保險(xiǎn)業(yè)參與干旱災(zāi)害事件管理研究

朱思穎，郭高平

（南京信息工程大學(xué)馬克思主義學(xué)院，南京 210044）

中華文明發(fā)展幾千年來，我國一直是農(nóng)業(yè)發(fā)展比重占國民經(jīng)濟(jì)很大的一個(gè)農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)業(yè)雖然是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，但也是三大根基產(chǎn)業(yè)中現(xiàn)代化程度最低的產(chǎn)業(yè)。在三大產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)業(yè)的發(fā)展尤其落后，廣大農(nóng)民總體收入普遍較低，但凡遭受旱災(zāi)，后果嚴(yán)重的程度難以想象。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害仍并且經(jīng)濟(jì)損失慘重的發(fā)展中國家，不僅給國民財(cái)產(chǎn)造成了嚴(yán)重?fù)p失，而且危機(jī)到了國家安全穩(wěn)定。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)運(yùn)而生。從微觀角度來看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的存在對農(nóng)民盡可能快速地恢復(fù)生產(chǎn)發(fā)展、穩(wěn)定農(nóng)民基本收入起到重要的保障作用。從國家這個(gè)層面的宏觀角度上看，對農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)，必然有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)對外貿(mào)易，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)方面的國際收支實(shí)力，更有利于國家對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控，保證國家糧食安全穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是政府部門和廣大農(nóng)民為了規(guī)避農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)中可能發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的重要手段之一。

一、國內(nèi)外干旱災(zāi)害事件的管理研究

旱災(zāi),作為一種影響范圍廣、危害程度巨大、后續(xù)效果時(shí)間久的自然災(zāi)害，受到了國內(nèi)外學(xué)者的普遍重視。對干旱災(zāi)害的識別及其程度的描述和評估，成為當(dāng)前國內(nèi)外研究的重難點(diǎn)問題。

（一）農(nóng)業(yè)干旱風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警研究

鑒于干旱這一自然災(zāi)害發(fā)生的隱蔽性和突發(fā)性特征，其發(fā)展時(shí)間的長期性，因而對于干旱災(zāi)害的有效監(jiān)控和管理尤其重要。如何有效且準(zhǔn)確地檢測旱情變化情況并據(jù)此進(jìn)行相應(yīng)的推理和預(yù)報(bào)，一直都是廣大學(xué)者希望做到的，山西、陜西、甘肅、西藏以及內(nèi)蒙古等地區(qū)分別因地制宜地建立了各自適用的監(jiān)測機(jī)制。在農(nóng)業(yè)干旱預(yù)報(bào)方面，江蘇南通的范德新創(chuàng)建出“農(nóng)業(yè)區(qū)夏季土壤濕度預(yù)測模式”，這對于實(shí)時(shí)檢測土壤濕度和對任何可能發(fā)生的干旱情況有著重大意義。

預(yù)警是干旱監(jiān)控的必要手段，在世界范圍內(nèi)已經(jīng)取得了顯著成果，并實(shí)施應(yīng)用到現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活中獲得重大成效。干旱預(yù)警，就是通過提前指定的一系列干旱預(yù)警指標(biāo)，對目標(biāo)區(qū)域內(nèi)的水文、氣象的變化以及該區(qū)域的降水、用水狀況進(jìn)行監(jiān)測，以便對干旱有早起識別，及時(shí)給出應(yīng)對措施，將干旱預(yù)警消息發(fā)布相關(guān)部門、社會(huì)公眾，使損失降到最小。干旱預(yù)警一般流程大致有：一是因地制宜地制定該地區(qū)的干旱預(yù)警指標(biāo)，劃分具體指標(biāo)數(shù)值；二是通過對干旱監(jiān)測，以各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)值為參考，實(shí)時(shí)梳理數(shù)據(jù)；三是使用干旱預(yù)警模式計(jì)算干旱指數(shù)，通過計(jì)算機(jī)生成干旱圖像。

（二）農(nóng)業(yè)干旱風(fēng)險(xiǎn)評估現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)干旱風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)干旱風(fēng)險(xiǎn)評估，評估結(jié)果作為抗災(zāi)減災(zāi)的科學(xué)依據(jù)，從而避免工程措施上的不合理和盲目性等缺陷。根據(jù)新疆20世紀(jì)50年代至90年代的統(tǒng)計(jì)資料，姜逢清使用統(tǒng)計(jì)學(xué)方法和分形理論分析出該時(shí)期新疆干旱災(zāi)害的特征；20世紀(jì)初，任魯川把熱力學(xué)中熵的概念和理論引入災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究中，并提出了可以描述區(qū)域?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)總體水平的加權(quán)熵；2002年，金菊良等研究學(xué)家首次提出以加速遺傳算法為基礎(chǔ)的層次分析法，應(yīng)用在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)識別方面；2003年，薛平穎等人根據(jù)京津唐地區(qū)近五十年的冬小麥產(chǎn)量的數(shù)據(jù)，推理計(jì)算出干旱條件下京津唐地區(qū)冬小麥產(chǎn)量損失的風(fēng)險(xiǎn)水平。

