)行征收水資源費(fèi)。

二是農(nóng)村基層水務(wù)管理體制機(jī)制尚需完善。與節(jié)水農(nóng)業(yè)形勢發(fā)展不相適應(yīng)的基層水務(wù)管理職責(zé)不清、運(yùn)行機(jī)制不暢、管理能力弱化等問題需要進(jìn)一步解決。

三是節(jié)水農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力有待提高。目前，北京市在節(jié)水農(nóng)業(yè)新技術(shù)采用方面做了很多探索。比如，大田采用微灌噴灌施肥、膜面集雨共31項(xiàng)農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)，畜牧業(yè)與漁業(yè)創(chuàng)新了高效節(jié)水模式等，這些新技術(shù)的采用范圍窄、面積少。如何進(jìn)一步研究強(qiáng)化節(jié)水灌溉實(shí)驗(yàn)，改進(jìn)節(jié)水設(shè)備并大面積推廣，需要建立一個(gè)有效的科技推廣體系（包括教育培訓(xùn)體系），目前還沒有一個(gè)支撐保障。