德國(guó)垃圾分類(lèi)管理經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的啟示

曾玉竹

（上海工程技術(shù)大學(xué) 管理學(xué)院，上海 201620）

隨著人們生活水平的提高和生活方式的轉(zhuǎn)變，日常生活垃圾日益增多，且逐漸呈現(xiàn)出數(shù)量大、品類(lèi)多、難降解等新特點(diǎn)，傳統(tǒng)的分散式就地處理方式已難以適應(yīng)爆發(fā)式增長(zhǎng)的生活垃圾，生活垃圾處理問(wèn)題成為了事關(guān)市容市貌、人民福祉的社會(huì)問(wèn)題。德國(guó)作為發(fā)達(dá)國(guó)家，從完備的垃圾分類(lèi)立法到精準(zhǔn)的垃圾分類(lèi)管理，從專(zhuān)業(yè)的垃圾分類(lèi)、回收到科學(xué)的垃圾處理，從政府監(jiān)管、市場(chǎng)參與到社會(huì)支持、全民參與，現(xiàn)已形成了一整套成熟規(guī)范的生活垃圾處理體系，切實(shí)實(shí)現(xiàn)了生活垃圾減量化、無(wú)害化、資源化處理，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

一、德國(guó)生活垃圾分類(lèi)管理經(jīng)驗(yàn)

生活垃圾分類(lèi)是一項(xiàng)涉及多部門(mén)、多環(huán)節(jié)、多方面的系統(tǒng)工程，其既需要政府完備的頂層設(shè)計(jì)和實(shí)施方案，也需要經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的有效運(yùn)作協(xié)調(diào)，更需要社會(huì)民眾的配合參與。德國(guó)在生活垃圾處理上的諸多做法值得我們借鑒學(xué)習(xí)。

1.立法先行，有法可依。德國(guó)的生活垃圾管理有一整套完備的法律作為保障，真正做到了有法可依、有法可保。目前德國(guó)有關(guān)垃圾管理的相關(guān)法律有800多項(xiàng)，相關(guān)行政條例5 000多項(xiàng)，涉及垃圾分類(lèi)管理的方方面面，且根據(jù)實(shí)施的具體情況不斷更新完善。1972年，聯(lián)邦德國(guó)政府最早制定了《廢棄物處理法》，經(jīng)過(guò)多次修訂后于1986年正式實(shí)施，逐步開(kāi)始涉及來(lái)及分類(lèi)回收管理和垃圾減量化處理，正式開(kāi)啟了德國(guó)垃圾處理的序幕。在今后的四十年間，頒布了包括《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》《環(huán)境義務(wù)法案》《德國(guó)廢棄物法案》《可再生資源法》等多部法律。其中，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》更是積極貫徹循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，追求垃圾處理的減量化處理，力求從源頭處減少垃圾，并確定了各個(gè)環(huán)節(jié)的直接負(fù)責(zé)人。這些法律不僅為垃圾分類(lèi)事業(yè)提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障，更是樹(shù)立了垃圾分類(lèi)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，有利于各項(xiàng)政策的推進(jìn)和實(shí)施。

2.環(huán)環(huán)相扣，層層把控。德國(guó)生活垃圾處理實(shí)行三級(jí)管理，即設(shè)立三個(gè)層次的主管機(jī)構(gòu)。最高級(jí)為德國(guó)聯(lián)邦政府和聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)部，主要負(fù)責(zé)宏觀(guān)層面的法律制定和配合歐盟開(kāi)發(fā)長(zhǎng)期戰(zhàn)略方案等等；中間級(jí)為德國(guó)聯(lián)邦州政府和聯(lián)邦州環(huán)境保護(hù)部，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的垃圾管理、監(jiān)督工作；最基層為各區(qū)政府所轄的城市，主要負(fù)責(zé)日常生活垃圾的收集、運(yùn)輸、處理，直接與市民打交道。各層級(jí)互不干涉、各司其職、責(zé)權(quán)明確，確保垃圾分類(lèi)的有序進(jìn)行。垃圾分類(lèi)一般包括三個(gè)環(huán)節(jié)，即垃圾分類(lèi)、垃圾回收、垃圾處理，德國(guó)在此之前加入“源頭控制”環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了垃圾的減量化處理；在垃圾處理之前加入“資源化再利用”環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)了垃圾的資源化處理，最終形成五環(huán)相扣的“垃圾循環(huán)鏈”。完整的垃圾處理循環(huán)鏈保證了垃圾分類(lèi)處理的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、環(huán)保性，真正實(shí)現(xiàn)了“垃圾不落地、垃圾全利用”。

