淺析水污染防治中的生態(tài)補(bǔ)償制度

孫 巍，孫 威

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱150040）

我國(guó)是一個(gè)資源豐富的大國(guó)，但同樣也是一個(gè)極度缺水的國(guó)家，隨著近幾年我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的不斷加劇，各類(lèi)工業(yè)廢水、廢油、化學(xué)廢品等不斷排入到關(guān)乎人們生活的江河湖海，形成嚴(yán)重的污染。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視水資源保護(hù)工作，十八屆三中全會(huì)提出：“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國(guó)深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。”各級(jí)政府認(rèn)真落實(shí)黨中央和國(guó)務(wù)院的要求，不斷強(qiáng)化對(duì)水污染的治理，扎實(shí)推進(jìn)飲用水污染防治工作，使水資源的污染程度有所減輕。但是，我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，無(wú)法使當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境達(dá)到絕對(duì)平衡，水污染事件仍舊頻繁發(fā)生，這不僅嚴(yán)重危及水安全，也為我國(guó)造成不必要的經(jīng)濟(jì)損失，影響生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。

一、生態(tài)補(bǔ)償制度概述

生態(tài)補(bǔ)償制度于1870年最先由美國(guó)麻省馬薩諸塞大學(xué)的學(xué)者提出，后相繼在荷蘭、德國(guó)、愛(ài)爾蘭、瑞士、日本等國(guó)家逐漸得到發(fā)展。美國(guó)和日本在此基礎(chǔ)上頒布了專(zhuān)項(xiàng)法律，并以國(guó)家強(qiáng)制力保證該項(xiàng)制度的實(shí)施。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?，不同的學(xué)者對(duì)其有不同的理解，呂忠梅教授將生態(tài)補(bǔ)償分為廣義和狹義兩種理解。狹義上的生態(tài)補(bǔ)償是指對(duì)補(bǔ)償、治理、恢復(fù)因人類(lèi)生存經(jīng)營(yíng)活動(dòng)給環(huán)境資源所造成的污染與損害，而廣義上還應(yīng)包含對(duì)因環(huán)境保護(hù)而喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的人進(jìn)行的實(shí)物、資金補(bǔ)償、政策性優(yōu)惠甚至于為環(huán)保事業(yè)所做的教育科研支出。我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度起步較晚，上個(gè)世紀(jì)九十年代后才開(kāi)始在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)運(yùn)行，同時(shí)開(kāi)始相關(guān)法律法規(guī)的制定。我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償工作起初主要側(cè)重于森林、草原保護(hù)方面，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)已擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)、濕地、自然保護(hù)區(qū)、水資源等多個(gè)領(lǐng)域。典型的成功案例則是退耕還林政策，該項(xiàng)政策通過(guò)國(guó)家轉(zhuǎn)移支付對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，將耕地轉(zhuǎn)變回林地，客觀上起到了保護(hù)環(huán)境的積極作用。

雖然相較外國(guó)立法而言，我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償法制建設(shè)起步較晚，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展及環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒，我國(guó)也開(kāi)始對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的法律保護(hù)予以重視。2017年新修訂的《水污染防治法》第8條規(guī)定：“國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。”這是新法修訂之后新增加的內(nèi)容及亮點(diǎn)，將水污染防治中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在總則中明確下來(lái)，指導(dǎo)分則的實(shí)施，確立其指導(dǎo)地位。

二、我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題

（一）生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源過(guò)于單一

生態(tài)補(bǔ)償制度的設(shè)計(jì)宗旨，是想通過(guò)市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)控，將生態(tài)環(huán)境的外部性予以內(nèi)部化，使污染者為自己破壞環(huán)境的行為買(mǎi)單，使受益者為自己的所得利益付費(fèi)。而實(shí)際情況則是主要由國(guó)家的財(cái)政撥款來(lái)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)基金及環(huán)保稅費(fèi)所占比重并不足以彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金空缺。我國(guó)現(xiàn)在的生態(tài)補(bǔ)償以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式為主，實(shí)質(zhì)上則是國(guó)家及人民為少部分的污染者和受益者買(mǎi)單，這并不符合權(quán)利義務(wù)相一致的原則。而且由于我國(guó)各地區(qū)存在的經(jīng)濟(jì)差異，直接導(dǎo)致了南方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)因?yàn)槌渥愕呢?cái)政投入形成良性的生態(tài)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，一些偏遠(yuǎn)的貧困地區(qū)苦于資金不足而無(wú)法改善該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，長(zhǎng)此以往，不利于我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作順利進(jìn)行。

（二）沒(méi)有單獨(dú)的生態(tài)補(bǔ)償立法

將生態(tài)補(bǔ)償制度立法，就是要合理利用法的特性，借用國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證生態(tài)補(bǔ)償制度的良好運(yùn)行。我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償立法并非是完全空白，而是根據(jù)不同的部門(mén)、不同的情況散見(jiàn)于諸如《森林法》、《水污染防治法》等各個(gè)部門(mén)法中，在很多法規(guī)、規(guī)章中也都有所體現(xiàn)。這種立法模式的優(yōu)點(diǎn)是能良好的適應(yīng)不同的污染類(lèi)型，因地制宜的解決環(huán)境問(wèn)題，但是卻缺乏一個(gè)完整的體系，顯得龐雜無(wú)序，亟需一部能綜合指導(dǎo)所有生態(tài)補(bǔ)償工作的《生態(tài)補(bǔ)償法》。

