關(guān)于我國(guó)國(guó)家公園的法律問(wèn)題淺析

張燚

摘要 國(guó)家公園作為我國(guó)自然保護(hù)地的重要成分，是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的重點(diǎn)發(fā)展對(duì)象。為助力《（建立國(guó)家公園體制總體方案》的落實(shí)工作，本文對(duì)我國(guó)國(guó)家公園制度作出深入研究，發(fā)現(xiàn)存在缺乏統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法律體系、缺乏高位階專門立法、執(zhí)法遇到地方阻力等三個(gè)方面的原因，并由此分析了這些問(wèn)題背后的原因，即國(guó)家公園在我國(guó)發(fā)展不夠成熟，缺乏完備的理論基礎(chǔ)，與周邊社區(qū)的關(guān)系也未能妥善處理等，最后提出了建立統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法律體系，推動(dòng)國(guó)家公園高位階化的立法工作，考慮地方利益訴求、推動(dòng)科學(xué)立法三個(gè)方面的建議。

關(guān)鍵詞 國(guó)家公園 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn) 法律位階 社區(qū)利益

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.339

一、我國(guó)國(guó)家公園存在的問(wèn)題

（一）缺乏統(tǒng)一的國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法律體系

我國(guó)國(guó)家公園法律規(guī)定中不乏關(guān)于國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》、《國(guó)家公園管理評(píng)估規(guī)范》等地方法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)均對(duì)國(guó)家公園的設(shè)立、規(guī)劃、管理、保護(hù)作出了相關(guān)規(guī)定，但遺憾的是尚未形成完整的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法律體系是一個(gè)法律規(guī)范的有機(jī)體，由一系列涉及國(guó)家公園等領(lǐng)域的具有內(nèi)在聯(lián)系的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)組成，是國(guó)家公園體系的基礎(chǔ)，也是國(guó)家賴以指導(dǎo)國(guó)家公園從審批、建設(shè)、管理、監(jiān)督等工作的基礎(chǔ)。目前，我國(guó)雖然在保護(hù)地建設(shè)與管理方面取得了卓著的成就，但是由于缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法律體系，導(dǎo)致實(shí)際操作中出現(xiàn)一些不科學(xué)現(xiàn)象。

（二）國(guó)家公園相關(guān)立法位階較低

在一些國(guó)家公園發(fā)展的較為完善的國(guó)家，國(guó)家公園相關(guān)立法位階一般比較高。美國(guó)的國(guó)家公園立法體系主要由國(guó)家公園基本法、授權(quán)法、單行法、部門規(guī)章構(gòu)成。美國(guó)基本法由國(guó)會(huì)制定，具有較高的法律位階，在國(guó)家公園法律體系運(yùn)行中能夠起到較好的指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。反觀我國(guó)，我國(guó)《憲法》第九條、第十條等對(duì)環(huán)保義務(wù)、土地歸屬、國(guó)家責(zé)任、自然資源的歸屬等問(wèn)題作出了規(guī)定，但是《憲法》畢竟為具有最高效力的綱領(lǐng)性法案，并不能從細(xì)節(jié)方面對(duì)國(guó)家公園作出規(guī)定。而我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等法律不僅針對(duì)性不強(qiáng)，對(duì)國(guó)家公園的規(guī)定不夠具體，更為重要的是法律位階不夠高，在與其他《草原法》、《森林法》相沖突的時(shí)候，不能有效的發(fā)揮作用。

（三）國(guó)家公園相關(guān)執(zhí)法遭遇地方阻力

國(guó)家公園的建立對(duì)于保護(hù)地方自然環(huán)境的作用是毋庸置疑的，但是國(guó)家公園的存在對(duì)當(dāng)?shù)厝藗兩罘绞揭约敖?jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)產(chǎn)生一定影響。如何不能處理好建立國(guó)家公園與發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)二者之間的關(guān)系，那么地方阻力必然會(huì)成為影響國(guó)家公園發(fā)展的一個(gè)重要因素。以鄱陽(yáng)湖國(guó)家濕地公園為例，當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)生產(chǎn)方式對(duì)濕地公園社區(qū)居民產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)鄱陽(yáng)湖濕地資源的依賴性很大，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)在居民收入中仍然占據(jù)著重要位置。鄱陽(yáng)湖國(guó)家濕地公園的建立改變了當(dāng)?shù)氐纳罘绞?，?duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響，不可避免的遭遇了社區(qū)阻力。所以，鄱陽(yáng)湖國(guó)家濕地森林公園最初實(shí)行過(guò)程進(jìn)程緩慢，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。

