京津冀一體視野下保定市公路管理對策研究

王素蘭，石 超，韓 亮，石 凱

（1.保定市公路管理局，河北 保定071000；2.清苑區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理局，河北 保定071100）

引言

高等級公路一般指高速公路和國省干線。公路逐漸成為關(guān)乎國計民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施，隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)，保定市公路將面臨新的任務(wù)和形勢。2014年6月，習(xí)近平總書記聽取了關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的匯報，將京津冀協(xié)同發(fā)展正式作為國家發(fā)展戰(zhàn)略。隨后京津冀協(xié)同發(fā)展小組在北京宣告成立，并提出在交通、醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等領(lǐng)域率先實(shí)施一體化建設(shè)。自此之后，京津冀交通一體化發(fā)展正式列入國家規(guī)劃。2015年12月，國家發(fā)改委和交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布了《京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》，其中指出到2020年，京津冀地區(qū)要形成多節(jié)點(diǎn)、網(wǎng)格狀的交通網(wǎng)絡(luò)。政策利好、國家扶持，為河北公路的發(fā)展注入新的活力，同時也給公路的管理帶來新的挑戰(zhàn)。目前，保定市公路通車?yán)锍桃殉^1 000km，位列河北省第一位，已經(jīng)形成“三縱三橫一環(huán)”的高速公路網(wǎng)，與北京銜接的高速公路主要有京港澳高速、京昆高速、大廣高速。作為京津冀交通一體化發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，保定市在公路管理方面與京津地區(qū)還有不小的差距。同時，京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略為保定市公路發(fā)展帶來了新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。本文對保定市公路管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，結(jié)合國內(nèi)外區(qū)域協(xié)同發(fā)展經(jīng)驗，對公路管理對策進(jìn)行研究，以促進(jìn)京津冀區(qū)域交通一體化的全面實(shí)現(xiàn)。

一、保定市公路管理現(xiàn)狀分析

第一，分布發(fā)展不平衡。由于天津、北京擁有較好的發(fā)展條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，公路建設(shè)步伐明顯快于河北省。由于三地區(qū)都著眼于本省市的公路建設(shè)規(guī)劃，出現(xiàn)省市間相接路線不能同步通車的情況，使得區(qū)域間的連通能力難以滿足京津冀協(xié)同發(fā)展的一體化浪潮，大大影響公路的使用效率。保定市東南部平原和西部山區(qū)公路建設(shè)緩慢，而中部平原區(qū)公路建設(shè)發(fā)展較快，存在著嚴(yán)重的不平衡現(xiàn)象。

第二，管理投資主體分散。政府投資與社會資本。政府鼓勵社會資本參與公路項目建設(shè)，能夠有效解決公路融資困難，但是社會資本往往更加重視自身效益，并不注重社會效益和公共利益，給公路管理帶來了諸多困難。高速公路、國省干線、縣鄉(xiāng)公路管理模式不統(tǒng)一，服務(wù)效率難以提高。不同建設(shè)運(yùn)營模式對公路的發(fā)展有著促進(jìn)作用，但不同管理模式導(dǎo)致路段間管理主體溝通不暢，區(qū)域內(nèi)難以形成有效統(tǒng)一管理脈絡(luò)。

第三，新技術(shù)發(fā)展效果差。國內(nèi)學(xué)者對保定市公路管理作為研究對象進(jìn)行的研究還較少，現(xiàn)有研究多是針對于當(dāng)?shù)馗咚俟饭芾淼囊娊?，但鑒于各地城市化水平的不同，其提出的對策建議并不完全適用于保定市。保定市公路在技術(shù)的創(chuàng)新、發(fā)展上與國際國內(nèi)先進(jìn)水平相差甚遠(yuǎn)。在引進(jìn)技術(shù)方面，存在資金不足、政策落實(shí)不到位等問題；在科研領(lǐng)域，存在課題多、立項多，科技成果轉(zhuǎn)化慢的情況，極大地影響公路的科技化發(fā)展。

二、保定市公路管理對策分析

（一）強(qiáng)化三地協(xié)調(diào)

