地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與融資能力提升研究

霍 強(qiáng)

（云南行政學(xué)院，昆明650111）

一、引言

黨的十九大報(bào)告提出要“守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”。地方政府債務(wù)治理是近年來的焦點(diǎn)問題，黨中央要求務(wù)必打贏重大風(fēng)險(xiǎn)防范攻堅(jiān)戰(zhàn)。根據(jù)《2016年全國財(cái)政決算》統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模超過15.32萬億元，債務(wù)率達(dá)到79.9%。從分地區(qū)來看，貴州超出財(cái)政部規(guī)定的地方政府性債務(wù)控制標(biāo)準(zhǔn)，青海、云南、遼寧、海南和寧夏超過全國平均水平?？梢姡行Х婪逗突獾胤秸詡鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)，是新時(shí)代做好地方金融發(fā)展穩(wěn)定工作和守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)底線的重要內(nèi)容之一。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，投資是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的重要內(nèi)生變量之一。特別是對于西部落后省份而言，面臨著到2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧和全面建成小康社會的艱巨任務(wù)，地區(qū)發(fā)展仍然需要大量投資拉動，然而西部省區(qū)多為高負(fù)債率省份。因此，有必要構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，提升地方政府理財(cái)能力。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制構(gòu)建

（一）探索科學(xué)投資預(yù)測機(jī)制

地方政府債務(wù)治理要注重把握事前投資決策和投資預(yù)測，實(shí)現(xiàn)地方政府融資行為的可持續(xù)發(fā)展。一要量入為出。在國際金融環(huán)境進(jìn)入加息和縮表周期和國內(nèi)貨幣政策逐步收緊的雙重制約下，地方政府難以維持以往的高投入發(fā)展模式。要提前謀劃應(yīng)對財(cái)政增收困難的風(fēng)險(xiǎn)，克服財(cái)政收入波動風(fēng)險(xiǎn)，主要是經(jīng)濟(jì)增長下行壓力加大制約稅收持續(xù)增長，土地市場變化和稅制改革給稅收持續(xù)增長帶來巨大壓力。二要科學(xué)配置。要提高投資活動規(guī)劃的科學(xué)性，使市場決定資源配置，構(gòu)建融資合理邊界評估機(jī)制，把投資重點(diǎn)放在基礎(chǔ)設(shè)施、民生保障等重點(diǎn)領(lǐng)域上，規(guī)避投資的短期效應(yīng)，更加注重投資的長期效應(yīng)，更加注重投資的質(zhì)量。

（二）完善預(yù)算績效管理機(jī)制

黨的十九大報(bào)告中指出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。從趨勢看中央資金越來越傾向投入那些資金預(yù)算科學(xué)、資金使用規(guī)范、投資效益明顯的地區(qū)。做好新時(shí)代預(yù)算績效管理工作，要做到以下幾點(diǎn)：一要改變傳統(tǒng)預(yù)算績效觀念理念，在預(yù)算編制中要高度重視績效目標(biāo)管理，將各級各部門全部項(xiàng)目支出納入績效目標(biāo)管理。二要系統(tǒng)編制預(yù)算和進(jìn)行預(yù)算績效管理，地方政府在開展預(yù)算績效管理的過程中，要將績效管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合，落實(shí)預(yù)算部門是預(yù)算績效管理第一責(zé)任人的職責(zé)，切實(shí)壓實(shí)責(zé)任。三要完善第三方參與評價(jià)方式方法，探索推進(jìn)不同公共行業(yè)領(lǐng)域、不同評價(jià)對象、不同評價(jià)目的的預(yù)算績效評估。

（三）強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是在對債務(wù)進(jìn)行定性和定量分析的基礎(chǔ)上，收集各類與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的數(shù)據(jù)，構(gòu)建評估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系，并建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型，從而評估預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，最終為各級政府監(jiān)控債務(wù)運(yùn)行和制定化解風(fēng)險(xiǎn)對策提供科學(xué)依據(jù)。目前，國家、省審計(jì)部門在審計(jì)地方政府性債務(wù)時(shí)通常采用債務(wù)負(fù)擔(dān)指標(biāo)，如負(fù)債率、逾期債務(wù)率、外債比率等指標(biāo)是構(gòu)建債務(wù)預(yù)警機(jī)制的核心指標(biāo)體系。地方各級政府應(yīng)當(dāng)定期排查風(fēng)險(xiǎn)隱患，防患于未然。

