我國(guó)教育財(cái)政支出現(xiàn)狀與效率

亓英豪

一、引言

百年大計(jì),教育為本，國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展要靠人才，而人才的培養(yǎng)歸根到底靠教育。上世紀(jì)八十年代，針對(duì)我國(guó)教育財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制和經(jīng)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，北京大學(xué)厲以寧教授、北京師范大學(xué)王善邁教授和中央教育科學(xué)研究所的孟明義等學(xué)者，通過(guò)“教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值合理比例”的研究，重點(diǎn)分析在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下，政府應(yīng)該為教育發(fā)展提供多少經(jīng)費(fèi)。研究組選取了人口在一千萬(wàn)以上的39個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)公共教育支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例與本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，通過(guò)對(duì)回歸模型的分析得出結(jié)論：在人均GDP達(dá)到800—1000美元的時(shí)候，公共教育投入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例應(yīng)該在4.06%—4.24%之間。雖然,我國(guó)財(cái)政性教育支出經(jīng)費(fèi)已經(jīng)超過(guò)4%的水平,但在支出過(guò)程中存在著資金分配決策結(jié)果不夠公平、實(shí)際使用效果不夠理想，作為對(duì)國(guó)民素質(zhì)整體水平有重要影響以及受教育對(duì)象數(shù)量最多的基礎(chǔ)教育卻不合理，其財(cái)政支出績(jī)效更是值得研究。

二、教育財(cái)政支出的必要性

亞當(dāng)·斯密最先提出了政府財(cái)政支出中應(yīng)包含教育支出的思想，在《國(guó)富論》中，它賦予政府各種各樣的任務(wù)，其中重要的三項(xiàng)一般職能為提供保護(hù)、正義和某些公共工程。他論證了勞動(dòng)者技能的提高對(duì)個(gè)人收入水平和工資構(gòu)成的影響，進(jìn)一步闡述了政府教育投入的重要性。馬克思在教育對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、人的發(fā)展有相互作用等方面做了論述，他認(rèn)為“教育與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合是改造現(xiàn)代社會(huì)的有力手段；是提高社會(huì)生產(chǎn)力的一種方法；是造就全面發(fā)展的人的途徑”。馬歇爾也認(rèn)為“教育能帶來(lái)廣泛的社會(huì)公共福利，應(yīng)該作為一種共同需求，由社會(huì)公共福利的代表者——政府投入予以實(shí)現(xiàn)”。并且，政府通過(guò)投資教育，才能培養(yǎng)出大量的人才，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。格萊斯坦指出：“私人投資教育會(huì)帶來(lái)收入分配扭曲，從而會(huì)減少在其子女教育方面的投資。而公共教育對(duì)下一代產(chǎn)生的收入分配更加公平，因而會(huì)激勵(lì)父母加大在教育方面的投資。因此，財(cái)政教育支出會(huì)使人力資本更快地積累，相對(duì)于私人教育制度，公共教育對(duì)社會(huì)更有利。蔡增正（1999）將教育利益分為內(nèi)在作用和外溢作用，通過(guò)研究194個(gè)國(guó)家發(fā)現(xiàn)，教育的外溢作用不僅是巨大的而且是實(shí)質(zhì)性的，提出不僅要從理論上重視教育，更要在政策上支持國(guó)家教育事業(yè)的發(fā)展?；魡⒀啵?013）指出教育是科學(xué)技術(shù)發(fā)展、國(guó)民素質(zhì)提高、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，發(fā)展教育政府責(zé)無(wú)旁貸，而教育的發(fā)展興盛也只有通過(guò)政府大規(guī)模的增加教育支出方能實(shí)現(xiàn)。

三、我國(guó)教育財(cái)政支出的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政投入總體不足

從支出規(guī)模看，我國(guó)教育財(cái)政支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例偏低，但我國(guó)財(cái)政教育支出規(guī)模在不斷上升。一方面，我國(guó)教育財(cái)政支出從2004年到2016年保持21%的年均增長(zhǎng)率，總體我國(guó)教育財(cái)政支出規(guī)模在穩(wěn)步增長(zhǎng)；另一方面，教育財(cái)政支出占比又處于較低水平，盡管所占比例在2012年就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了4%的目標(biāo)，但目前所占比例較世界上其他發(fā)達(dá)國(guó)家還處于低水平。