（三）生態(tài)補(bǔ)償主體范圍不明確

在一次水污染事故中，往往會(huì)存在多方受害者。以2005年松花江苯污染事件為例，自污染源吉林省開(kāi)始，經(jīng)松花江流經(jīng)黑龍江省，最終流進(jìn)黑龍江及俄羅斯境內(nèi)，匯入太平洋。這其中的直接受害者包含了吉林省、黑龍江省和俄羅斯境內(nèi)的沿岸居民，而間接受害者則可能擴(kuò)大到以松花江水作為飲用水源、生活生產(chǎn)用水的企業(yè)及個(gè)人。直接受害者較容易界定，但是間接受害者可能需要更多的證據(jù)甚至出現(xiàn)危害結(jié)果后，才能申請(qǐng)賠償。

三、對(duì)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度的完善

（一）推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化進(jìn)程

我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償一直是以政府資金的轉(zhuǎn)移支付為主，形成了一種以政府為主導(dǎo)的模式。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，國(guó)家的宏觀調(diào)控固然是行之有效，可以在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的同時(shí)，確保環(huán)境保護(hù)工作與之協(xié)調(diào)發(fā)展，但是國(guó)家可以提供給生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金畢竟是有限的，仍需維護(hù)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，加強(qiáng)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用。通過(guò)國(guó)家的積極引導(dǎo)，探索開(kāi)發(fā)更多的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償模式，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能，淘汰舊工藝、舊設(shè)備以及低產(chǎn)能高能耗的產(chǎn)業(yè)，倡導(dǎo)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，將付費(fèi)的主體從國(guó)家逐漸轉(zhuǎn)移到損害者和受益者一方，在減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也符合了公平正義的社會(huì)主義法治理念。

（二）加快生態(tài)補(bǔ)償立法進(jìn)程

我國(guó)已陸續(xù)于2016年七月修訂《水法》和2017年頒布新《水污染防治法》，足見(jiàn)國(guó)家對(duì)水資源法律保護(hù)的重視。這里所說(shuō)的生態(tài)補(bǔ)償立法，應(yīng)當(dāng)是由全國(guó)人大及其常委會(huì)作為立法機(jī)關(guān)狹義上的法律，而非國(guó)務(wù)院或各級(jí)政府制定的行政法規(guī)。制定專(zhuān)門(mén)的《生態(tài)補(bǔ)償法》，從其他部門(mén)法中涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟糠謿w納總結(jié)出其共同點(diǎn)后制定為總則，再根據(jù)不同的資源如水流、草原、礦藏、森林等制定適合不同種類(lèi)資源的分則?！渡鷳B(tài)補(bǔ)償法》應(yīng)注意同各類(lèi)資源的單項(xiàng)立法區(qū)分開(kāi)來(lái)，主要規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式及程序等內(nèi)容，相當(dāng)于生態(tài)補(bǔ)償制度的“說(shuō)明書(shū)”，明確補(bǔ)償者和受償者各方的權(quán)利義務(wù)，同時(shí)通過(guò)法律獨(dú)具的國(guó)家強(qiáng)制力保障，更好的維護(hù)生態(tài)補(bǔ)償制度的運(yùn)行。在《生態(tài)補(bǔ)償法》的基礎(chǔ)上，各個(gè)省、自治區(qū)、直轄市再結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜的制定各地區(qū)的行政法規(guī)。參照《環(huán)境保護(hù)法》的慣例，各地區(qū)的行政法規(guī)亦可嚴(yán)于國(guó)家制定的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）明確生態(tài)補(bǔ)償主體范圍

由于水資源的流動(dòng)性，水污染中的生態(tài)補(bǔ)償主體范圍可能相當(dāng)龐大，甚至可能不明確，因此，如何科學(xué)的界定補(bǔ)償主體范圍至關(guān)重要。生態(tài)補(bǔ)償主體范圍可分為補(bǔ)償者和受償者。補(bǔ)償者即造成污染的一方或因他人的環(huán)境保護(hù)行為受益的一方，又可分為以下兩類(lèi)。一類(lèi)是國(guó)家，《憲法》規(guī)定，我國(guó)自然資源的所有權(quán)歸國(guó)家所有，因此一切對(duì)環(huán)境的保護(hù)行為，國(guó)家均為受益者，作為國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，政府應(yīng)當(dāng)成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w。另一類(lèi)是非政府組織，如一些環(huán)?；鸾M織。這類(lèi)基金組織通過(guò)平時(shí)的宣傳及提供資金，積極鼓勵(lì)民眾保護(hù)環(huán)境及提高環(huán)保意識(shí)，在生態(tài)補(bǔ)償方面也起到了一些作用。而受償者則主要指那些因保護(hù)環(huán)境而造成損失的人群，目前這類(lèi)人的界定也存在一定困難。我國(guó)可盡快完善資源產(chǎn)權(quán)制度，將資源資本化，使受償者的損失得以量化，即方便損失的計(jì)算，又利于資源的合理配置。

四、總結(jié)

現(xiàn)針對(duì)水污染防治中的生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析。我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度起步較晚，在部分自然資源進(jìn)行試驗(yàn)取得了很好的效果后，陸續(xù)推廣到其他種類(lèi)資源的保護(hù)及利用上。生態(tài)補(bǔ)償制度有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)工作，但仍存在缺陷，建議推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化進(jìn)程，將國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)為主，制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯为?dú)立法，并明確生態(tài)補(bǔ)償主體范圍。

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