農(nóng)村建設(shè)用地入市問(wèn)題研究

楊惠君

（湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，長(zhǎng)沙 410081）

土地資源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，土地資源的利用方式及利用效率對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式及發(fā)展質(zhì)量有顯著影響[1]?，F(xiàn)階段，我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地二元結(jié)構(gòu)制度背景下的“城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓抵押，農(nóng)村建設(shè)用地禁止入市”一定程度上阻礙了城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，不利于土地資源的合理優(yōu)化配置。因此，在依法依規(guī)的前提下允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，將有效緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求不足的狀況，促進(jìn)土地資源的有效利用[2]。為了充分利用土地資源，優(yōu)化土地資源配置，自2015年起，國(guó)家啟動(dòng)了對(duì)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革的試點(diǎn)工作（即“三塊地”改革）。從試點(diǎn)進(jìn)展來(lái)看，各地對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革推進(jìn)最為積極，這項(xiàng)改革效果也最為明顯[3]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年3月，全國(guó)范圍內(nèi)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)成功入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地812宗，總規(guī)模約1.6萬(wàn)畝，成交金額高達(dá)183億元[4]。

一、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的內(nèi)涵

1.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指農(nóng)村現(xiàn)有的存量集體建設(shè)用地中，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的土地，如用于工業(yè)生產(chǎn)、商貿(mào)流通等的建設(shè)用地。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)?！眹?guó)家在2015年開(kāi)始對(duì)試點(diǎn)區(qū)域?qū)嵭小叭龎K地”改革，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作得以開(kāi)展實(shí)施。

2.入市限制條件。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是土地供給側(cè)改革的關(guān)鍵一環(huán)，也是集約節(jié)約利用土地資源的題中之意，對(duì)于有效配置土地資源，激活農(nóng)村土地市場(chǎng)具有重要作用。而準(zhǔn)備入市的建設(shè)用地也必須符合一定的前置條件。首先，入市農(nóng)地必須是存量土地。農(nóng)村存量土地規(guī)模龐大，通過(guò)對(duì)試點(diǎn)區(qū)域農(nóng)村存量集體建設(shè)用地進(jìn)行清查，截至2018年3月，存量地塊約11.9萬(wàn)宗，土地規(guī)模高達(dá)141.5萬(wàn)畝。限制為存量土地不僅有助于精準(zhǔn)激活農(nóng)村閑置土地資源，同時(shí)能有效杜絕為經(jīng)濟(jì)利益而盲目擴(kuò)大新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的行為。其次，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是在堅(jiān)持土地公有制的基礎(chǔ)上，對(duì)其使用權(quán)的入市，因此需對(duì)入市土地進(jìn)行確權(quán)頒證。最后，單位或個(gè)人在依法獲得入市土地使用權(quán)后，必須依據(jù)相關(guān)規(guī)劃所確定的土地用途來(lái)開(kāi)發(fā)利用土地，不得擅自變更土地用途。

3.入市途徑。自農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，各試點(diǎn)區(qū)域積極探索多種途徑的農(nóng)地入市，目前可行有效的模式主要有就地入市、調(diào)整入市和整治入市三種。

就地入市是指依法取得、符合規(guī)劃的存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，其基礎(chǔ)配套設(shè)施較為完善，已可用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的，采取就地入市[5]。調(diào)整入市是指對(duì)于區(qū)域范圍內(nèi)零碎分布的建設(shè)用地，可根據(jù)土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，在確保建設(shè)用地規(guī)模不擴(kuò)大，耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低的前提下，對(duì)其進(jìn)行復(fù)墾，待理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系后，將建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)整到區(qū)域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地入市[6]。整治入市是指針對(duì)在區(qū)域規(guī)劃范圍內(nèi)，占用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的城中村地塊，采用政府引導(dǎo)、農(nóng)戶自愿、多方參與的原則，對(duì)土地進(jìn)行集中整治后入市[7]。

二、農(nóng)地入市障礙

1.權(quán)屬障礙。產(chǎn)權(quán)清晰是農(nóng)地入市的重要前提，而當(dāng)下我國(guó)農(nóng)村土地的權(quán)屬主體不明確，權(quán)屬關(guān)系不清晰的現(xiàn)狀對(duì)農(nóng)地的入市造成重大影響，這也是形成規(guī)范土地交易市場(chǎng)的重大制度性障礙[8]。產(chǎn)權(quán)登記不到位、資料遺失等問(wèn)題在農(nóng)村土地管理工作中較為普遍，因此帶來(lái)的權(quán)屬問(wèn)題、利益糾紛將嚴(yán)重影響土地的入市交易。加快農(nóng)村土地確權(quán)頒證，明晰地塊權(quán)屬是當(dāng)前改革試點(diǎn)工作的重點(diǎn)。

2.市場(chǎng)缺失。由于我國(guó)農(nóng)村土地制度的特殊性，使得長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)法形成農(nóng)村土地交易市場(chǎng)，以往的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也是以隱形交易的形式存在。農(nóng)村土地市場(chǎng)的缺失既導(dǎo)致了不規(guī)范流轉(zhuǎn)的存在，也無(wú)法保障交易雙方的合法權(quán)益。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場(chǎng)是推行農(nóng)村土地改革的重要目的，只有將農(nóng)村建設(shè)用地和國(guó)有土地納入統(tǒng)一的交易市場(chǎng)，才能有效地盤(pán)活農(nóng)村存量建設(shè)用地，釋放其土地價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地收益的增加。

3.入市后監(jiān)管不健全。目前我國(guó)的土地管理工作主要集中在土地開(kāi)發(fā)利用之前，而對(duì)于開(kāi)發(fā)之后的監(jiān)管則相對(duì)薄弱。特別是農(nóng)村建設(shè)用地入市交易后的土地開(kāi)發(fā)利用，對(duì)其用途的監(jiān)管手段較少，成本較高，缺乏系統(tǒng)的監(jiān)管體系。因此，建立健全農(nóng)村建設(shè)用地監(jiān)管機(jī)制是保障農(nóng)地入市順利實(shí)施的重要制度保障，也是土地改革試點(diǎn)工作的關(guān)鍵一環(huán)。

三、入市改革成果與展望

截至2018年3月，全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)區(qū)域已實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊812宗，面積1.6萬(wàn)畝，總價(jià)款約183億元。與此同時(shí)，各試點(diǎn)區(qū)域初步摸底了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的存量規(guī)模約141.5萬(wàn)畝，推進(jìn)相關(guān)地塊確權(quán)頒證25萬(wàn)多宗。積極探索了多種入市途徑及配套措施，建立健全了市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。在入市主體和組織形式方面也進(jìn)行了明確。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市已取得顯著的階段性成果，未來(lái)應(yīng)在農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估、入市收益分配和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一交易平臺(tái)等方面加大探索力度，確保農(nóng)村土地改革取得良好成效并在全國(guó)范圍進(jìn)行推廣。