在國外的研究中,Correia在對干旱定義中引入另外恢復(fù)力和易損性的概念，并應(yīng)用在計(jì)量工程風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)研究中。Petak根據(jù)前任的研究成果，對各類自然災(zāi)害的數(shù)據(jù)分析，提出以概率的形式描述自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。國外的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估通常將風(fēng)險(xiǎn)劃分為幾大類，即社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、隱藏風(fēng)險(xiǎn)以及綜合風(fēng)險(xiǎn)等類型，各風(fēng)險(xiǎn)類型中又包含不同種類的評估模型。

（三）農(nóng)業(yè)干旱風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題和發(fā)展前景

按照傳統(tǒng)方法上的干旱風(fēng)險(xiǎn)管理，主要就是采取危機(jī)管理模式。在干旱發(fā)生后，開始研究制定應(yīng)急管理措施，最大限度減輕災(zāi)害持續(xù)過程中和災(zāi)害結(jié)束后的損失結(jié)果，接著部署災(zāi)后重建恢復(fù)計(jì)劃。這種傳統(tǒng)模式的弊端就是具有被動(dòng)性、滯后性的特點(diǎn)，缺乏提前準(zhǔn)備，輕視災(zāi)前防護(hù)作用，致使災(zāi)后恢復(fù)計(jì)劃無法如期實(shí)施。

現(xiàn)如今的干旱風(fēng)險(xiǎn)管理已經(jīng)逐步走向成熟，正是運(yùn)用科學(xué)合理的管理方法，系統(tǒng)且有組織地加強(qiáng)各方面治理工作，包括災(zāi)前防御、災(zāi)中控制和災(zāi)后恢復(fù)等。與傳統(tǒng)管理模式相比，風(fēng)險(xiǎn)管理模式的優(yōu)勢不斷顯現(xiàn)，比如及時(shí)安排救災(zāi)工作，提前做好防災(zāi)準(zhǔn)備等。

二、農(nóng)業(yè)干旱災(zāi)害案例研究分析

（一）華北平原冬小麥干旱災(zāi)害管理現(xiàn)狀

華北平原，是我國糧食主要產(chǎn)區(qū)之一，種植面積和產(chǎn)量均在全國范圍內(nèi)總量上占一半左右。但鑒于華北地區(qū)的氣候狀況，自然條件下的水資源匱乏，干旱災(zāi)害異常頻繁，大大制約了華北地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。這么多年以來，隨著全球氣候變暖，該平原地區(qū)干旱發(fā)生較為頻繁，而且危害程度逐步加劇，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活帶來無法比擬的損失。因此，該問題成為這個(gè)地區(qū)小麥產(chǎn)量穩(wěn)定上升的重要限制原因之一。

目前，綜合地看歷史上對農(nóng)業(yè)發(fā)展的評估大都是對氣候特點(diǎn)、受災(zāi)情況、影響程度進(jìn)行描述，所用干旱指標(biāo)并未涉及到有關(guān)農(nóng)作物對干旱的反映情況，對經(jīng)濟(jì)損失的評估不夠全面客觀，更別說生產(chǎn)過程中非氣象因素的考慮。為有效治理冬小麥干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，盡可能地減少損失，必須進(jìn)行干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估和區(qū)劃。總而言之，正確、客觀又全面地評估干旱災(zāi)害對華北平原小麥的影響，精確且有效地區(qū)劃冬小麥的風(fēng)險(xiǎn)，這無疑具有重大的理論和實(shí)踐意義。風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)，為防災(zāi)減災(zāi)提供科學(xué)合理的依據(jù)。

（二）結(jié)論

農(nóng)業(yè)干旱發(fā)生的概率大小是對歷史上不同地區(qū)干旱影響程度的主要依據(jù)。華北地區(qū)冬小麥干旱概率從南至北逐漸增大，相應(yīng)地，干旱對農(nóng)作物生長造成的影響也逐步增大，尤其是北京、天津以及河北、河南地區(qū)的影響最大。

