跨界公共問(wèn)題協(xié)同治理的權(quán)力邏輯

黃躍興

（貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴陽(yáng) 550025）

一、問(wèn)題的提出

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出區(qū)域化的態(tài)勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的跨界環(huán)境問(wèn)題、跨界公共資源利用、跨界公共物品和公共服務(wù)供給等公共問(wèn)題日益凸顯，這些復(fù)雜的問(wèn)題制約著區(qū)域的發(fā)展，給地方政府治理提出了新的挑戰(zhàn)?？缃绻矄?wèn)題治理屬于“區(qū)域公共管理”[1]的范疇，區(qū)域公共問(wèn)題具有“跨界性”的特征，其實(shí)質(zhì)是“區(qū)域政府合作管理”[2]，是具有高度復(fù)雜性的常態(tài)公共問(wèn)題，已不再是依靠傳統(tǒng)的以“行政區(qū)行政”[3]為特征的政府治理形態(tài)就能解決的問(wèn)題。

西方學(xué)者在跨界治理方面的研究形成了三種典型的模式：伙伴關(guān)系模式、行政性合作模式和碎片化模式[4]。國(guó)內(nèi)學(xué)界在對(duì)跨界治理的研究中，始終圍繞的主線(xiàn)是在我國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃體制下，建構(gòu)政府間橫向協(xié)調(diào)機(jī)制：一是建立以規(guī)則制度為核心的制度性合作機(jī)制；二是形成以社會(huì)資本基礎(chǔ)上的松散性聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制；三是構(gòu)建以政治文化為基礎(chǔ)的網(wǎng)狀共治模式。但在跨界治理的具體實(shí)踐中，“由于缺乏相應(yīng)行之有效的制度安排，行政區(qū)劃分割形成的行政壁壘對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成了一種剛性約束，產(chǎn)生了一種與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化相悖的‘行政區(qū)經(jīng)濟(jì)’現(xiàn)象?！盵5]受制于行政區(qū)域界限，依靠傳統(tǒng)的單一政府主導(dǎo)的治理模式已經(jīng)無(wú)法有效解決跨區(qū)域公共問(wèn)題的治理和公共物品的供給問(wèn)題，亟須探索新的治理方式。區(qū)域公共事務(wù)的主體權(quán)力來(lái)源于地方政府，從我國(guó)特殊的政治生態(tài)環(huán)境來(lái)看，行政權(quán)力在地方政府治理跨界公共問(wèn)題的過(guò)程中仍然處于核心地位；對(duì)跨界公共問(wèn)題的治理，有賴(lài)于地方政府間的府際協(xié)作，有賴(lài)于與社會(huì)力量的協(xié)作。研究跨界公共問(wèn)題治理中的權(quán)力邏輯，對(duì)地方政府在跨界公共問(wèn)題合作治理過(guò)程中的權(quán)力博弈過(guò)程及其權(quán)力運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行深入探討，對(duì)于形成地方政府跨界公共問(wèn)題治理的權(quán)力良性配置的治理架構(gòu)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、權(quán)力與權(quán)力結(jié)構(gòu)：地方政府治理跨界公共問(wèn)題的基本要素與架構(gòu)

（一）權(quán)力：跨界公共問(wèn)題治理的核心要素

權(quán)力是影響跨界公共問(wèn)題治理最基本、最重要的因素，權(quán)力意味著對(duì)資源的汲取、管控和配置能力。在跨界公共問(wèn)題的治理實(shí)踐中，權(quán)力是地方政府間進(jìn)行合作的不可或缺的重要資源，構(gòu)成跨界公共問(wèn)題治理的核心要素。因此，要突破跨界公共問(wèn)題治理的困境，就必須要關(guān)注權(quán)力在治理過(guò)程中所發(fā)生的變化及其權(quán)力網(wǎng)絡(luò)異動(dòng)的情況。

目前我國(guó)地方政府的權(quán)力是按行政區(qū)劃進(jìn)行配置的，行政區(qū)劃的這種剛性約束使得行政區(qū)行政具有內(nèi)向?qū)蚝烷]合導(dǎo)向的特征，這種“內(nèi)向型行政模式”[6]導(dǎo)致跨界公共問(wèn)題治理過(guò)程中權(quán)力配置和制度安排的缺位，權(quán)力空間呈現(xiàn)出地域分割的特點(diǎn)，從而使得跨域公共問(wèn)題成為區(qū)域治理的難題。面對(duì)諸多復(fù)雜多面向的跨界公共問(wèn)題，地方政府作為區(qū)域公共事務(wù)的管理主體，其行政權(quán)力的行使仍然被行政區(qū)劃體制框定在自身轄區(qū)范圍。由于公共管理事務(wù)日益呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多元化和動(dòng)態(tài)化的特征，公共問(wèn)題的治理環(huán)境也發(fā)生了重大變化，依靠單一政府或單一部門(mén)主導(dǎo)的傳統(tǒng)行政權(quán)力運(yùn)行模式并不能獨(dú)立解決那些跨部門(mén)、跨區(qū)域的公共問(wèn)題。