（二）教育財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)教育財(cái)政的支出在結(jié)構(gòu)上也存在許多不合理之處，教育經(jīng)費(fèi)在基礎(chǔ)教育(初等教育和中等教育)和高等教育的分配上嚴(yán)重不公。對(duì)基礎(chǔ)教育的公共投入普遍較低，相反，高等教育得到的財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)卻異常之高。以中央重點(diǎn)高校為例，中央財(cái)政專項(xiàng)就超過(guò)600億。而差不多同一時(shí)期，中央實(shí)施的各項(xiàng)義務(wù)教育累計(jì)投入650多億，兩者不相上下。由此可見(jiàn)，教育層級(jí)之間的投入不平衡問(wèn)題比較嚴(yán)重，需要更加重視，并找到解決良策。魏曉明（2010）指出我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)在高等職業(yè)教育投入較多，對(duì)義務(wù)教育投入較少。這種投入不均的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，影響義務(wù)教育的健康發(fā)展。我們必須對(duì)教育制度進(jìn)行改革，并借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，尋找擺脫這種困境的方法。比如我們需要明確各級(jí)政府的支出責(zé)任，建立事權(quán)與財(cái)權(quán)相對(duì)稱的制度，提高教育經(jīng)費(fèi)使用效率，確保每一分錢都用到實(shí)處。

（三）城鄉(xiāng)教育支出和區(qū)域教育支出不均衡，城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費(fèi)支出差距在擴(kuò)大

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)固有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得城市為中心，并且資源稟賦集中。這種現(xiàn)狀使得在財(cái)政投入時(shí)總保持著一定的慣性，只是注重城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的教育投入，忽視了農(nóng)村教育，但是農(nóng)村中小學(xué)人數(shù)占全國(guó)中小學(xué)人數(shù)70%左右，而全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重不到1%，農(nóng)村沒(méi)有足夠收入支持教育費(fèi)用，形成了教師資源、教學(xué)設(shè)施資源匱乏的惡性循環(huán)。祝接金、胡永平（2008）運(yùn)用省級(jí)面板數(shù)據(jù)固定效應(yīng)模型，通過(guò)人力資本異質(zhì)性的衡量方法：各教育層次人口比重，對(duì)我國(guó)東、中、西部地區(qū)的教育支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響進(jìn)行研究。結(jié)果顯示，政府教育支出效率東部最高，中西部較低，根據(jù)公平原則，東中西部都應(yīng)重點(diǎn)支持中小學(xué)教育。

四、關(guān)于教育財(cái)政支出效率的內(nèi)涵和現(xiàn)狀

（一）教育財(cái)政支出效率的內(nèi)涵

教育財(cái)政效率是教育財(cái)政支出的核心內(nèi)容，財(cái)政支出的資金能否在提高教育水平、促進(jìn)教育質(zhì)量發(fā)展上發(fā)揮重要作用，就要看教育財(cái)政支出效率水平如何。因此有必要在財(cái)政效率、教育財(cái)政效率定義和內(nèi)涵上有準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。

一般來(lái)說(shuō)，財(cái)政具有進(jìn)行資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，財(cái)政效率可以看做政府為了提高提高公共福利，改善人民生活，促進(jìn)社會(huì)資源的高效配置和市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行，對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行統(tǒng)一管理、合理利用，使財(cái)政資金發(fā)揮效益最大化。教育財(cái)政效率則是財(cái)政效率在教育領(lǐng)域的延伸，旨在反映教育財(cái)政支出在財(cái)政分配、財(cái)政運(yùn)行、財(cái)政收益等方面的效果，能夠客觀地反映教育財(cái)政資金在各個(gè)環(huán)節(jié)支出的有效程度。國(guó)內(nèi)大多數(shù)研究將教育財(cái)政效率分為教育財(cái)政配置效率、運(yùn)行效率和技術(shù)效率。

（二）教育財(cái)政支出效率的現(xiàn)狀

1.教育財(cái)政配置效率不高

教育財(cái)政配置效率是教育財(cái)政在資金分配等方面的合理程度和收益效果，當(dāng)財(cái)政資金規(guī)模一定時(shí)，財(cái)政資金該如何分配、分配到哪些領(lǐng)域、配置多少及收益效果是關(guān)系財(cái)政配置效率的核心問(wèn)題。從我國(guó)目前的情況來(lái)看，財(cái)政資金分配不盡合理，一是財(cái)政資金分配地區(qū)不合理，根據(jù)2013年的數(shù)據(jù)國(guó)家對(duì)東部地區(qū)的經(jīng)費(fèi)投入比中西部之和還要多60%，非常明顯的特征西部地區(qū)一直缺乏重點(diǎn)大學(xué)，對(duì)西部地區(qū)高校的資金支持較東部地區(qū)少很多。二是對(duì)義務(wù)教育階段和農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政投入不足，長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政投入的重點(diǎn)是城市和高等教育。三是生均經(jīng)費(fèi)差距大，教育公平的一個(gè)評(píng)價(jià)方面就是財(cái)政支出平均在每個(gè)學(xué)生身上的費(fèi)用，從國(guó)家發(fā)布的數(shù)據(jù)看，東部省份如上海、浙江、江蘇等地的生均經(jīng)費(fèi)要明顯高于全國(guó)平均水平。