二、我國(guó)國(guó)家公園存在問(wèn)題的原因分析

（一）我國(guó)缺乏統(tǒng)一的國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法律體系的原因

我國(guó)缺乏統(tǒng)一的國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法律體系的原因有兩點(diǎn)。其一，國(guó)家公園體制在我國(guó)屬于新生事物，發(fā)展歷史較短，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、體制不夠成熟，其建設(shè)與發(fā)展目前仍然處于混沌的狀態(tài)。我國(guó)的自然生態(tài)保護(hù)工作的快速開(kāi)展始于20世紀(jì)80年代，而國(guó)內(nèi)第一個(gè)國(guó)家公園于2008年才被批準(zhǔn)建立。2008年，云南省和湯旺河被相關(guān)部門認(rèn)定為國(guó)內(nèi)國(guó)家公園試點(diǎn)單位，到了2015年，全國(guó)范圍內(nèi)才有9家國(guó)家公園試點(diǎn)單位得到增補(bǔ)和確認(rèn)。而在美國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)家公園制度早于十九世紀(jì)七十年代就已經(jīng)開(kāi)始萌芽并逐漸發(fā)展。根據(jù)1872年3月1日的美國(guó)國(guó)會(huì)法案，黃石公園被正式命名為“保護(hù)野生動(dòng)物和自然資源的國(guó)家公園”，這是世界上第一個(gè)國(guó)家公園。相比于國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)國(guó)家公園體制起步較晚，導(dǎo)致相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)系統(tǒng)。其二，世界上大多數(shù)實(shí)施國(guó)家公園保護(hù)地類型的國(guó)家、地區(qū)均擁有一定數(shù)量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化的法律規(guī)范，但形成完整技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的不過(guò)爾爾，所以在建立系統(tǒng)、完善的國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法律體系方面，我國(guó)并沒(méi)有可以直接借鑒的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。

（二）國(guó)家公園相關(guān)立法位階較低的原因

我國(guó)國(guó)家公園相關(guān)立法位階較低的原因主要存在于兩個(gè)方面。其一，國(guó)家公園制度在我國(guó)起步晚，發(fā)展的尚不成熟，我國(guó)對(duì)其認(rèn)識(shí)不夠全面深刻，缺乏科學(xué)立法所需要的理論基礎(chǔ)。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)才逐漸對(duì)保護(hù)環(huán)境引起重視。近年來(lái)，我國(guó)大力推行生態(tài)文明建設(shè)，積極探索國(guó)家公園建設(shè)體制。在不斷學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持在實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善國(guó)家公園體制。正因?yàn)槲覈?guó)國(guó)家公園體制是一種新興的生態(tài)保護(hù)形式，在立法過(guò)程中要考慮的各方面因素也較為復(fù)雜，所以，我國(guó)暫時(shí)缺失關(guān)于國(guó)家公園的高位階的專門立法。其二，我國(guó)對(duì)于國(guó)家公園制度并未引起太高重視，雖然今年來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但是不可否認(rèn)的是，我國(guó)關(guān)于國(guó)家公園建設(shè)的相關(guān)立法支持、配套設(shè)施并不完善，這與國(guó)家公園在我國(guó)產(chǎn)生的影響力不夠深遠(yuǎn)是有一定關(guān)系的，而擴(kuò)大國(guó)家公園在我國(guó)的影響力，必須通過(guò)國(guó)家的高度重視來(lái)完成。