（二）權(quán)力結(jié)構(gòu)：跨界公共問(wèn)題治理體系的基本架構(gòu)

權(quán)力結(jié)構(gòu)就是權(quán)力的組織體系，描述的是權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)以及不同權(quán)力間的相互關(guān)系?？缃绻矄?wèn)題的治理體系是建立在地方政府間的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制之上的。地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)構(gòu)成了跨界公共問(wèn)題治理的重要基礎(chǔ)，是地方政府發(fā)揮治理效能的基本框架，它本身就是在地方政府治理實(shí)踐的過(guò)程中逐步形成和發(fā)展的，它是依據(jù)地方政府不同權(quán)力類(lèi)型的來(lái)源、權(quán)力的運(yùn)行特征、權(quán)力配置特征等眾多不同要素的相互協(xié)同作用而組成的結(jié)構(gòu)體系；在跨界公共問(wèn)題的治理中，權(quán)力結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為一張縱橫交錯(cuò)、錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)著跨界公共問(wèn)題治理中權(quán)力與權(quán)力之間的對(duì)比關(guān)系、聯(lián)結(jié)機(jī)制和運(yùn)行路徑。

三、地方政府跨界公共問(wèn)題治理的權(quán)力來(lái)源

作為行政主體的地方政府，其行政權(quán)力按照行政權(quán)產(chǎn)生方式可以劃分為固有權(quán)力和授予權(quán)力兩種。因此，行政權(quán)的來(lái)源主要有以下三種類(lèi)型：一是法律規(guī)范規(guī)定的固有行政職權(quán)設(shè)定；二是行政授權(quán)產(chǎn)生的非固有職權(quán)設(shè)定；三是行政委托產(chǎn)生的行政權(quán)力代行。

在傳統(tǒng)公共行政下，地方政府只需要在本行政區(qū)域內(nèi)部通過(guò)傳統(tǒng)官僚體制處理自身公共事務(wù)，依靠這種內(nèi)向型的權(quán)力運(yùn)行模式尚能較好地處理公共事務(wù)。但在工業(yè)化和后工業(yè)化時(shí)代，處理跨界公共事務(wù)需要地方政府間進(jìn)行權(quán)力的協(xié)調(diào)與再配置，成員政府共同設(shè)立區(qū)域合作組織并授予部分決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)是出路之一。從權(quán)力來(lái)源看，主要有以下兩個(gè)路徑。

一是“行政管轄權(quán)的讓渡或授權(quán)”[7]。行政權(quán)力的讓渡或授權(quán)涉及到地方政府合作的組織化程度和權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化再配置問(wèn)題。從過(guò)程來(lái)看，“地方政府協(xié)同治理公共問(wèn)題的權(quán)力來(lái)自于公共問(wèn)題治理和公共物品提供這兩個(gè)方面的權(quán)力讓渡”[6]，行政管轄權(quán)的讓渡可以填補(bǔ)跨越行政區(qū)邊界公共問(wèn)題治理的權(quán)力真空，實(shí)現(xiàn)跨界公共問(wèn)題分而治之的難題。

二是突破行政區(qū)劃界線(xiàn)的“行政權(quán)力跨行政區(qū)銜接”[8]。行政權(quán)力的跨行政區(qū)銜接可以通過(guò)地方政府間的約定使得行政權(quán)力在行政區(qū)之間連成一個(gè)整體，具有空間上的傳遞性，行政權(quán)力的法律效力能夠得到約定地方政府間的相互承認(rèn)，通過(guò)行政權(quán)力的跨行政區(qū)銜接，各地方政府出于合作利益最大化的需要來(lái)共同承擔(dān)跨界性公共問(wèn)題的治理成本。

四、利益博弈、權(quán)力博弈與權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化：跨界公共問(wèn)題治理的權(quán)力行為邏輯

