國(guó)有企業(yè)混合所有制改革初探

文=張楚悅

由于黨中央的高度重視，經(jīng)過這些年的發(fā)展，國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的路線圖已經(jīng)初現(xiàn)雛形，其中不乏制度的突破和創(chuàng)新，但現(xiàn)階段還存在一些問題需要我們解決。本文從國(guó)家目前出臺(tái)的政策出發(fā)，分析了國(guó)企混改中需要解決的問題，并提出了一些針對(duì)性的建議。

早在1993年黨的十四屆三中全會(huì)上，“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”的理念就已經(jīng)提出，但二十年過去了，混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一度擱淺，并沒有什么實(shí)質(zhì)性的突破。直到2013年10月，黨的十八屆三中全會(huì)又重提混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”，將發(fā)展混合所有制上升到了國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度的高度。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上所作的題為《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》的報(bào)告中明確指出：“深化國(guó)有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，培育具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界一流企業(yè)。”這為我國(guó)混合所有制企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展指明了方向，奠定了國(guó)企混改在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要地位。混合所有制企業(yè)將為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大力量。

我國(guó)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的有關(guān)政策規(guī)定

2015年8月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，對(duì)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革的發(fā)展路徑作出了大致的規(guī)劃，而后國(guó)務(wù)院、各有關(guān)部委又相繼出臺(tái)了十余部政策規(guī)定。其中，2015年9月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》進(jìn)一步細(xì)化了之前的規(guī)定，提出混合所有制改革分層分類推進(jìn)和多種資本參與的方法，并明確了企業(yè)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，這部文件成為國(guó)企混改的基礎(chǔ)性、綱領(lǐng)性文件。以此文件為中心，有關(guān)完善國(guó)企混改的配套改革也開始進(jìn)行，包括監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失、國(guó)企職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”的分離移交、國(guó)企辦市政和社區(qū)管理等職能的分離移交，以及開展員工控股試點(diǎn)工作等，都陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)的指導(dǎo)文件，為混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了良好的環(huán)境。

另外，對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》這部綱領(lǐng)性文件的細(xì)化工作也在不斷進(jìn)行中，相關(guān)部委針對(duì)其中一些創(chuàng)新性改革意見出臺(tái)了具體規(guī)定，意見內(nèi)容的可操作性大大提升。例如，2015年12月由國(guó)資委、財(cái)政部、發(fā)展改革委聯(lián)合頒布的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》，就是旨在細(xì)化在《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》中提出的分層分類推進(jìn)國(guó)企混改的方法，通過明確劃分類別，以分類為基礎(chǔ)對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管和定責(zé)考核。

2017年4月國(guó)資委頒布的《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案的通知》與2017年5月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》相銜接，為確立企業(yè)在市場(chǎng)中的主體地位、實(shí)現(xiàn)企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。根據(jù)這兩部文件的規(guī)定，國(guó)資委在國(guó)企中扮演的角色有所改變，不再直接管理企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)，將國(guó)企很多權(quán)利包括經(jīng)理層成員的選聘、業(yè)績(jī)考核和薪酬管理的權(quán)利都下放給了董事會(huì)，開始以管資本為主，并以落實(shí)董事會(huì)職權(quán)為重點(diǎn)完善法人治理結(jié)構(gòu)。這些改革也是對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》中提出的建立健全混合所有制企業(yè)治理機(jī)制的細(xì)化。

從目前已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)文件可以看出，立法者也已經(jīng)意識(shí)到了國(guó)企混合所有制改革中存在的制度問題，也已經(jīng)觸及混改的核心問題。關(guān)于混合所有制企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)決策的問題，綱領(lǐng)性的文件已經(jīng)出臺(tái)，從政策規(guī)劃上為國(guó)企的混合所有制改革勾勒出了發(fā)展路線圖。但目前國(guó)企混改僅僅解決了一些歷史遺留問題，有關(guān)各類資本的持股比例、份額等各項(xiàng)安排還未出臺(tái)具體規(guī)定，投資者權(quán)益、一股一權(quán)的制度以及非國(guó)有企業(yè)投資者的可預(yù)期性問題也仍未得到解決，國(guó)企混改的相關(guān)制度仍需細(xì)化和完善。