3.社會(huì)參與，全民事業(yè)。德國(guó)生活垃圾處理與較高的國(guó)民素質(zhì)密和全方位的宣傳教育密不可分，垃圾分類(lèi)早已成為一項(xiàng)全民自覺(jué)參與、社會(huì)共同監(jiān)督的社會(huì)事務(wù)。德國(guó)小學(xué)教育設(shè)置專(zhuān)門(mén)的垃圾分類(lèi)課程，幫助小學(xué)生了解垃圾分類(lèi)知識(shí)；社會(huì)上垃圾分類(lèi)的相關(guān)宣傳和教育更是滲透到各個(gè)層面，垃圾分類(lèi)已成為德國(guó)國(guó)民深入骨髓的習(xí)慣。此外，德國(guó)社會(huì)高度自治，垃圾分類(lèi)作為一種社會(huì)事務(wù)受到廣大民眾的認(rèn)可和支持，民間力量主動(dòng)參加到垃圾分類(lèi)的隊(duì)伍中，并形成了相互監(jiān)督、相互鼓勵(lì)的社會(huì)氛圍。對(duì)于不按規(guī)則分類(lèi)生活垃圾的行為，不僅會(huì)受到整個(gè)社會(huì)的唾棄和譴責(zé)，更是會(huì)影響其個(gè)人信用，對(duì)其今后的就業(yè)求職、社會(huì)事務(wù)辦理產(chǎn)生負(fù)面影響。

4.市場(chǎng)參與，行業(yè)自律。德國(guó)聯(lián)邦政府始終將垃圾分類(lèi)處理事業(yè)定義為準(zhǔn)公共事業(yè)，即政府和市場(chǎng)共同承擔(dān)責(zé)任。在政府制定相關(guān)政策，進(jìn)行宏觀(guān)管理的基礎(chǔ)上，市場(chǎng)機(jī)制被引入到垃圾分類(lèi)處理行業(yè)，并逐步形成了良性競(jìng)爭(zhēng)的垃圾分類(lèi)處理市場(chǎng)?？紤]到垃圾分類(lèi)回收是一項(xiàng)社會(huì)效益明顯、經(jīng)濟(jì)投資巨大、回報(bào)周期較慢的低收益行業(yè)，為引導(dǎo)更多企業(yè)進(jìn)入該行業(yè)，德國(guó)政府對(duì)其設(shè)立多種優(yōu)惠政策，其中包括發(fā)放補(bǔ)貼金，提供低息貸款，減免各種稅負(fù)等等。同時(shí)，政府也設(shè)立了嚴(yán)格的行業(yè)監(jiān)督機(jī)制，保證企業(yè)的有序發(fā)展、良性競(jìng)爭(zhēng)。此外，德國(guó)垃圾分類(lèi)處理行業(yè)存在著嚴(yán)格的行業(yè)自律，垃圾分類(lèi)處理企業(yè)嚴(yán)格遵守國(guó)家相關(guān)規(guī)定，并形成了行業(yè)間相互監(jiān)督、相互競(jìng)爭(zhēng)、相互扶持的格局，確保垃圾分類(lèi)處理行業(yè)秩序井然。

5.責(zé)任明確，各司其職。德國(guó)垃圾分類(lèi)處理各方責(zé)權(quán)明確，職能合理。德國(guó)在垃圾處理管理中引入了生產(chǎn)者責(zé)任制度，即要求生廠(chǎng)商對(duì)其所生產(chǎn)的商品全生命周期負(fù)責(zé)。按照包裝條例法，商品的生廠(chǎng)商和銷(xiāo)售商根據(jù)產(chǎn)品的性質(zhì)、種類(lèi)、能否回收、能否降解等標(biāo)準(zhǔn)繳納相應(yīng)的費(fèi)用，而這些費(fèi)用專(zhuān)項(xiàng)用于垃圾的分類(lèi)、回收、處理，真正做到“誰(shuí)污染誰(shuí)處理”。此外，對(duì)于特殊物品，消費(fèi)者也要承擔(dān)一定的稅負(fù)用于該商品的處理，如電池、手機(jī)等。商品生產(chǎn)者和消費(fèi)者分別通過(guò)“生態(tài)稅”的方式承擔(dān)了垃圾分類(lèi)的成本，既有效做到了垃圾減量化，也實(shí)現(xiàn)了垃圾分類(lèi)的可回溯、可追責(zé)，確保了商品全周期都有人負(fù)責(zé)。

二、德國(guó)生活垃圾分類(lèi)處理經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)的啟示

早在2000年，中國(guó)就實(shí)行了生活垃圾分類(lèi)處理方案，上海、北京、廣州、深圳等8所城市成為首批生活垃圾分類(lèi)處理試點(diǎn)城市，但現(xiàn)如今十八年已經(jīng)過(guò)去了，垃圾分類(lèi)處理還是原地踏步，進(jìn)展甚微。這其中的原因既包括政府宏觀(guān)政策的缺失，如行業(yè)立法缺失，垃圾行業(yè)吸引政策不足，政府社會(huì)責(zé)任界定不清等，也有具體執(zhí)行中的偏差，如垃圾分類(lèi)采取“二分法”還是“四分法”，垃圾分類(lèi)收費(fèi)問(wèn)題、垃圾分類(lèi)處理技術(shù)等。借鑒德國(guó)在生活垃圾分類(lèi)處理中的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，有利于我國(guó)盡快實(shí)現(xiàn)生活垃圾減量化、無(wú)害化、資源化的目標(biāo)，更好地建設(shè)“美麗中國(guó)”。