（一）地方政府間的利益博弈行為分析

地方政府間的合作治理是建立在利己主義基礎(chǔ)上的區(qū)域共同利益最大化的行動(dòng)策略選擇，雖然維護(hù)區(qū)域共同利益能夠在一定程度上最大化地方政府的利益，但這并不能完全實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同利益，這就導(dǎo)致了地方政府間的合作陷入囚徒困境。

地方政府在跨界公共問(wèn)題治理中有合作與不合作兩種選擇，會(huì)形成以下三種不同的策略組合：合作—合作，合作—不合作，不合作—不合作。假定某一跨界公共問(wèn)題的治理涉及到甲乙兩個(gè)地方政府，有以下三種策略組合可供其選擇：首先，地方政府甲和乙均選擇合作，跨界公共問(wèn)題就能得到有效治理，合作雙方均能得到雙倍的收益；其次，如果甲和乙都選擇不合作的策略，那么兩方都只能獲得1個(gè)單位的收益，并且跨界公共問(wèn)題不能得到有效解決，雙方處于各自為政的情況；最后，雙方其中一方政府選擇合作的策略，另一方政府選擇不合作的策略，則選擇合作策略的政府失去1個(gè)單位的收益，而不合作的政府則分割得到合作一方失去的單位收益。

由于合作中存在機(jī)會(huì)主義和短期利益的誘惑，使得地方政府在跨界公共問(wèn)題的協(xié)同治理中的合作行為并不能長(zhǎng)期穩(wěn)定，流于形式，導(dǎo)致公共問(wèn)題的治理陷于停滯之中。

（二）地方政府權(quán)力清單構(gòu)建中的權(quán)力博弈行為

2015年3月24日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，著力于解決政府權(quán)力運(yùn)行中存在的不規(guī)范問(wèn)題，通過(guò)制定權(quán)力清單以明確政府權(quán)力邊界，形成權(quán)力公開(kāi)透明的運(yùn)行機(jī)制[9]。

實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單的權(quán)力管理制度意味著對(duì)地方政府權(quán)力的“瘦身”，意味著對(duì)許多沒(méi)有法定依據(jù)的行政職權(quán)進(jìn)行大范圍的清理，這必然會(huì)觸及諸多部門(mén)和個(gè)人的利益。地方政府顯然會(huì)通過(guò)“打包權(quán)力進(jìn)清單”等方式抵制“權(quán)力瘦身”。因此，在權(quán)力清單的實(shí)踐過(guò)程中，上有政策，下有對(duì)策，地方政府編制權(quán)力清單的過(guò)程已然變?yōu)橐粓?chǎng)權(quán)力博弈。權(quán)力清單經(jīng)由地方政府編制，不通過(guò)人大，地方政府出于地方利益需要，都希望掌握更多的權(quán)力，很多交叉重疊的權(quán)力，有權(quán)有利益的，地方政府都爭(zhēng)著管，而需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的權(quán)力卻都避而遠(yuǎn)之，比如突發(fā)性公共危機(jī)管理、社會(huì)治安等，造成地方政府在權(quán)力清單的編制中避重就輕，許多法定的職責(zé)卻沒(méi)有列入清單之中。

（三）地方政府跨界公共問(wèn)題治理中的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化

一直以來(lái)，我國(guó)地方政府的權(quán)力關(guān)系格局中存在著條塊分割、各自為政、多頭管理等問(wèn)題，而政府部門(mén)的權(quán)力也是按照“條條塊塊”的邏輯進(jìn)行分配的。就權(quán)力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)而言，地方政府的權(quán)力分散于各地方黨政機(jī)構(gòu)和部門(mén)，加劇了地方政府結(jié)構(gòu)權(quán)力結(jié)構(gòu)的碎片化；就權(quán)力內(nèi)外互動(dòng)而言，隨著整體政府和有限政府建設(shè)的推進(jìn)，社會(huì)力量在逐漸地嵌入地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，地方政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)不再是傳統(tǒng)的以單一中心為特征的“鐵板一塊”。權(quán)力結(jié)構(gòu)碎片化意味著更多社會(huì)力量集聚到地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)中。但如果地方政府不能處理好這些社會(huì)力量的融入，失去了政府權(quán)力的有效控制，即使這些社會(huì)力量能夠?qū)崿F(xiàn)公權(quán)力無(wú)法實(shí)現(xiàn)的利益生產(chǎn)和服務(wù)產(chǎn)出，它們?nèi)匀粫?huì)造成地方政府在公共管理過(guò)程中的秩序紊亂。

