集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式、地區(qū)差異與影響因素的研究

高建崗，朱麗珍

（南京師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)院，南京 210023）

引言

我國(guó)正處于社會(huì)發(fā)展新常態(tài)背景下，流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地在嚴(yán)格保護(hù)耕地、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入等方面都發(fā)揮著重要的作用。我國(guó)學(xué)者多集中在流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀[1～2]、限制因素[3～4]、產(chǎn)權(quán)界定[5～6]及收益分配[7～9]等方面進(jìn)行研究。學(xué)者們通過對(duì)已有相關(guān)文獻(xiàn)的總結(jié)和歸納，為進(jìn)一步的研究打下必要的基礎(chǔ)和方向。但目前的研究缺乏理論深度，不同地區(qū)流轉(zhuǎn)模式的差異是什么？流轉(zhuǎn)的影響因素又是什么？已有文獻(xiàn)系統(tǒng)整理了各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐案例，但缺乏深入的跨區(qū)域比較分析，無法了解深層次的差異，無法有效評(píng)估不同區(qū)域、不同發(fā)展時(shí)期建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題的影響因素和限制條件。

本文通過界定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，總結(jié)我國(guó)典型試點(diǎn)地區(qū)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)發(fā)展模式，對(duì)比流轉(zhuǎn)形式、收益分配等，揭示地區(qū)流轉(zhuǎn)安排上的差異，分析集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)影響因素，指出當(dāng)前流轉(zhuǎn)建設(shè)面臨的障礙，提出相應(yīng)的對(duì)策，為集體建設(shè)用地入市提供保障。

一、試點(diǎn)地區(qū)流轉(zhuǎn)模式分析

選取蕪湖、湖州、蘇州三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，進(jìn)行試點(diǎn)地區(qū)流轉(zhuǎn)模式分析。

1.蕪湖模式。蕪湖基于產(chǎn)權(quán)分離角度進(jìn)行有期限、有償?shù)募w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。在土地利用總體規(guī)劃以及鎮(zhèn)域規(guī)劃的實(shí)施下，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鎮(zhèn)政府設(shè)立投資公司，辦理集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)手續(xù)，完成相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)后，通過轉(zhuǎn)讓出租等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。蕪湖模式明晰集體土地所有權(quán)到村集體，指明了流轉(zhuǎn)客體和方式；基于誰所有、誰投入、誰受益的原則，確定收益分配比例和方式，由所有權(quán)人與市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間實(shí)行分成。蕪湖流轉(zhuǎn)實(shí)踐過程中，各級(jí)政府既是流轉(zhuǎn)的組織者，也是中介，用流轉(zhuǎn)的資金和土地推進(jìn)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行前期開發(fā)與招商引資。蕪湖模式基本明確了流轉(zhuǎn)的方式、分配比例和補(bǔ)償措施，其實(shí)質(zhì)上是在保留土地集體所有的前提下，直接向市場(chǎng)供應(yīng)土地，而不再是采取征地方式將其轉(zhuǎn)為國(guó)有后使用。

2.湖州模式。湖州以租賃取得集體建設(shè)用地，新增轉(zhuǎn)讓和作價(jià)入股等流轉(zhuǎn)途徑，主要處置鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后的土地資產(chǎn)問題。在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，因企業(yè)兼并重組中涉及使用權(quán)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地，并向政府辦理相關(guān)手續(xù)，繳納稅費(fèi)；以租賃、作價(jià)入股等方式的仍保留農(nóng)村集體所有權(quán)，使用者以出讓途徑取得的可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押；最終收益由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)集體組織按一定比例分成。湖州模式是差別看待規(guī)劃區(qū)內(nèi)、外，區(qū)外的集體建設(shè)用地可以直接流轉(zhuǎn)，而區(qū)內(nèi)的必須通過土地征收流轉(zhuǎn)的途徑，同時(shí)限定流轉(zhuǎn)的僅包括存量用地，沒有對(duì)新增用地做出明確限定。

