創(chuàng)新農(nóng)村體制機(jī)制推進(jìn)哈爾濱市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展

李桂芹

（中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱150080）

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，2017年12月召開的中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也首次提出“走中國特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路”,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)是全黨工作重中之重的戰(zhàn)略地位。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)興則百業(yè)興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)則農(nóng)民富。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)體制機(jī)制是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的必然要求。哈爾濱市是農(nóng)業(yè)大市，如何從實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)借鑒多年農(nóng)村改革的成功經(jīng)驗(yàn)，探索出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新體制、新機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益，加快由農(nóng)業(yè)大市向農(nóng)業(yè)強(qiáng)市轉(zhuǎn)變，是擺在我們面前的一項(xiàng)全新課題。

一、制約哈爾濱市農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的體制機(jī)制障礙分析

近年來，隨著黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)的逐步推進(jìn)，哈爾濱市堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的精神，不斷加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度，農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)取得了一定的發(fā)展。但是農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)民增收困難的局面沒有徹底改變，制約哈爾濱市農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的體制機(jī)制障礙主要體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）土地分散經(jīng)營體制與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化發(fā)展的矛盾突出

目前，一家一戶分散的戶營經(jīng)濟(jì)在哈爾濱市農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)中占據(jù)主導(dǎo)地位，全市耕地面積為3 000萬畝，農(nóng)民人均耕地為5.7畝、戶均23畝，而土地流轉(zhuǎn)面積僅為427萬畝，僅占耕地總面積的14%。這種以戶營經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)營模式嚴(yán)重束縛了以水利化、機(jī)械化、科技化、合作化為標(biāo)志的現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織培育上，大多數(shù)合作社只能提供生產(chǎn)環(huán)節(jié)的單項(xiàng)服務(wù)。農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)和銷售大市場、經(jīng)營小規(guī)模和國際大競爭的矛盾日漸突出，極大地制約了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐。

（二）農(nóng)村金融組織發(fā)育滯后與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金需求矛盾突出

主要是農(nóng)村金融市場基礎(chǔ)薄弱、功能單一、設(shè)施落后，造成農(nóng)村資金來源少、外流大、缺乏活力，在一定程度上制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。近年來農(nóng)村金融歷經(jīng)多次重大改革，已經(jīng)形成了多層次、多樣化的農(nóng)村金融體系，為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用，但農(nóng)村金融存在的一些問題仍然比較突出。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)總量不足，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢，目前哈爾濱市農(nóng)村金融組織主要是農(nóng)村信用合作社，而新型商業(yè)銀行進(jìn)入農(nóng)村還需要較長的時(shí)間。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資金來源單一，籌資渠道狹窄，大部分農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)依靠吸收存款進(jìn)行放貸，由于農(nóng)業(yè)地區(qū)農(nóng)民資金量有限，在一定程度上決定了金融機(jī)構(gòu)的放貸規(guī)模，致使有限的資金在小范圍內(nèi)循環(huán)，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。相對(duì)于工業(yè)經(jīng)濟(jì)而言，政府農(nóng)業(yè)投融資平臺(tái)數(shù)量少、資金規(guī)模小，農(nóng)業(yè)投融資明顯少于工業(yè)投融資。由于農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性，大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)不愿將吸收到的存款投放到農(nóng)村，資金外流現(xiàn)象也比較突出。

（三）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的矛盾突出

目前哈爾濱市由于財(cái)稅體制原因，公共資源配置和基本服務(wù)主要投向以城區(qū)為主，農(nóng)村得到的公共資源和農(nóng)民享有的基本公共服務(wù)明顯滯后于城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民還不能平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，不能共同分享現(xiàn)代化成果。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制基本上是鄉(xiāng)財(cái)縣管虛擬財(cái)政，自身財(cái)力十分有限，農(nóng)業(yè)發(fā)展資金籌措困難，投入公用設(shè)施和市政服務(wù)能力不強(qiáng)。特別是在土地征收和交易制度方面，農(nóng)村集體土地還不能直接上市交易。由于這些問題的長期存在，導(dǎo)致城鄉(xiāng)資源不能合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，城鄉(xiāng)要素不能平等交換，城鄉(xiāng)公共資源配置不平衡，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等，使農(nóng)村發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大。

（四）農(nóng)業(yè)財(cái)政投入機(jī)制與農(nóng)業(yè)大市的發(fā)展需要不相適應(yīng)

盡管近年來哈爾濱市財(cái)政支農(nóng)資金投入的絕對(duì)規(guī)模有所擴(kuò)大，但財(cái)政支農(nóng)投入占財(cái)政支出和農(nóng)業(yè)增加值的比重還較低，財(cái)政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不盡合理，主要表現(xiàn)為直接用于流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼過高，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的投入偏低，用于基本建設(shè)的投入不平衡。對(duì)一些關(guān)系農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目缺乏足夠的投入保障。另外，財(cái)政支農(nóng)資金使用管理不夠規(guī)范，支農(nóng)資金管理體系不完善，財(cái)政支農(nóng)投入高度依賴上級(jí)政府，縣(市)財(cái)政大多困難，難以增加農(nóng)業(yè)投入。各級(jí)政府支農(nóng)資金管理部門繁多、支農(nóng)職責(zé)和范圍不夠明確，部門間缺少制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致資金多頭管理，財(cái)力分散、重復(fù)立項(xiàng)，重點(diǎn)不突出，使用效果差。