目前國(guó)企混改尚需解決的問題

一是國(guó)企混改中非國(guó)有投資者的權(quán)益保護(hù)問題。對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革的本質(zhì)就是讓非國(guó)有資本進(jìn)入國(guó)企，也就是國(guó)資和民資的混合，那么在混改中如何保護(hù)非國(guó)有投資者的權(quán)益，如何促成國(guó)有投資者和民營(yíng)投資者在企業(yè)中平等行使權(quán)利，就成為改革的首要問題。

在國(guó)有控股的公司里，國(guó)有資本處于控股股東地位，非國(guó)有投資者無疑成為了中小股東，要想發(fā)展混合所有制、吸引民營(yíng)資本進(jìn)入國(guó)企，首先要解決民營(yíng)投資者這些中小股東的權(quán)益保護(hù)問題。但是一直以來，我國(guó)法律對(duì)企業(yè)中小投資者的保護(hù)都有所欠缺。根據(jù)《中國(guó)上市公司中小投資者權(quán)益保護(hù)指數(shù)報(bào)告2015》公布的數(shù)據(jù)來看，在2014年參與統(tǒng)計(jì)的上市公司之中，采取累積投票制度選舉公司董事的國(guó)有控股上市公司只有20.44%，中小股東難以推選自己意志的代表進(jìn)入董事會(huì)參與公司決策；由中小股東提請(qǐng)召開臨時(shí)股東大會(huì)的公司僅占上市公司的0.4%，中小投資者在參與公司重大決策和監(jiān)督方面還存在障礙；在股東訴訟方面，沒有進(jìn)行過股東訴訟的上市公司占比96.02%，可見中小股東通過訴訟方式救濟(jì)自身權(quán)利的渠道也并不暢通。雖然近些年以上指數(shù)有所變化，但當(dāng)前我國(guó)企業(yè)對(duì)中小投資者的保護(hù)機(jī)制并不完善，這也是混改過程中很多民營(yíng)投資者的顧慮所在。提高民營(yíng)投資者在國(guó)企中的話語權(quán)勢(shì)在必行，但一些國(guó)企的負(fù)責(zé)人又有新的顧慮，如果國(guó)資不能控制民資就可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失，而國(guó)資的流失是任何國(guó)企負(fù)責(zé)人承擔(dān)不起的。

國(guó)企發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)就必須堅(jiān)持國(guó)資和民資的平等行權(quán)，保障民營(yíng)中小投資者的基本權(quán)利不受侵害，使民營(yíng)投資者在國(guó)企中的話語權(quán)能夠得到真正的落實(shí)，各個(gè)股東的法律地位平等，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)國(guó)資和民資的有效混合，激發(fā)民營(yíng)投資者參與企業(yè)治理的積極性，提高混合所有制企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

二是混改企業(yè)中人事任用的問題。根據(jù)《公司法》有關(guān)人事任用的規(guī)定，公司中由股東會(huì)選舉決定非由職工代表?yè)?dān)任的董事、監(jiān)事的人選，董事會(huì)決定經(jīng)理、副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等高管的人事任免。這種人事安排將所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，避免非專業(yè)的出資人對(duì)職業(yè)經(jīng)理人經(jīng)營(yíng)管理決策干預(yù)，有利于提升企業(yè)的運(yùn)行效率。

與傳統(tǒng)公司治理結(jié)構(gòu)不同，國(guó)企在人事選任方面延續(xù)了行政自上而下的人事任免體系。在2017年5月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》中，雖然明確規(guī)定由股東會(huì)“委派或更換董事、監(jiān)事（不含職工代表）”，“經(jīng)理層依法由董事會(huì)聘任或解聘”，但實(shí)質(zhì)上并未改變由上級(jí)黨委組織部門自上而下人事任命的現(xiàn)狀?！吨笇?dǎo)意見》中規(guī)定：“堅(jiān)持和完善雙向進(jìn)入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制，符合條件的國(guó)有企業(yè)黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)班子成員可以通過法定程序進(jìn)入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層成員中符合條件的黨員可以依照有關(guān)規(guī)定和程序進(jìn)入黨組（黨委）；黨組（黨委）書記、董事長(zhǎng)一般由一人擔(dān)任，推進(jìn)中央企業(yè)黨組（黨委）專職副書記進(jìn)入董事會(huì)。”上述規(guī)定要求黨委書記和董事長(zhǎng)由一人擔(dān)任，黨委書記是上級(jí)任命產(chǎn)生的，這就與《公司法》中股東會(huì)選舉產(chǎn)生董事長(zhǎng)人選的法律規(guī)定有所矛盾。再者，股東大會(huì)提名的董事人選與黨委成員也沒有必然的統(tǒng)一性，黨委成員要進(jìn)入董事會(huì)，在一定程度上也會(huì)造成股東權(quán)利的架空。

