內(nèi)部審計(jì)視角下基層央行行政處罰自由裁量權(quán)審慎使用與對(duì)策建議

■梅 強(qiáng) 段純誠 王依軍

行政自由裁量權(quán)，是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責(zé)權(quán)限，基于法律、法規(guī)及行政的目的和精神，針對(duì)具體的行政法律關(guān)系，自由選擇而作出的公正、合理的行政決定的權(quán)力。近年來，人民銀行行政執(zhí)法工作取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但是，在人民銀行內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)基層人民銀行的行政處罰自由裁量權(quán)選擇和執(zhí)行余地過大，已使人民銀行行政執(zhí)法效果大打折扣，甚至影響到人民銀行的執(zhí)法水平和執(zhí)法形象，引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、基層央行行政處罰中自由裁量權(quán)的大致分類

1.是否實(shí)施行政處罰的自由裁量。法律賦予行政機(jī)關(guān)可以在符合條件的情況下，自主決定是否給予當(dāng)事人行政處罰。如《行政處罰法》第二十七條規(guī)定“違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”。

2.選擇處罰時(shí)限的自由裁量。《行政處罰法》、《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》等，只規(guī)定了實(shí)施行政處罰的條件、種類、管轄等，均未規(guī)定作出行政處罰的時(shí)限，也就是調(diào)查終結(jié)后，人民銀行在什么時(shí)間內(nèi)作出行政處罰決定，可以自由裁量。

3.選擇處罰種類、幅度的自由裁量。如《中國人民銀行法》第四十五條規(guī)定“印制、發(fā)售代幣票券，以代替人民幣在市場(chǎng)上流通的，中國人民銀行應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，并處20萬元以下罰款?！敝劣诰唧w的處罰數(shù)額，由人民銀行根據(jù)違法行為和情節(jié)在20萬元以下確定。

4.判定情節(jié)輕重的自由裁量。對(duì)于違法行為情節(jié)的判定，法律未作出明確規(guī)定，而采用“視情節(jié)輕重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)嚴(yán)重”等模糊概念，只能由執(zhí)法人員自己去理解、判斷、使用和認(rèn)定。

5.選擇行為時(shí)限的自由裁量。如《商業(yè)銀行法》第八十條規(guī)定“商業(yè)銀行不按照規(guī)定向中國人民銀行報(bào)送有關(guān)文件、資料的，由中國人民銀行責(zé)令改正，逾期不改正的，處10萬元以上30萬元以下罰款?！薄坝馄凇敝傅氖嵌嚅L(zhǎng)時(shí)間，沒有明確規(guī)定，人民銀行可以自由裁量。

6.執(zhí)行處罰決定的自由裁量?！吨袊嗣胥y行行政處罰程序規(guī)定》第三十九條規(guī)定“當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，中國人民銀行可以采取以下措施：（1）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的萬分之三加處罰款；（2）申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！边@表明對(duì)逾期不履行行政處罰決定的，人民銀行可以行使自由裁量權(quán)，決定如何執(zhí)行行政處罰決定。

二、當(dāng)前基層央行行政處罰自由裁量權(quán)使用中存在的問題

1.作出行政處罰減免決定不當(dāng)，致使行政處罰減免自由裁量權(quán)失效。主要表現(xiàn)：一是行政處罰程序不合規(guī)，以黨委（組）會(huì)或行長(zhǎng)辦公會(huì)名義研究決定減免或免于行政處罰。在內(nèi)部審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，有許多基層行違反《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》，由黨委（組）會(huì)或行長(zhǎng)辦公會(huì)先對(duì)行政處罰進(jìn)行議定，然后將結(jié)果在行政處罰委員會(huì)上通報(bào)，行政處罰委員會(huì)只能被動(dòng)接受意見，使行政處罰委員會(huì)職能行同虛設(shè)，形成程序上倒置。二是隨意決定行政罰款的最低限額。按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)行政處罰減免時(shí)，應(yīng)在法律法規(guī)規(guī)定尺度內(nèi)給予減免，也就是說，假如法律法規(guī)規(guī)定對(duì)某一違法行為罰款3～5萬元時(shí)，在作出最低限額罰款時(shí)，只能在3～5萬元區(qū)間進(jìn)行選擇。但是基層行取最低罰款限額時(shí)，最低處罰限額未按法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，隨意設(shè)定罰款最低限額。三是隨意對(duì)執(zhí)法對(duì)象減免或免于行政處罰。在內(nèi)部審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)行作出減免或免于行政處罰，特別是對(duì)行政罰款數(shù)額減免和免于罰款處罰，缺少法律法規(guī)依據(jù)，存在隨意減免或免于行政罰款的行為。