2.教育財(cái)政運(yùn)行效率不高

教育資金運(yùn)行效率是指政府部門作出財(cái)政預(yù)算決策后，教育財(cái)政資金是否能夠在一定時(shí)間內(nèi)足額、及時(shí)撥付給教育單位，保證教育單位對(duì)財(cái)政資金的需求。在實(shí)際財(cái)政資金運(yùn)行過(guò)程中，一是延遲撥付或者缺額撥付，政府資金預(yù)算出來(lái)后，本應(yīng)逐月?lián)芨?，有的政府領(lǐng)導(dǎo)出于對(duì)資金的需求和其他方面的用度，對(duì)教育經(jīng)費(fèi)延遲撥付，導(dǎo)致前半年資金不足，后半年或最后一個(gè)季度資金富余，導(dǎo)致學(xué)校年底花大錢。二是教育資金撥付環(huán)節(jié)多，從中央到省市縣，一級(jí)一級(jí)的預(yù)算，資金的到位需要各級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，在一定程度上降低了效率。三是政府部門的挪用資金和尋租腐敗行為，在資金運(yùn)作過(guò)程中，相關(guān)人員借權(quán)力以公謀私。這些現(xiàn)象都是教育財(cái)政運(yùn)行效率低的原因。

3.教育財(cái)政技術(shù)效率不高

教育財(cái)政效率主要體現(xiàn)在投入產(chǎn)出比例上，即能否使一定教育資金在實(shí)際過(guò)程中產(chǎn)生更大收益。以我國(guó)高校為例，我國(guó)很多高校每年的財(cái)政支持在幾十億元，平均到學(xué)生身上，比美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家都高，但是大多數(shù)資金用在購(gòu)買實(shí)驗(yàn)儀器、論文發(fā)表、工程建設(shè)等許多面子工程當(dāng)中，而大學(xué)生的教育質(zhì)量卻始終沒(méi)有大的提高，甚至下降。還有在資金內(nèi)部分配、財(cái)政模糊、學(xué)校盲目擴(kuò)張等方面存在不足。

五、建立健全基礎(chǔ)教育財(cái)政投入的長(zhǎng)效機(jī)制，提高財(cái)政支出效率

（一）通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為教育發(fā)展提供更大的財(cái)力支持

教育財(cái)政的規(guī)模大小根本來(lái)說(shuō)取決于財(cái)政收入的多少，財(cái)政收入多了，政府就會(huì)有更多的能力支撐教育發(fā)展，相反財(cái)政力量不足，政府就會(huì)心有余而力不足。與此同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)讓教育事業(yè)分享到更多的經(jīng)濟(jì)紅利，逐步提高教育財(cái)政支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。

（二）調(diào)整財(cái)政投入結(jié)構(gòu)，促進(jìn)教育公平發(fā)展

經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定教育發(fā)展，教育發(fā)展促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，兩者相互促進(jìn)。公共財(cái)政具有維護(hù)教育公共產(chǎn)品的作用，可以促進(jìn)個(gè)人的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的繁榮。基礎(chǔ)教育具有外部性，可以產(chǎn)生更多的社會(huì)效益，而高等教育偏向于個(gè)體收益?；谖覈?guó)的現(xiàn)狀，財(cái)政投入的層級(jí)不均、結(jié)構(gòu)不合理，應(yīng)該加大對(duì)基礎(chǔ)教育的投入，促使高等教育的投資主體多元化。

（三）妥善解決教育財(cái)政支出中的地區(qū)和城鄉(xiāng)平衡問(wèn)題

由于我國(guó)各地區(qū)生產(chǎn)水平差距較大，東中西部教育支出情況也存在很大差距，為縮小區(qū)域教育支出差距和城鄉(xiāng)教育支出差距，國(guó)家應(yīng)該更加重視中西部地區(qū)和農(nóng)村教育投入，加大政策扶持力度，通過(guò)完善政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)法律法規(guī)，保證各級(jí)政府對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入真正落實(shí)。

（四）明確各級(jí)政府的支出責(zé)任

針對(duì)財(cái)政教育中存在的事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的問(wèn)題，要進(jìn)行合理劃分形成合力的政府財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。各級(jí)政府間的支出責(zé)任明確，既能理清各級(jí)政府財(cái)政支出和收入，又能保障相關(guān)政策落到實(shí)處。

（五）強(qiáng)化財(cái)政資金的預(yù)算、分配管理，強(qiáng)化督導(dǎo)檢查和問(wèn)責(zé)機(jī)制

政府部門要強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行力度，確保教育資金能夠足額及時(shí)到達(dá)教育單位，對(duì)教育資金在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)查處、及時(shí)公布，使教育財(cái)政支出真正用于教育事業(yè)，促進(jìn)教育事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

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