1.立法先行，名正言順。強(qiáng)制性的法律是垃圾分類(lèi)處理的第一步，也是其順利實(shí)施的政治保障。通過(guò)“法律”正名，使民眾普遍樹(shù)立垃圾分類(lèi)意識(shí)，并通過(guò)相關(guān)的獎(jiǎng)懲政策，正確引導(dǎo)民眾參與到垃圾分類(lèi)的行列中來(lái)。此外，垃圾分類(lèi)的相關(guān)條例法律，設(shè)置了行業(yè)操作的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，有利于更加規(guī)范的執(zhí)行垃圾分類(lèi)的各項(xiàng)規(guī)定，更有利于該行業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。

2.責(zé)權(quán)明確，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。相關(guān)方面責(zé)權(quán)混亂是垃圾分類(lèi)處理困境的重要原因之一，政府、社會(huì)、企業(yè)、社區(qū)、居民關(guān)系混亂，責(zé)任的缺位與越位普遍存在，垃圾分類(lèi)難以有序進(jìn)行。首先，政府對(duì)垃圾分類(lèi)處理實(shí)行有限責(zé)任，更多的是制定法律法規(guī)、引導(dǎo)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)行監(jiān)督管理；其次，垃圾處理企業(yè)要具有一定的社會(huì)奉獻(xiàn)精神，積極利用政府的利好政策，開(kāi)拓創(chuàng)新、不斷進(jìn)取，逐步形成有序競(jìng)爭(zhēng)的良好局面；最后，生產(chǎn)者責(zé)任制和消費(fèi)者責(zé)任制相結(jié)合，建立可追溯的垃圾分類(lèi)體系。

3.全民教育，共治共贏(yíng)。生活垃圾分類(lèi)處理是一項(xiàng)涉及多方面、多層次、多主體的社會(huì)事務(wù)，它離不開(kāi)主管部門(mén)的監(jiān)管，更離不開(kāi)廣大市民的參與。首先，要明確垃圾分類(lèi)是每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)，民眾應(yīng)該也必須按照相關(guān)規(guī)定參與到垃圾分類(lèi)當(dāng)中；其次，要加強(qiáng)垃圾分類(lèi)處理相關(guān)知識(shí)的宣傳和教育，逐步培育公民垃圾分類(lèi)的意識(shí)和能力；最后，要根據(jù)各地的實(shí)際情況設(shè)置合理的垃圾分類(lèi)規(guī)則，使垃圾分類(lèi)方案具有切實(shí)可操作性，以實(shí)現(xiàn)共治共贏(yíng)的局面。

4.技術(shù)革新，人力保障。垃圾分類(lèi)處理需要依靠先進(jìn)的科技生物技術(shù)，相關(guān)部門(mén)和企業(yè)要加大科研投入，探索垃圾分類(lèi)處理的新模式、新方法、新概念。例如，不斷完善垃圾處理干燥穩(wěn)定技術(shù)、機(jī)械—生物（MBT）處理技術(shù)等，不斷探索垃圾回收再利用的新方法，真正實(shí)現(xiàn)垃圾處理資源化、無(wú)害化。此外，在大學(xué)教育中設(shè)置垃圾分類(lèi)處理的專(zhuān)業(yè)課程，為垃圾分類(lèi)處理事業(yè)儲(chǔ)備專(zhuān)業(yè)人才，也可以對(duì)垃圾處理專(zhuān)業(yè)人員提供培訓(xùn)，不斷提升其專(zhuān)業(yè)化水平，為垃圾處理事業(yè)的提供人力保障。

三、結(jié)語(yǔ)

垃圾分類(lèi)處理勢(shì)在必行，意義重大。從環(huán)保角度看，通過(guò)垃圾“三化”處理，有利于建設(shè)“美麗中國(guó)”，更有利于提升民眾的生活品質(zhì)；從經(jīng)濟(jì)角度看，垃圾分類(lèi)處理會(huì)衍生出眾多相關(guān)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。從社會(huì)角度看，全民參與垃圾分類(lèi)，有利于培育現(xiàn)代公民和市民社會(huì)，有利于發(fā)展社會(huì)力量，提升社會(huì)自治共治能力，其價(jià)值更是意義深遠(yuǎn)。

垃圾分類(lèi)，人人有責(zé)。在大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景之下，政府要積極構(gòu)建垃圾分類(lèi)處理的頂層設(shè)計(jì)，社會(huì)、企業(yè)、個(gè)人各司其職，共同參與到垃圾分類(lèi)的大潮中，共同促進(jìn)垃圾分類(lèi)事業(yè)更好、更快發(fā)展，共同參與到“美麗中國(guó)”的建設(shè)之中，共同為新時(shí)代、新目標(biāo)、新愿景而不懈努力。