干旱災(zāi)害的影響當(dāng)然還與農(nóng)業(yè)發(fā)展本身息息相關(guān)。各個(gè)地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平高低不同，抗災(zāi)減災(zāi)能力不同，由此每次干旱造成的損失也會(huì)不同。小麥的生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)較大，比如受影響最大的北京、天津等地區(qū)生產(chǎn)力水平較高，抗災(zāi)性能較強(qiáng)，即使遭遇干旱災(zāi)害，經(jīng)濟(jì)損失和減產(chǎn)概率也較低。冬小麥的風(fēng)險(xiǎn)評估理應(yīng)選擇具備農(nóng)業(yè)意義的干旱指標(biāo)，并結(jié)合在不同階段下干旱對農(nóng)作物產(chǎn)量的影響進(jìn)行分析整理。此外，華北平原的大部分地區(qū)自20世紀(jì)90年以來由于生產(chǎn)水平不斷提高，抗災(zāi)減災(zāi)能力逐步加強(qiáng)，干旱風(fēng)險(xiǎn)度自然就比八十年代以前明顯降低。迄今為止，干旱仍然是華北地區(qū)冬小麥生產(chǎn)的主要風(fēng)險(xiǎn)來源，各區(qū)域應(yīng)進(jìn)一步整治，增強(qiáng)抗災(zāi)減災(zāi)能力，提高灌溉率，這是保證冬小麥穩(wěn)定生產(chǎn)的重要步驟。

三、問題與展望

（一）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自身的問題

保險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的主要做法。作為一種特殊商品，一般應(yīng)遵循市場規(guī)律，由市場決定，但是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為國家惠農(nóng)政策的一部分，應(yīng)該由政府當(dāng)局牽頭，由保險(xiǎn)公司具體操作，而不能夠簡單地拋向市場。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為國家的惠農(nóng)政策，一旦沒有充分落實(shí)，政府相關(guān)部門難辭其咎。從廣大群眾的反映中，暴露出很多顯而易見的問題。一方面是政策宣傳不到位，沒有讓有需求的群眾及時(shí)了解資訊，更沒有讓他們明白保險(xiǎn)的內(nèi)涵，使得想買的沒有買，該買的不敢買，使惠農(nóng)政策遇冷。另一方面是制定政策需要靈活性，一份保險(xiǎn)的價(jià)值在于防患于未然，如果遇險(xiǎn)應(yīng)得到相應(yīng)的補(bǔ)償，但從報(bào)道看，賠付的金額基本與保費(fèi)持平。這樣的保險(xiǎn)根本起不到應(yīng)有的作用，如何調(diào)整，讓惠農(nóng)政策真正起作用是政府相關(guān)部門應(yīng)該考慮的事情。

當(dāng)然，政府作為行政管理部門并非專業(yè)的保險(xiǎn)公司，對保險(xiǎn)政策的制定不能苛求萬無一失，而且一個(gè)政策制定、落實(shí)并不僅僅是政府一家之事，需要廣大人民群眾共同參與，只有集思廣益，才能使我們的問題解決得更完美。

（二）現(xiàn)行農(nóng)業(yè)旱災(zāi)災(zāi)后援助機(jī)制的缺陷

我國當(dāng)下旱災(zāi)災(zāi)后援助行為基本是政府救助，國家主導(dǎo)實(shí)施的，其中的少部分社會(huì)援助也是通過政府職能實(shí)現(xiàn)的。簡言之，援助主體單一，容易滋生弊病。政府部門在救助工作中充當(dāng)了援助的決策者、實(shí)施者，也是管理者。救助資金來源僅依靠國家財(cái)政收入，資金方面供給落后乃至不足，社會(huì)團(tuán)體和民間組織能夠發(fā)揮的力量微乎其微。農(nóng)村遭受旱災(zāi)后接受了國家統(tǒng)一救助，但救助能力畢竟有限，無法完全彌補(bǔ)農(nóng)民自身的經(jīng)濟(jì)損失，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能盡早恢復(fù)。救助管理體系沒有與時(shí)俱進(jìn)，政府部門之間職能分配不明確，監(jiān)督工作無法落實(shí)到位，救助工作效率提不上去。