1.平等協(xié)商。京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略下，要以平等協(xié)商作為協(xié)調(diào)的首要方法，加快落后地區(qū)公路發(fā)展，努力擺正京津保三地的發(fā)展地位。同時，地區(qū)間在協(xié)商地位和政策資源上的平等是相對，各地不應(yīng)盲目追求絕對的平等平均，補(bǔ)齊短板、突出重點(diǎn)是保定市公路的發(fā)展良方。

2.互惠互利。京津保應(yīng)建立合理、公正的互利協(xié)調(diào)機(jī)制，互惠互利、公平競爭，做到利益主體關(guān)系和諧化。三省市的各政府權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)做好政府間的協(xié)調(diào)和商議，本著區(qū)域利益最大化的原則，推動京津冀公路的整體發(fā)展，增加區(qū)域間公路的車流量，降低兩點(diǎn)間的貿(mào)易物流成本，提高公路通行費(fèi)收益。

3.共用共享公路信息資源。目前三地均建立了信息資源管理系統(tǒng)，但信息平臺的互聯(lián)互通尚未實(shí)現(xiàn)。在區(qū)域公路一體化的大趨勢下，客運(yùn)貨運(yùn)管理、車流量、路況信息監(jiān)控信息等方面的信息共享，有利于公路網(wǎng)絡(luò)真正融為一體。

4.公路同步建設(shè)、同期通車。原有的公路體制導(dǎo)致三地建設(shè)速度或建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，無法發(fā)揮路網(wǎng)的整體效能。因此，應(yīng)根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的公路建設(shè)序列，分步驟實(shí)施規(guī)劃，最大程度上提升公路使用效率，確保一條段公路在不同省市間同步建設(shè)、同期通車。

5.對公路規(guī)劃進(jìn)行同步優(yōu)化，區(qū)域統(tǒng)籌。對于區(qū)域公路的規(guī)劃，要保證全區(qū)域的“大利益”，拋開本省市的“小利益”，通過三地的組織協(xié)調(diào)，形成區(qū)域性具有法律效力的指導(dǎo)文件。按照適度超前的公路規(guī)劃原則，綜合考慮區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體情況，特別重視區(qū)域間的有效連接通道，形成區(qū)域內(nèi)快速暢通的公路網(wǎng)絡(luò)。

（二）形成統(tǒng)一管理

1.根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)的組織構(gòu)建原則，應(yīng)設(shè)立集團(tuán)董事會—母公司—子公司三級專業(yè)化管理架構(gòu)，做到組織結(jié)構(gòu)的扁平化，以降低管理費(fèi)用，提高公司管理效率。明確各級管理主體的工作要求和職能范圍，各分公司、子公司是各路段建設(shè)管理的實(shí)際機(jī)構(gòu)，在集團(tuán)框架下進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，全面負(fù)責(zé)本路段的各項具體事項，按照集團(tuán)總的運(yùn)營管理理念開展項目管理。母公司應(yīng)負(fù)責(zé)集團(tuán)的日常運(yùn)行事項，將重大決策事項提交董事會。董事會應(yīng)負(fù)責(zé)集團(tuán)的全面管理，并承擔(dān)應(yīng)盡的社會責(zé)任。

2.統(tǒng)一協(xié)調(diào)全省的建設(shè)速度和建設(shè)資金。在全省形成集團(tuán)化、規(guī)?；芾恚y(tǒng)一協(xié)調(diào)撥付公路建設(shè)資金，防止由于資金問題導(dǎo)致的建設(shè)困難。同時，集團(tuán)公司應(yīng)全面考慮施工所面臨的各種環(huán)境因素，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，最大限度地發(fā)揮公路的整體效益。

3.探索多種管理經(jīng)營模式。河北省內(nèi)的公路多采用收費(fèi)還貸模式，不能較好地吸引社會資本，導(dǎo)致投融資困境。社會資本合作（PPP）模式具有政府對項目經(jīng)營效率高、社會資本參與度高等特點(diǎn)，逐漸成為公路建設(shè)管理領(lǐng)域的新趨勢。河北省公路管理集團(tuán)應(yīng)順應(yīng)潮流、把握時機(jī)，積極開展特性經(jīng)營探索，提高管理經(jīng)營效率，又快又好地發(fā)展公路事業(yè)。