3.蘇州模式。蘇州明晰土地產(chǎn)權(quán)，確定可以流轉(zhuǎn)的土地范圍，同時(shí)予以流轉(zhuǎn)最低價(jià)格保護(hù)政策，通過出讓和租賃兩種主要方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地供求情況，依據(jù)用途的差別來適時(shí)調(diào)整土地定級(jí)與修改基準(zhǔn)地價(jià)。這意味著蘇州試圖將集體建設(shè)用地置于與國(guó)有土地相接近的地位，盡量實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)。蘇州鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后，通過出讓、租賃等途徑流轉(zhuǎn)的土地必須要變更其使用權(quán)人，更替實(shí)際使用者。同時(shí)，也對(duì)其流轉(zhuǎn)后的用途方面做出了限定，個(gè)人或單位依法取得的集體建設(shè)用地，不能用于建設(shè)商業(yè)房產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)的住宅、辦公等項(xiàng)目。

4.模式總結(jié)。蕪湖是政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)過程，政府是組織者，中介者，也是受益者，并不按照市場(chǎng)規(guī)則流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地。湖州則采用規(guī)劃區(qū)內(nèi)外區(qū)別對(duì)待政策，規(guī)劃區(qū)外的可以直接流轉(zhuǎn)，規(guī)劃區(qū)內(nèi)則須采用傳統(tǒng)征地來實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。蘇州著重明晰土地產(chǎn)權(quán)，區(qū)分并明確其所有權(quán)主體與所有權(quán)代表。

二、試點(diǎn)地區(qū)流轉(zhuǎn)差異分析

1.流轉(zhuǎn)主體與流轉(zhuǎn)客體。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)原則基本保持一致，但是在流轉(zhuǎn)安排等其他細(xì)節(jié)方面存在差異。流轉(zhuǎn)主體：蕪湖、湖州、蘇州維持三級(jí)所有，分屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民所有，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體組織等作為所有權(quán)行使代表。其中，蕪湖流轉(zhuǎn)進(jìn)程中幾乎由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使所有權(quán)代表；蘇州集體所有的土地按不同情形分為不同產(chǎn)權(quán)代表，每一種限定條件對(duì)應(yīng)一種產(chǎn)權(quán)代表。流轉(zhuǎn)客體：蕪湖規(guī)定，集體建設(shè)用地包括公共設(shè)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個(gè)體戶、私營(yíng)或者聯(lián)戶辦企業(yè)以及村民建自家住宅所占用的土地。湖州流轉(zhuǎn)的只能是存量集體建設(shè)用地和依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批程序的新增用地，同時(shí)限定在規(guī)劃區(qū)范圍外。湖州允許宅基地可以連同地上建筑物進(jìn)行流轉(zhuǎn)，宅基地裸地不能單獨(dú)流轉(zhuǎn)。蘇州則是村民宅基地及其他各類住宅用地不適用集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，需要參照國(guó)家、省市相關(guān)法律的規(guī)定執(zhí)行。

2.流轉(zhuǎn)期限。蕪湖流轉(zhuǎn)是為加快新型城鎮(zhèn)化，由政府主導(dǎo)，通過轉(zhuǎn)讓、租賃、置換等主要方式流轉(zhuǎn)，期限按不同使用類型參照國(guó)有土地進(jìn)行區(qū)分。湖州主要為轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)及置換等，租賃年限一般為3—10年，土地租金一般3年左右商議1次。蘇州主要是轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股等。租賃用于修建臨時(shí)建筑物的，期限通常不多于5年；用于長(zhǎng)時(shí)間租賃的，參照國(guó)有土地同類用途的年限，一般是要求低于其最高年限。

3.收益分配。合理的利益分配機(jī)制是推進(jìn)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建立健全的核心。流轉(zhuǎn)收益的構(gòu)成分為初次流轉(zhuǎn)收益和二次流轉(zhuǎn)的增值收益。收益分配差異主要集中各地在流轉(zhuǎn)中不同的收益分配比例及收益的用途上。