世界上多個(gè)發(fā)達(dá)國家都實(shí)施著較為完善的災(zāi)后援助法律體系，如美國、日本等。我國自始至終都局限于對農(nóng)民基本生活上的經(jīng)濟(jì)救助，缺少旱災(zāi)災(zāi)后援助法律相關(guān)制度，只能是勉強(qiáng)應(yīng)付災(zāi)區(qū)農(nóng)民的日常生活，卻完全忽視了農(nóng)作物的恢復(fù)重建工作。當(dāng)某地區(qū)發(fā)生旱災(zāi)時(shí)，由國家統(tǒng)一發(fā)布援助命令，頒布一系列救助工作文件，所有救助工作僅僅是依靠政府命令，缺少對援助工作的硬性法律規(guī)定，使得工作落實(shí)時(shí)細(xì)節(jié)問題產(chǎn)生爭議，無法及時(shí)有效解決。

市場上的旱災(zāi)商業(yè)保險(xiǎn)援助效果明顯，但國家整體上保險(xiǎn)能力不足，缺少對再保險(xiǎn)職能的運(yùn)用。單單依靠國家財(cái)政收入的災(zāi)后救助工作，效果必然不夠明顯，援助水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到農(nóng)民需求。國家對災(zāi)后補(bǔ)償竟達(dá)不到損失的3%，主要通過財(cái)政方面層層下達(dá)救災(zāi)款，難以避免被挪用或瓜分的潛在可能。在日本，大都是小規(guī)模的農(nóng)戶經(jīng)營，經(jīng)歷了自然災(zāi)害后，很難通過自身進(jìn)行恢復(fù)重建，但顯然日本政府當(dāng)局制定了一系列災(zāi)害補(bǔ)償管理實(shí)施制度，災(zāi)后救濟(jì)體系也較完善。

災(zāi)后社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮了一定作用，但效果有限，補(bǔ)償比例很低。災(zāi)害的社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制是指各種社會(huì)力量在政府部門的允許下，被逐步引導(dǎo)規(guī)范，發(fā)動(dòng)社會(huì)各界人士對災(zāi)區(qū)農(nóng)民進(jìn)行物質(zhì)上的捐贈(zèng)和精神上的鼓勵(lì)支持，這也是災(zāi)后援助工作的重要組成部分。我國當(dāng)前災(zāi)后動(dòng)員救助機(jī)制不健全，對社會(huì)動(dòng)員方面缺乏經(jīng)驗(yàn)和重視，主要依靠國家財(cái)政，社會(huì)補(bǔ)償救助的積極作用沒有充分發(fā)揮，災(zāi)后動(dòng)員機(jī)制的優(yōu)勢完全無法顯現(xiàn)。既然國家如今財(cái)政收入跟不上災(zāi)后救助資金需求，就更應(yīng)該積極發(fā)展社會(huì)救助事業(yè)，發(fā)揮出社會(huì)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)勢。

（三）未來農(nóng)業(yè)干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的展望

隨著我國經(jīng)濟(jì)文化等各方面的飛速發(fā)展，水資源匱乏問題愈來愈嚴(yán)重，干旱災(zāi)害造成的后果更難以承受。這么多年的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，干旱無法躲避，但可以盡人類自身最大努力減少干旱災(zāi)害對生活、對自身造成的影響。目前，我國對農(nóng)業(yè)干旱災(zāi)害的研究已然取得了一定的成果。

為了應(yīng)對農(nóng)業(yè)干旱災(zāi)害，我們應(yīng)增強(qiáng)國家、政府及農(nóng)民重視農(nóng)業(yè)干旱災(zāi)害保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)的觀念。首先，根據(jù)一般保險(xiǎn)理論原則，為了保證保險(xiǎn)費(fèi)率的充足性及保險(xiǎn)公司償付能力可靠性，必須要確定一個(gè)與標(biāo)的物風(fēng)險(xiǎn)相匹配的費(fèi)率，這樣才能保證風(fēng)險(xiǎn)可以承受。其次，我們應(yīng)該著重增強(qiáng)全國范圍內(nèi)廣大農(nóng)民對干旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的重視觀念，從而能夠使更多的農(nóng)民業(yè)主積極主動(dòng)地參加保險(xiǎn)計(jì)劃，這便符合作為保險(xiǎn)業(yè)普遍運(yùn)用的基礎(chǔ)即大數(shù)定律。最后，國家和政府部門需要大力鼓勵(lì)農(nóng)民購買再保險(xiǎn)，通過這個(gè)方法實(shí)現(xiàn)干旱風(fēng)險(xiǎn)分散，也能夠有效保障原保險(xiǎn)公司的經(jīng)營成果和盈利能力，提供可靠的承保保障?？傊?，不論是在市場上購買純粹的保險(xiǎn)機(jī)制，還是政府大力支持的保險(xiǎn)集合來保障自身，都必須把妥善合理的再保險(xiǎn)安排規(guī)劃作為前提條件。