（四）優(yōu)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理機(jī)制

為緩解地方政府償債壓力，確保政府性債務(wù)和平臺債務(wù)償還的財(cái)源，地方政府各部門要實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)政歸口管理、部門分工協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，切實(shí)履行政府性債務(wù)監(jiān)管職責(zé)。地方政府投融資平臺公司要加強(qiáng)債務(wù)管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)管理，建立風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案。應(yīng)謀劃建立償債準(zhǔn)備金制度和應(yīng)急管理機(jī)制，落實(shí)償債資金，構(gòu)建多元化的償債基金來源，比如提前考慮將各種資源性資產(chǎn)性收入納入償債基金等，設(shè)置減緩地方政府債務(wù)流動性風(fēng)險(xiǎn)救助性基金，保持地方政府的市場信用。要建立融資資金池補(bǔ)充機(jī)制，明確資金來源渠道、循環(huán)模式和管理機(jī)制，確保在建項(xiàng)目出現(xiàn)資金配套困難時(shí)迅速獲得替代資金來源，應(yīng)對債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府融資能力提升

（一）著力規(guī)范融資主體

融資主體是指按照財(cái)政約束、市場規(guī)律和現(xiàn)代企業(yè)制度發(fā)展的融資平臺。推動融資主體規(guī)范化需要關(guān)注以下兩點(diǎn)：一是以推進(jìn)分類改革為核心，規(guī)范平臺重組轉(zhuǎn)型。嚴(yán)格根據(jù)商業(yè)性和公益性分類推進(jìn)平臺公司改革，完善國有資產(chǎn)管理體制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。二是以完善法人治理為突破，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，完善董事會制度、監(jiān)事會制度、財(cái)務(wù)審計(jì)制度，引入戰(zhàn)略投資者，推動投融資平臺公司的體制機(jī)制改革，促進(jìn)公司業(yè)務(wù)發(fā)展，規(guī)范融資行為，優(yōu)化激勵(lì)約束機(jī)制。

（二）著力分類融資項(xiàng)目

按照經(jīng)營性、準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性劃分項(xiàng)目，對于準(zhǔn)經(jīng)營性和非經(jīng)營性項(xiàng)目進(jìn)行轉(zhuǎn)換。項(xiàng)目屬性轉(zhuǎn)換關(guān)鍵在于解決準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目市場化培育問題。途徑之一是通過合理定價(jià)、公共收費(fèi)、政府補(bǔ)貼、政府購買等方式提升盈利水平。途徑之二是進(jìn)行項(xiàng)目組合，把兩個(gè)或兩個(gè)以上項(xiàng)目捆綁，將其投資負(fù)擔(dān)和投資回報(bào)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)共同融資，比如城市道路建設(shè)同周邊土地融資捆綁組合，污水處理設(shè)施開發(fā)同排污收費(fèi)項(xiàng)目組合等。第三種途徑是通過墊付資金等形式解決投資周期長問題，分別配置不同額度、不同期限的資金，解決項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營資金的跨時(shí)間配置問題。

（三）著力優(yōu)化融資條件

一是建立均衡高效的現(xiàn)金流管理體系，主要包括現(xiàn)金流管理規(guī)則、項(xiàng)目現(xiàn)金流構(gòu)建、現(xiàn)金流管理操作等多個(gè)方面。項(xiàng)目現(xiàn)金流構(gòu)建的主要途徑包括：整合融資資源，多渠道開辟融資平臺資金來源；經(jīng)營土地資源，使之成為融資平臺現(xiàn)金流的主要來源；歸集各類建設(shè)資金，做大做實(shí)融資平臺現(xiàn)金流。現(xiàn)金流管理操作需要做到事前規(guī)劃、事中控制和事后考評。二是建立完善的信用結(jié)構(gòu)。第一層信用結(jié)構(gòu)是指融資主體的經(jīng)營收益和項(xiàng)目建成以后的項(xiàng)目收益，是還款的最基本和最直接的保障；第二層信用結(jié)構(gòu)是融資主體所能采用的各種信用緩釋工具，包括抵押、質(zhì)押、擔(dān)保等；第三層信用結(jié)構(gòu)是財(cái)政支持資金。

（四）著力創(chuàng)新融資工具

創(chuàng)新性的融資工具設(shè)計(jì)是新時(shí)代如何在符合監(jiān)管要求的前提下做好融資工作的關(guān)鍵。一方面要盡可能多地創(chuàng)新并豐富金融工具。對于同一個(gè)具體的融資企業(yè)或項(xiàng)目而言，各種形式的資金供給方結(jié)合自身業(yè)務(wù)范圍提供不同的金融工具。在金融監(jiān)管不斷加強(qiáng)的趨勢下，企業(yè)融資或項(xiàng)目融資需要各類金融機(jī)構(gòu)在滿足監(jiān)管要求和風(fēng)險(xiǎn)收益平衡下創(chuàng)新金融工具。創(chuàng)新性的市場化融資工具可能包括PPP（公私合作）、債券融資、股權(quán)融資、資產(chǎn)證券化融資、股債一體、信托融資、產(chǎn)業(yè)投資基金融資、排污權(quán)交易、碳交易等。另一方面要優(yōu)化設(shè)計(jì)好金融工具的組合。隨著混業(yè)經(jīng)營的不斷發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)越來越多地?fù)碛懈黝惤鹑谂普?，具備為企業(yè)或項(xiàng)目提供多種組合形式的金融產(chǎn)品。

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