蕪湖為了強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保障及各級(jí)政府在流轉(zhuǎn)中的投入，市級(jí)政府重新調(diào)整收益分配，表示不參與分成。村民集體幾乎獲得流轉(zhuǎn)一半的收益，土地基本利益得到保障。二次流轉(zhuǎn)后的增值部分，使用四級(jí)累進(jìn)機(jī)制，依據(jù)國(guó)有土地標(biāo)準(zhǔn)，依法繳納增值稅。在完成稅費(fèi)交納后，剩余部分屬與土地使用者。流轉(zhuǎn)增值的收益，由市、縣政府設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)專戶，采取收支兩條線管理方案，限定用于土地開發(fā)整理和城鎮(zhèn)建設(shè)，受相關(guān)部門的監(jiān)督檢查。湖州建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益在繳納相關(guān)稅費(fèi)后，采用一定比例分成后存入對(duì)應(yīng)的資金專戶。屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的，收益全額存入鄉(xiāng)鎮(zhèn)專戶；屬村集體所有的，農(nóng)民集體留取收益的大部分占85%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)留取小部分資金占15%，賬戶資金用于對(duì)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)福利以及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。蘇州集體取得流轉(zhuǎn)的收益達(dá)七成左右，各級(jí)政府的收益比例因首次、二次流轉(zhuǎn)的區(qū)別而不同。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益主要由土地所有者取得，但保證繳納不少于15%的收益給政府，由市（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）二級(jí)分成，并且由市內(nèi)各地區(qū)自行決定繳納辦法和比例。不同的是，二次流轉(zhuǎn)增值小于20%的，土地使用權(quán)者享受收益，超過20%繳納增值額的30%，土地使用權(quán)者享受剩余全部收益。

綜上，三個(gè)試點(diǎn)基本都保障了土地所有者利益不受損失，在流轉(zhuǎn)收益中占較大部分。蕪湖集體所得收益比例明顯低于其他地區(qū)占50%。湖州是村集體取得絕大部分收益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)取得剩余小部分收益，縣市不參與出讓收益分成。蘇州則三級(jí)分成，剩余小部分由市（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）自行決定比例。

三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)影響因素分析

通過對(duì)比分析試點(diǎn)地區(qū)流轉(zhuǎn)特征，了解其流轉(zhuǎn)差異，分析集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的起因動(dòng)力。政策制度、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及土地特征對(duì)土地流轉(zhuǎn)均有影響。

1.政策制度。與國(guó)有土地相比，集體建設(shè)用地的使用受到的限制太多。改革后相關(guān)法律法規(guī)的修改，為其流動(dòng)帶來了一定空間，但總體上還是無法自由流動(dòng)的。蕪湖以新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)為依托，開展活地興鎮(zhèn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，帶來較大效益，其余等地均以當(dāng)?shù)卣叽龠M(jìn)流轉(zhuǎn)進(jìn)程。產(chǎn)權(quán)明晰與否對(duì)流轉(zhuǎn)順利與否密切相關(guān)，明晰的產(chǎn)權(quán)制度，可以有效體現(xiàn)集體建設(shè)用地本來的價(jià)值和權(quán)益，各方都會(huì)積極參與流轉(zhuǎn)進(jìn)程中來，促進(jìn)其快速地流轉(zhuǎn)。蕪湖流轉(zhuǎn)進(jìn)程中幾乎由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使所有權(quán)代表，村民意志無法體現(xiàn)，妨礙農(nóng)民參與到流轉(zhuǎn)中來。相反，蘇州則確定不同的產(chǎn)權(quán)代表，而且都是村級(jí)組織。農(nóng)民的土地收益分配比例可以促使村民集體在享受高收益下流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地。較低的收益比例會(huì)降低村集體積極性，導(dǎo)致很多社會(huì)保障性問題，減緩流轉(zhuǎn)速度。同時(shí)設(shè)立不低于同類型國(guó)有土地一定比例的最低保護(hù)價(jià)格，可以顯著提高集體參與流轉(zhuǎn)活動(dòng)熱情。

2.地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展越強(qiáng)，企業(yè)規(guī)模越大，則該區(qū)域公共投資和私人投資具有越高的水平，經(jīng)濟(jì)建設(shè)活躍，對(duì)建設(shè)用地需求量就越大。當(dāng)國(guó)有土地供給處于有限情況下，社會(huì)就會(huì)加大對(duì)集體建設(shè)用地的需求，流轉(zhuǎn)就越容易發(fā)生。即當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平與流轉(zhuǎn)規(guī)模呈正相關(guān)。處于珠三角地區(qū)的湖州、蘇州經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，而蕪湖處于長(zhǎng)三角輻射效應(yīng)的邊緣，經(jīng)濟(jì)較其他地區(qū)較差，流轉(zhuǎn)速度與效率相對(duì)較低。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展維度下，土地收益分配受當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平影響，進(jìn)而影響流轉(zhuǎn)進(jìn)程。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平欠佳地區(qū)，農(nóng)民收入較低，農(nóng)民對(duì)流轉(zhuǎn)的意愿會(huì)非常強(qiáng)烈，但是在流轉(zhuǎn)租金商議時(shí)處于不利地位，農(nóng)民收益被壓低。