跨界公共問(wèn)題的協(xié)同治理需要以政府為主導(dǎo)的多元主體參與，要想使行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)不陷入集體行動(dòng)的困境，治理主體之間必須具有對(duì)等的權(quán)力地位，需要建立起多元利益的協(xié)調(diào)機(jī)制。事實(shí)上，地方政府作為治理權(quán)力的讓渡者，能否主動(dòng)在合作中讓出權(quán)力清單中的部分權(quán)力，形成跨界公共問(wèn)題治理的區(qū)域公共權(quán)力，將成為影響跨界公共問(wèn)題治理能否形成“共治共享的社會(huì)治理格局”[10]的關(guān)鍵因素。同時(shí)，作為一種策略選擇，共同利益的驅(qū)使是地方政府間進(jìn)行合作的基礎(chǔ)，但是在地方政府協(xié)同治理中，治理主體的多元化使得利益需求也表現(xiàn)出多元化的特征，在現(xiàn)實(shí)中難以達(dá)到絕對(duì)一致，最終分配上也存在差異。因此，如何實(shí)現(xiàn)利益的均衡分配以及權(quán)力上協(xié)同是跨界治理實(shí)踐需要考慮的一大困難。

五、跨界公共問(wèn)題治理的路徑分析

（一）創(chuàng)新跨界公共問(wèn)題治理權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

1.推動(dòng)區(qū)域合作組織的發(fā)展。就當(dāng)前我國(guó)跨域的治理現(xiàn)狀而言，可以成立以地方政府為主導(dǎo)的多元主體參與的跨域合作組織，行使以下幾個(gè)方面的權(quán)力和職能：一是研究制定治理跨界公共問(wèn)題的政策和規(guī)則的權(quán)力；二是公共物品和服務(wù)提供或者選擇最優(yōu)提供者的決策權(quán)；三是對(duì)跨界公共問(wèn)題的治理成果及績(jī)效進(jìn)行評(píng)估和考核的權(quán)力。

2.嘗試推進(jìn)地方政府行政管理管轄權(quán)讓渡與授權(quán)。行政區(qū)劃界線(xiàn)的剛性約束往往使得地方政府治理也處于封閉、切割的狀態(tài)，跨界公共問(wèn)題治理的碎片化現(xiàn)象也就在所難免。因此，若要解決跨界公共問(wèn)題治理碎片化的問(wèn)題，推進(jìn)地方政府行政管轄權(quán)的讓渡與授權(quán)具有一定的實(shí)踐意義。通過(guò)行政管轄權(quán)讓渡來(lái)突破行政管轄權(quán)的封閉切割和界線(xiàn)分劃，建立行政管轄權(quán)在地方政府之間的良性互動(dòng)關(guān)系，可以填補(bǔ)跨界公共問(wèn)題治理的權(quán)力真空。

3.建立有效的府際合作的權(quán)力約束機(jī)制。奧爾森指出：“一個(gè)集體要想實(shí)現(xiàn)一致行動(dòng)，就必須同時(shí)或者至少具備以下兩個(gè)條件：一是集團(tuán)人數(shù)較少；二是有強(qiáng)制性措施作為保障。否則，作為“經(jīng)濟(jì)人”的個(gè)體在尋求個(gè)人利益最大化時(shí)往往有搭集體便車(chē)的意念及行動(dòng)，而這必將有損于公共利益的實(shí)現(xiàn)”[11]。公地悲劇就是一個(gè)很好的佐證，這為“為什么在跨界公共問(wèn)題的治理中地方政府間開(kāi)展合作常常陷入困境”提供了一個(gè)很好的解釋?zhuān)桓鼮閺?fù)雜的是，各行動(dòng)主體在參與到治理過(guò)程中時(shí)，“大都秉承著‘經(jīng)濟(jì)人’的有限理性，不同程度上存在著‘搭便車(chē)’心理和行為取向，往往是首先依據(jù)自我利益目標(biāo)在協(xié)同框架內(nèi)展開(kāi)行動(dòng)”[12]，而把治理成本轉(zhuǎn)嫁給他方。個(gè)人理性的張揚(yáng)并不能保證集體理性的產(chǎn)出，這導(dǎo)致地方政府合作治理利益和矛盾沖突凸顯而陷入集體行動(dòng)困境。因此，還需要在地方合作中構(gòu)建完善的權(quán)力約束制度，來(lái)有效規(guī)制地方政府濫用權(quán)力以及地方政府搭便車(chē)的行為。