在這種自上而下的人事任用體系下，董事長(zhǎng)、高管一方面是企業(yè)的管理者和經(jīng)營(yíng)計(jì)劃的制定和實(shí)施者，另一方面又是政府機(jī)關(guān)的代表，擁有行政級(jí)別和政治晉升的可能，政治身份和晉升機(jī)制的存在往往使公司董事、高管更關(guān)注短期業(yè)績(jī)提升，而不重視企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。國(guó)企高管“經(jīng)濟(jì)人”和“政治人”雙重身份的存在，使得他們更像是政府官員而不是職業(yè)經(jīng)理人。而且上級(jí)任命模式下，職業(yè)經(jīng)理層的選任并不一定能符合市場(chǎng)評(píng)價(jià)，在現(xiàn)代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈、市場(chǎng)化日益深化的背景下，并不專業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人來管理企業(yè)不利于企業(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展，國(guó)企混合所有制改革的目的也不能很好地實(shí)現(xiàn)。

三是混改企業(yè)中公司治理的問題。依據(jù)《公司法》的規(guī)定，公司共有三個(gè)職能機(jī)構(gòu)，分別是股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。股東會(huì)是公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)；董事會(huì)是業(yè)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)；監(jiān)事會(huì)是監(jiān)督機(jī)構(gòu)；經(jīng)理可設(shè)可不設(shè)，負(fù)責(zé)具體的執(zhí)行。國(guó)企混改后則有所不同，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，企業(yè)的職能機(jī)構(gòu)包括股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)和黨組（黨委）。股東會(huì)是公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)；董事會(huì)是決策機(jī)構(gòu)；經(jīng)理層是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，必須設(shè)立；監(jiān)事會(huì)是監(jiān)督機(jī)構(gòu)；至于黨組（黨委），并沒有一個(gè)明確的定位，但也是企業(yè)的職能機(jī)構(gòu)之一。

黨委參與公司治理的法定地位需要進(jìn)一步明確?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》 規(guī)定：“要明確黨組織在國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，將黨建工作總體要求納入國(guó)有企業(yè)章程，明確黨組織在企業(yè)決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式?！敝皇翘岢隽藝?guó)企中需要明確黨組織的地位和權(quán)責(zé)，并沒有對(duì)黨組織參與公司治理的制度安排作出具體化規(guī)定，不利于黨組織在國(guó)企中發(fā)揮應(yīng)有作用，尤其是在國(guó)有資本力量比較薄弱的國(guó)有相對(duì)控股和非公控股的混合制企業(yè)中。同樣的，《公司法》雖然對(duì)國(guó)有企業(yè)黨委會(huì)參與公司治理作出了規(guī)定，但并未明確黨委會(huì)在國(guó)有企業(yè)治理中的職權(quán)。我國(guó)《公司法》第十九條規(guī)定：“在公司中，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動(dòng)?！边@一條款雖然明確了黨組織在公司中開展活動(dòng)的合法性，但并未說明黨的組織在公司中所處的地位和作用。黨委會(huì)作為國(guó)有企業(yè)重要的職能機(jī)構(gòu)，其法定地位及參與公司治理的具體職責(zé)、人員安排等必須由法律作出進(jìn)一步的規(guī)定。

四是政策的落實(shí)問題。從2013年十八屆三中全會(huì)正式提出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)到現(xiàn)階段為止，中共中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委以行政法規(guī)、規(guī)章的形式共出臺(tái)了十余部國(guó)企混改的意見和方案，混合所有制改革也隨著政策的公布而不斷深化，包括分類推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、開展員工持股試點(diǎn)、國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變、完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)等等制度創(chuàng)新，對(duì)國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有重大意義。但目前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革還停留在政策層面。由于政策多采用概括性表述，內(nèi)容多為指導(dǎo)性質(zhì)，較為籠統(tǒng)，沒有具體的執(zhí)行機(jī)制和違反政策的懲罰機(jī)制，政策在具體落實(shí)的過程中很容易走樣，偏離制定者的預(yù)期和初衷?，F(xiàn)階段，立法者應(yīng)當(dāng)盡快將政策落地，將國(guó)企混改的相關(guān)操作以法律的形式予以規(guī)范，形成具體的權(quán)利義務(wù)機(jī)制。