3.土地特征。集體建設(shè)用地主要用于工業(yè)，區(qū)位條件是企業(yè)選址行為中的重要因素。工業(yè)企業(yè)會(huì)優(yōu)先考慮距離較近，路網(wǎng)密度較大，基礎(chǔ)設(shè)施程度完善，道路等級(jí)較高，流動(dòng)性強(qiáng)的區(qū)域。換言之，道路基礎(chǔ)設(shè)施條件好的集體建設(shè)用地更容易發(fā)生流轉(zhuǎn)，而交通功能較弱的地區(qū)較難發(fā)生流轉(zhuǎn)。城市范圍內(nèi)或靠近城市邊緣的集體建設(shè)用地有更大的可能性發(fā)生流轉(zhuǎn)，而遠(yuǎn)離城市的偏僻地段則較難發(fā)生流轉(zhuǎn)。

四、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)建議

1.規(guī)范流轉(zhuǎn)安排。為實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地公平、有效地流轉(zhuǎn)，需要對(duì)流轉(zhuǎn)的范圍以及流轉(zhuǎn)后的用途做出限定。當(dāng)前，各地對(duì)宅基地能不能流轉(zhuǎn)、規(guī)劃區(qū)內(nèi)外、流轉(zhuǎn)后能建什么規(guī)定不一，政府應(yīng)建立和健全規(guī)范的流轉(zhuǎn)制度，將宅基地排除在流轉(zhuǎn)范圍外，流轉(zhuǎn)范圍應(yīng)該是用于辦企業(yè)等目的而不能用于經(jīng)營(yíng)性目的的房產(chǎn)開發(fā)的集體建設(shè)用地，不區(qū)分是否在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)外。

2.合理分配流轉(zhuǎn)收益。流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)乎到農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。在流轉(zhuǎn)中各級(jí)政府不應(yīng)攫取過多收益，應(yīng)將其歸于農(nóng)民或村集體的福利保障。流轉(zhuǎn)收益分配應(yīng)當(dāng)保障村民集體的主導(dǎo)地位，同時(shí)含有各級(jí)政府的主體地位，將初次流轉(zhuǎn)收益較大部分留在集體內(nèi)，政府參與再次流轉(zhuǎn)收益分成，并且比例應(yīng)該較低。但合理的分配方式應(yīng)與當(dāng)?shù)貙?shí)踐相結(jié)合，將土地級(jí)差收入全部或絕大部分歸于村民集體分享，政府分配取得主要體現(xiàn)在稅收環(huán)節(jié)。

3.鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新。集體建設(shè)用地的具體流轉(zhuǎn)安排要結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，流轉(zhuǎn)制度要與一定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、分配制度相適應(yīng)。流轉(zhuǎn)制度順應(yīng)當(dāng)?shù)貙?shí)際才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府要鼓勵(lì)制度創(chuàng)新，在不突破重大法律法規(guī)框架下，給予流轉(zhuǎn)充分的發(fā)展空間，引導(dǎo)實(shí)施具體流轉(zhuǎn)安排，發(fā)揮政府的積極作用。

結(jié)語

流轉(zhuǎn)范圍界定、合理收益分配機(jī)制，是集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)的重要前提，對(duì)其他地區(qū)有重要借鑒意義。本文通過對(duì)三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)流轉(zhuǎn)實(shí)踐的梳理，了解各地流轉(zhuǎn)模式的發(fā)展過程與流轉(zhuǎn)安排差異。基于流轉(zhuǎn)實(shí)踐的差異以及影響因素的分析，提出政府應(yīng)該規(guī)定流轉(zhuǎn)安排，確定合理分配機(jī)制，在現(xiàn)行政策框架下，激勵(lì)和引導(dǎo)流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新。當(dāng)前研究缺乏相應(yīng)的樣本數(shù)據(jù)支持，無法了解其具體的影響效應(yīng)。未來應(yīng)基于隨機(jī)抽樣的大數(shù)據(jù)全面考查農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、影響因素等問題，系統(tǒng)研究建設(shè)用地流轉(zhuǎn)區(qū)域差異背后的本質(zhì)，提高實(shí)證結(jié)果可信性，從而有針對(duì)性地提供政策改革方案。