4.統(tǒng)一管理全省運(yùn)營路段。在省交通運(yùn)輸廳的統(tǒng)一指揮下，對原來隸屬于各部門的公路，采取參股或移交的形式實(shí)現(xiàn)管理控制；新建成的公路，形成“統(tǒng)一融資、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)營”的管理新格局。在養(yǎng)護(hù)管理方面，對接京津，制定統(tǒng)一的養(yǎng)護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)護(hù)作業(yè)規(guī)程和養(yǎng)護(hù)設(shè)備購置使用計劃，利用市場機(jī)制規(guī)范管理，提升效率，增加利潤。在收費(fèi)管理方面，實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)，不斷提高收費(fèi)系統(tǒng)智能化程度，注重提升服務(wù)質(zhì)量，保證收費(fèi)站通行效率。具體管理方法如下：

首先，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。在公路建設(shè)方面，現(xiàn)代企業(yè)制度的引入，能夠大幅度降低建設(shè)成本，減少不必要的消耗和資金投入。在道路養(yǎng)護(hù)方面，加強(qiáng)科學(xué)養(yǎng)護(hù)和預(yù)防性養(yǎng)護(hù)，減少企業(yè)的養(yǎng)護(hù)支出。在運(yùn)營管理方面，通過提高服務(wù)質(zhì)量來增加運(yùn)營服務(wù)收入，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營者與使用者的雙贏。

其次，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理。建立全省統(tǒng)一的公路集團(tuán)公司和科學(xué)合理的公司制度，實(shí)現(xiàn)全省范圍的公路的統(tǒng)一管理。按照運(yùn)營里程和地域環(huán)境，組建全新管理體制的分公司或子公司，全面提升保定市公路的管理水平。

最后，注重社會效益。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，公路除了作為企業(yè)經(jīng)營獲取利潤的對象，還應(yīng)做好公共服務(wù)，突出公路的社會公益性。保證公路的建設(shè)質(zhì)量，提高公路的使用品質(zhì)、營造良好的路域環(huán)境。在公路上設(shè)立愛心救助站，節(jié)假日對小型客車免費(fèi)等應(yīng)作為統(tǒng)一管理的重點(diǎn)。

（三）積極采用新技術(shù)

保定市應(yīng)充分利用北京市智能交通系統(tǒng)建設(shè)成果，推進(jìn)空間信息技術(shù)、無線接入技術(shù)以及通信技術(shù)的應(yīng)用，建設(shè)全區(qū)域統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺，為社會提供立體化、全過程、全區(qū)域的綜合公路交通服務(wù)，實(shí)現(xiàn)云端服務(wù)和數(shù)據(jù)上的一體化。

樹立環(huán)境保護(hù)意識和綠色交通理念，將高速沿線綠化美化與生態(tài)防護(hù)有機(jī)結(jié)合起來，大力推廣植物纖維毯、客土噴播等綠化技術(shù)，增加邊坡的穩(wěn)定性。鼓勵技術(shù)革新，樹立綠色、環(huán)保的公路建設(shè)理念，實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)材料進(jìn)的綜合利用和循環(huán)利用。采用對環(huán)境污染小、資源消耗低的技術(shù)手段開展公路建設(shè)，推廣應(yīng)用易再生、可再生的新型建筑材料。

結(jié)語

為推動河北省公路快速健康發(fā)展，本文分析了保定市公路管理現(xiàn)狀，并對公路管理對策進(jìn)行研究，得出以下結(jié)論：只有在各個層面開展全方位協(xié)調(diào)溝通，才能發(fā)揮路網(wǎng)區(qū)域的最大效益，促進(jìn)區(qū)域公路的共同發(fā)展；統(tǒng)一協(xié)調(diào)全省的建設(shè)速度和建設(shè)資金，探索多種管理經(jīng)營模式，統(tǒng)一管理全省運(yùn)營路段，利用市場機(jī)制規(guī)范管理、提升效率、增加利潤；建立現(xiàn)代企業(yè)制度，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理，注重社會效益，積極采用新技術(shù)為一體化互聯(lián)互通創(chuàng)造必要的科技條件。