二、創(chuàng)新哈爾濱市農(nóng)村體制機(jī)制發(fā)展的對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步釋放農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿?/h3>

推進(jìn)農(nóng)村改革，關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，核心是激活量化農(nóng)村“資產(chǎn)、資源、資金”要素。要加快推進(jìn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，進(jìn)一步釋放農(nóng)地資源潛力，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營和城鎮(zhèn)化發(fā)展。根據(jù)目前哈爾濱市的實(shí)際情況以及兩大平原配套改革實(shí)驗(yàn)的要求，要做好三個(gè)方面的改革，一是加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證。認(rèn)真總結(jié)國家農(nóng)村土地承包確權(quán)、登記、頒證試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索出一條可學(xué)習(xí)、可借鑒、可復(fù)制的路子，并抓緊制定符合哈爾濱市實(shí)際的工作標(biāo)準(zhǔn)和工作模式，按照“先易后難、先點(diǎn)后面、整體推進(jìn)”的原則，加快整縣、整鄉(xiāng)推進(jìn)步伐，全面完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。二是健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。建立市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)、村“四級(jí)”農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立完善法律政策咨詢、收益評(píng)估、合同簽訂、糾紛調(diào)節(jié)等功能窗口，并實(shí)行一站式服務(wù)。盡快建立完善的“鄉(xiāng)村調(diào)解、市縣仲裁、司法保障”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系。三是建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制。探索建立農(nóng)戶承包權(quán)有償退出機(jī)制試點(diǎn)，并配套出臺(tái)農(nóng)村土地承包權(quán)退出補(bǔ)償辦法和退出承包地管理辦法。市級(jí)加快研究制定農(nóng)民進(jìn)城的配套政策，鼓勵(lì)長期進(jìn)城務(wù)工、有穩(wěn)定收入的農(nóng)民家庭自愿放棄土地承包經(jīng)營權(quán)。盡快出臺(tái)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的專項(xiàng)扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)民家庭，將承包土地長期流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體。

（二）大力發(fā)展新型農(nóng)村金融組織

結(jié)合哈爾濱市農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，加大對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)改革力度，充分發(fā)揮政策性金融和合作性金融的作用，改善金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村的服務(wù)功能，重點(diǎn)進(jìn)行四個(gè)方面試驗(yàn)。一是出臺(tái)相關(guān)支持政策，積極引導(dǎo)各類金融組織進(jìn)入農(nóng)村。二是積極開展農(nóng)村新型金融組織創(chuàng)新試點(diǎn)。加快發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融組織。三是鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作。四是創(chuàng)新金融服務(wù)，充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，探索建立完善的市級(jí)農(nóng)業(yè)擔(dān)?；稹?yōu)先滿足專業(yè)大戶、合作社等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的信貸需求。

（三）加快推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化

健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，關(guān)鍵是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，為此要健全三個(gè)方面的體制機(jī)制。一是健全維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益的保障機(jī)制。改革城鄉(xiāng)不平等的就業(yè)、勞動(dòng)報(bào)酬和社會(huì)保障制度，使農(nóng)民工享有同城鎮(zhèn)職工同等的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)益。改革征地制度，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。二是健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，確保農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向糧食生產(chǎn)者集中，特別是新增補(bǔ)貼向主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)集中，重點(diǎn)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)村、農(nóng)民合作社等新型生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜。三是健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化體制機(jī)制。加快制定城鄉(xiāng)一體的城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村傾斜，統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)義務(wù)教育、醫(yī)療、文化資源均衡配置，努力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

（四）建立農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長機(jī)制

一是要進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政分配政策，在穩(wěn)定現(xiàn)有各項(xiàng)農(nóng)業(yè)投入的基礎(chǔ)上，將新增財(cái)政支出和固定資產(chǎn)投資向“三農(nóng)”傾斜，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度。二是建立多元化農(nóng)業(yè)投入體系。建立“財(cái)政投入啟動(dòng)、信貸投入助推、農(nóng)戶投入為主、社會(huì)廣泛參與”的多元化農(nóng)業(yè)投入體系，以財(cái)政資金作為農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的先行投入，充分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，吸引金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者不斷加大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的投入力度。三是完善支農(nóng)資金的管理監(jiān)督。對(duì)現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金進(jìn)行清理、歸類和整合，集中資金支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益。四是增強(qiáng)農(nóng)村的“造血”功能。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)體財(cái)政，依托特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺(tái)，發(fā)展異地經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村財(cái)源收入和經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長。

總之，面對(duì)2020年全面建成小康社會(huì)的緊迫任務(wù)，面對(duì)2050年全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)，哈爾濱要搶抓機(jī)遇，破除體制機(jī)制障礙，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，盡快見效。站在新的歷史起點(diǎn)上，我們要全面謀劃現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新思路，奮力謀求現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新突破，實(shí)現(xiàn)哈爾濱農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展新跨越。

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