完善混合所有制改革的制度設(shè)計(jì)

一要實(shí)現(xiàn)混合所有制下非國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。國(guó)有資本相對(duì)控股，實(shí)現(xiàn)股權(quán)制衡。這里的相對(duì)控股針對(duì)的是競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有混改企業(yè)。公益性、自然壟斷性和稀缺資源開發(fā)性的國(guó)有企業(yè)由國(guó)有資本絕對(duì)控股是必然的，這對(duì)于保障民生、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、保護(hù)國(guó)家資源安全、社會(huì)穩(wěn)定方面具有重要意義。競(jìng)爭(zhēng)性、商業(yè)類的國(guó)有企業(yè)則以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、放大國(guó)有資本功能、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為主要功能和首要責(zé)任，需要按照市場(chǎng)要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作。在這一類國(guó)企中發(fā)展混合所有制就無須追求國(guó)資的絕對(duì)控股，應(yīng)存在幾個(gè)民資股東的持股比例與國(guó)家持股比例比較接近，實(shí)現(xiàn)國(guó)資和民資股權(quán)的相對(duì)平衡，防止控股股東獨(dú)斷專行侵害其他股東的利益。

推行累積投票制，增強(qiáng)非國(guó)有資本股東的話語權(quán)。累積投票制是保證中小投資者的代表進(jìn)入董事會(huì)，使他們有機(jī)會(huì)參與公司決策與監(jiān)督的制度，是實(shí)現(xiàn)股權(quán)制衡的重要機(jī)制。很多國(guó)有控股公司，由于國(guó)有股一股獨(dú)大，國(guó)有大股東侵害民資中小股東權(quán)益的現(xiàn)象屢見不鮮，導(dǎo)致中小股東難以參與公司決策，無法對(duì)董事會(huì)形成有力監(jiān)督，更難以通過董事會(huì)對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行約束。因?yàn)闆]有累積投票選舉制度的推行，他們基本沒有可能進(jìn)入作為決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的董事會(huì)。在混改企業(yè)中推行累積投票制，使非國(guó)有資本中小股東能夠推選代表進(jìn)入董事會(huì)，真正實(shí)現(xiàn)在公司決策中發(fā)聲，提高非國(guó)有資本股東參與公司治理的積極性。

保護(hù)中小投資者的收益權(quán)，打擊內(nèi)幕交易。民營(yíng)投資者參與市場(chǎng)投資的出發(fā)點(diǎn)和主要目的就是從投資中獲得收益，保護(hù)中小投資者的收益權(quán)對(duì)于吸引民營(yíng)資本進(jìn)入國(guó)企具有重要意義，收益過低或不穩(wěn)定，都會(huì)影響民營(yíng)投資者對(duì)國(guó)企投資的積極性。保護(hù)中小投資者的收益權(quán)就要提高對(duì)中小投資者的分紅力度，打擊內(nèi)幕交易，減少不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)投資者收益的損害，讓中小投資者真正看到、享受到參與國(guó)企混改帶來的利益。

二要用人制度和薪酬制度市場(chǎng)化。2016年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在作政府工作報(bào)告時(shí)指出：“深化企業(yè)用人制度改革，探索建立與市場(chǎng)化選任方式相適應(yīng)的高層次人才和企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者薪酬制度，對(duì)市場(chǎng)化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行市場(chǎng)化薪酬分配機(jī)制，可以采取多種方式探索和完善中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制?！?/p>