（二）構(gòu)建跨域公共問(wèn)題協(xié)同治理的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)

跨域公共問(wèn)題協(xié)同治理的有效運(yùn)行離不開(kāi)多元行動(dòng)主體的參與和融合，因此，需要構(gòu)建各行動(dòng)主體之間的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)及深度融合的跨區(qū)域跨部門(mén)的協(xié)同工作機(jī)制。

1.建立跨域公共問(wèn)題協(xié)同主體的決策參與機(jī)制。決策參與意味著政府行政要向各行動(dòng)主體公開(kāi)，政府作為治理的中心主體，需要提供服務(wù)和引導(dǎo)的職能，創(chuàng)造公平公正的參與環(huán)境，保證各方行動(dòng)者都能夠平等地參與到?jīng)Q策中。正如凱羅琳·艾斯特所言：“每個(gè)人都擁有事實(shí)真相的一部分。”在跨界公共問(wèn)題的協(xié)同治理中，各參與主體都掌握著不同的真相和資源，而參與式?jīng)Q策能夠提供包容性的問(wèn)題解決方案，建立可供團(tuán)體共享的理解框架，為共同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而就決策方案達(dá)成共識(shí)。

2.建立協(xié)同治理中各行動(dòng)主體的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。共同利益追求的存在是跨界公共問(wèn)題協(xié)同治理中各方主體能夠參與治理過(guò)程的重要原因，各方利益與共同目標(biāo)的契合度則直接關(guān)系到多方的合作能否取得成功。一方面，要合理分割跨界公共問(wèn)題治理產(chǎn)生的成本，還需要根據(jù)各行動(dòng)主體在治理過(guò)程中所承擔(dān)的權(quán)力、責(zé)任與義務(wù)的差異，進(jìn)行差異性的利益補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)各行動(dòng)主體在協(xié)同治理中的利益基本平衡。

3.搭建大數(shù)據(jù)資源共享交換平臺(tái)?？缃绻矄?wèn)題的治理涉及到多方主體和諸多決定因素，其復(fù)雜性決定了單個(gè)政府無(wú)力單方面提供資源來(lái)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的解決。數(shù)據(jù)作為一種新型的技術(shù)資源，在治理思維、治理方式和治理策略轉(zhuǎn)變等方面都體現(xiàn)出了巨大的創(chuàng)造力和塑造力。顯然，大數(shù)據(jù)能夠?yàn)榭缬蚬矄?wèn)題治理提供智能化的技術(shù)條件，有助于消解地方政府治理過(guò)程中的“信息不對(duì)稱(chēng)”問(wèn)題。大數(shù)據(jù)資源交換平臺(tái)的搭建可以促進(jìn)信息和數(shù)據(jù)的全方位整合與對(duì)接，通過(guò)建立統(tǒng)一的公共問(wèn)題數(shù)據(jù)產(chǎn)生、數(shù)據(jù)收集和管理以及數(shù)據(jù)共享渠道，可以消除信息孤島，促進(jìn)地方政府之間、政府與社會(huì)之間實(shí)現(xiàn)信息連通，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上政務(wù)協(xié)同。

六、結(jié)語(yǔ)

以共同目標(biāo)和共同利益為導(dǎo)向的地方政府協(xié)同治理為實(shí)現(xiàn)復(fù)雜跨界公共問(wèn)題的有效治理提供了可能，跨界公共問(wèn)題的協(xié)同治理作為協(xié)同治理的一種實(shí)踐模式，以解決區(qū)域公共問(wèn)題和緩解公共服務(wù)均等化與行政區(qū)邊界公共服務(wù)匱乏的矛盾為目標(biāo)，在一定程度上彌補(bǔ)了地方政府在治理跨界公共問(wèn)題過(guò)程中存在的缺陷。

總之，在協(xié)同治理的框架下，跨界公共問(wèn)題的治理以及跨區(qū)域的公共物品供給，必然需要地方政府間進(jìn)行權(quán)力合作；在多中心治理網(wǎng)絡(luò)的形成階段，合作組織和機(jī)構(gòu)需要得到地方政府更為有效的授權(quán)。因此，各治理主體之間需要進(jìn)行權(quán)力協(xié)調(diào)與再配置，并對(duì)重新配置后的權(quán)力有效地融合，形成跨界公共問(wèn)題治理的區(qū)域公共治理權(quán)力，以打破行政區(qū)壁壘及政策歧視，實(shí)現(xiàn)跨界公共問(wèn)題的有效治理。