2.行政處罰決定執(zhí)行力度不夠，致使作出的行政處罰得不到按期執(zhí)行。主要表現(xiàn)：一是對(duì)到期不繳納罰款等行為也未按規(guī)定執(zhí)行加罰款或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。按照《行政處罰法》和《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》的要求：中國人民銀行作出罰款、沒收違法所得處罰決定的，當(dāng)事人應(yīng)自收到《中國人民銀行行政處罰決定》之日起15日內(nèi)將罰款、違法所得就地繳入中央金庫,到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的萬分之三加重罰款或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。但是在行政執(zhí)法實(shí)踐中，多數(shù)金融機(jī)構(gòu)未執(zhí)行相關(guān)行政處罰的期限規(guī)定，往往遲繳罰款和違法所得，基層執(zhí)法部門也未盡督促義務(wù)。二是未明確行政處罰決定執(zhí)行反饋機(jī)制。在人民銀行現(xiàn)有的行政法律法規(guī)中，對(duì)行政處罰決定執(zhí)行結(jié)果的反饋也未作明確規(guī)定。

3.行政執(zhí)法缺乏中長(zhǎng)期規(guī)劃，導(dǎo)致基層央行行政執(zhí)法的不作為或?yàn)E作為。主要表現(xiàn)：一是行政執(zhí)法部門多，行政執(zhí)法事項(xiàng)協(xié)調(diào)不夠，造成同一行政執(zhí)法對(duì)象同時(shí)接受多項(xiàng)行政執(zhí)法檢查，疲于應(yīng)付。如人民銀行基層行對(duì)外具有行政執(zhí)法權(quán)力的部門6個(gè)以上部門，有可能對(duì)某一行安排多項(xiàng)行政執(zhí)法檢查。二是缺乏行政執(zhí)法中長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。在人民銀行行政執(zhí)法工作中，上級(jí)行未制定行政執(zhí)法中長(zhǎng)期規(guī)劃，對(duì)下級(jí)行行政執(zhí)法時(shí)限進(jìn)行規(guī)范，這也導(dǎo)致基層行不作為或?yàn)E作為。

三、規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)審慎使用的對(duì)策及建議

1.提高基層央行行政立法水平，用法律法規(guī)條款限制行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。在行政立法方面，上級(jí)人民銀行條法部門要認(rèn)真做好調(diào)查研究，立法時(shí)應(yīng)處理好法律條文的“彈性”和執(zhí)法的“可操作性”的關(guān)系，盡量做到明確、具體，規(guī)避法律法規(guī)彈性過大的風(fēng)險(xiǎn)，盡量少賦予行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。

2.健全基層央行行政執(zhí)法監(jiān)督體系，對(duì)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)行使實(shí)施執(zhí)法監(jiān)督。強(qiáng)化系統(tǒng)內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察部門的職責(zé)，增強(qiáng)內(nèi)部行政監(jiān)察力度，定期開展行政監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正依法行政工作當(dāng)中的不足，保證行政處罰合法有效。同時(shí)將紀(jì)檢監(jiān)察部門作為監(jiān)督基層行行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的主管部門，督促行政執(zhí)法部門從嚴(yán)執(zhí)法、公正執(zhí)法。

3.加強(qiáng)基層央行執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高行政執(zhí)法水平。把法律教育與其他業(yè)務(wù)培訓(xùn)放在同等重要位置，制訂法律培訓(xùn)計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》、《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》等法規(guī)的學(xué)習(xí)，提高基層行行政執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力，熟練掌握?qǐng)?zhí)法手段和程序，提高履職水平，規(guī)范行政執(zhí)法檢查程序嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)法檢查程序規(guī)定制作檢查文本，嚴(yán)格簽字確認(rèn)和處罰處理，防止法律風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)央行執(zhí)法形象。