人才是企業(yè)最核心的資源，人事制度改革也應(yīng)是國(guó)企改革的關(guān)鍵。股東會(huì)依法選任董事、董事會(huì)依法聘任經(jīng)理層是股東會(huì)和董事會(huì)決策職能的一部分，對(duì)董事、經(jīng)理層的選任是公司獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)行為，應(yīng)由公司按照法律和章程自行決定，不同于政府官員的選任，不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地套用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔模式。必須改變這種自上而下的人事任命體系，逐步形成黨委依法監(jiān)督企業(yè)，股東會(huì)、董事會(huì)以市場(chǎng)為主要導(dǎo)向依法選任董事和高管的用人制度，推行職業(yè)經(jīng)理人制度，去除行政化，強(qiáng)化市場(chǎng)特性，打破體制局限，探索靈活用人機(jī)制。

近些年國(guó)企高管一刀切的降薪政策導(dǎo)致國(guó)企人才流失問題突出。首先，根據(jù)《公司法》的有關(guān)規(guī)定，高管的薪酬應(yīng)該由董事會(huì)或者專門的薪酬委員會(huì)來決定，由董事會(huì)與職業(yè)經(jīng)理人雙方共同協(xié)商確定薪酬。其次，國(guó)企高管的薪酬應(yīng)與公司的經(jīng)濟(jì)效益及其獲得的業(yè)績(jī)相聯(lián)系，緊密結(jié)合公司的功能定位和發(fā)展戰(zhàn)略，推行國(guó)有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人薪酬市場(chǎng)定價(jià)，建立良性薪酬管理機(jī)制，增強(qiáng)職業(yè)經(jīng)理人的工作積極性。另外，還要明確規(guī)定降薪事由，做到“事出有因”，改變一刀切現(xiàn)象。

三要完善公司治理、決策結(jié)構(gòu)。首先，應(yīng)將國(guó)有企業(yè)黨委參與公司治理的職權(quán)在《公司法》中予以明確。參考、結(jié)合黨章的相關(guān)規(guī)定以及《公司法》對(duì)股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)職權(quán)的規(guī)定，專列特別條款明確黨組（黨委）在國(guó)有企業(yè)中的法律地位和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職權(quán)。其次，進(jìn)一步明確黨委與董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層“雙向進(jìn)入、交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制，明確董事會(huì)成員、經(jīng)理層高管進(jìn)入黨委的比例。董事會(huì)作為重大事項(xiàng)的決策機(jī)構(gòu)，應(yīng)該在一定程度保留可能存在的“不同聲音”，以提高決策的科學(xué)性，同時(shí)應(yīng)當(dāng)吸納具有專業(yè)知識(shí)和豐富管理經(jīng)驗(yàn)的人才以獨(dú)立董事身份進(jìn)入董事會(huì)，但不進(jìn)入黨委會(huì)，以求合理控制決策風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)理層也是同樣的，國(guó)有企業(yè)經(jīng)理層的高管和董事會(huì)成員不應(yīng)該全部進(jìn)入公司黨委，具體的比例應(yīng)根據(jù)具體國(guó)企的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)決定。再次，完善國(guó)有企業(yè)決策程序的銜接。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有企業(yè)貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度的意見》等指導(dǎo)文件具有原則性、指導(dǎo)性的特點(diǎn)，就具體的執(zhí)行范圍、執(zhí)行程序等無法給出確切的回答，國(guó)有企業(yè)需要根據(jù)指導(dǎo)意見細(xì)化和完善決策的具體規(guī)則、議事規(guī)則。例如在國(guó)有企業(yè)黨委會(huì)的議事規(guī)則中應(yīng)該明確，多大范圍內(nèi)總經(jīng)理有權(quán)執(zhí)行年度計(jì)劃內(nèi)工作，不需要報(bào)請(qǐng)黨委會(huì)審議等等。

四要加快立法進(jìn)程，解決非國(guó)有資本投資者的可預(yù)期性問題。黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，《決定》指出：“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵?！痹诋?dāng)前國(guó)企混改已經(jīng)進(jìn)行到一定階段，單純指導(dǎo)性的政策已經(jīng)難以滿足改革的深入發(fā)展的需求。政治性的改革決策沒有制度規(guī)范和執(zhí)行機(jī)制，一方面無法為投資者提供穩(wěn)定的預(yù)期，另一方面也無法具體執(zhí)行和落實(shí)，混合所有制經(jīng)濟(jì)的法律制度空白與我國(guó)提出的“治理現(xiàn)代化”相背離。加快政策落地、完善有關(guān)法律體系已經(jīng)成為目前改革的重要任務(wù)之一。