（三）國(guó)家公園相關(guān)執(zhí)法遭遇地方阻力的原因

我國(guó)作為一個(gè)歷史悠久的國(guó)家，擁有深厚的文化底蘊(yùn)。在漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展中，人與自然長(zhǎng)期共存，自然資源一定程度上決定了人們生活方式以及文化發(fā)展。例如，三江源地區(qū)平均海拔3500-4800米，是世界屋脊——青藏高原的腹地，為孕育中華民族、中南半島悠久文明歷史的世界著名江河：長(zhǎng)江、黃河和瀾滄江的源頭匯水區(qū)，被譽(yù)為“中華水塔”。由于當(dāng)?shù)靥厥獾牡乩憝h(huán)境，當(dāng)?shù)厝藗冎饕孕竽翗I(yè)為生，形成了獨(dú)特的畜牧文化。在這些地方，某種特殊的人地依存關(guān)系已經(jīng)建立起來(lái)，人類對(duì)生態(tài)的適度干擾已經(jīng)嵌入生態(tài)過(guò)程之中，如果因?yàn)榘l(fā)展國(guó)家公園而一味否定這種依存關(guān)系，當(dāng)然受到地方阻力。又如鄱陽(yáng)湖國(guó)家濕地公園，其建立對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)土地的征用、漁民捕撈活動(dòng)的規(guī)范和對(duì)社區(qū)產(chǎn)業(yè)的提升等方面都產(chǎn)生了一定的影響。以土地征收的問(wèn)題為例，雖然當(dāng)?shù)卣畬?duì)被征土地居民予以可觀的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是由于當(dāng)?shù)鼐用翊蟛糠珠L(zhǎng)期以種植、養(yǎng)魚為生，受到的教育程度比較低，離開(kāi)了賴以生存的土地之后，很難再適應(yīng)到其他工作當(dāng)中。即使其中一部分人進(jìn)入城市出賣勞動(dòng)力，對(duì)生活的幸福感也難免降低。況且，在某種情況下，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償根本不足以彌補(bǔ)居民情感的需求，例如在征收墳地的事項(xiàng)上，已逝的親人是否能夠安息是有些居民更加看重的事.情，這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償根本難以彌補(bǔ)他們對(duì)已逝親人的愧疚?？傊瑖?guó)家公園對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)、生活均產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，而國(guó)家公園配套的補(bǔ)償措施很難做到完全補(bǔ)償社區(qū)居民的經(jīng)濟(jì)利益和情感利益損失。所以，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對(duì)國(guó)家公園的沖突成為了國(guó)家公園相關(guān)執(zhí)法工作的重要阻力因素。

三、對(duì)我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)作出的幾點(diǎn)法律建議

（一）建立統(tǒng)一的國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法律體系

在美國(guó)現(xiàn)行成文法體系中，美國(guó)國(guó)家公園各項(xiàng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要體現(xiàn)在《聯(lián)邦法規(guī)》第36卷和《美國(guó)法典》第16卷的相關(guān)法律條款中，這些條款構(gòu)成了其基本內(nèi)容和直接依據(jù)。此外，各種基準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)、指南、標(biāo)準(zhǔn)操作程序等類型的標(biāo)準(zhǔn)化文件，與法律條款一起從各個(gè)層面統(tǒng)一規(guī)定了國(guó)家公園應(yīng)達(dá)到的基本要求和條件、活動(dòng)操作步驟和要求等統(tǒng)一程序性事項(xiàng)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的精確化、體系化使得美國(guó)國(guó)家公園法律體系運(yùn)行的更加順暢。我國(guó)應(yīng)該借鑒美國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定出統(tǒng)一的國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法律體系。國(guó)家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法律體系的立法工作應(yīng)該借鑒世界貿(mào)易組織、國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（IS0）或者先進(jìn)國(guó)家有關(guān)文獻(xiàn)和分類方法，形成一套先進(jìn)精確的技術(shù)規(guī)范。但是標(biāo)準(zhǔn)大多數(shù)情況下只是某一時(shí)期某一領(lǐng)域技術(shù)水平、管理認(rèn)知的反映，具體來(lái)看，不同國(guó)家具有不同的國(guó)情，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾認(rèn)知、領(lǐng)土面積等均存在區(qū)別，所以在開(kāi)展國(guó)家公園相關(guān)技術(shù)規(guī)范立法時(shí)不僅應(yīng)該借鑒國(guó)際的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，還要充分考慮我國(guó)具體的技術(shù)水平、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等因素，制定出一部?jī)?nèi)容完善的《自然低保護(hù)地法》或者《國(guó)家公園法》，對(duì)國(guó)家公園的定義、宗旨、操作標(biāo)準(zhǔn)等作出統(tǒng)一的規(guī)定，為《建立國(guó)家公園總體方案》的順利實(shí)施奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

（二）制定一部高位階的國(guó)家公園法律規(guī)范

我國(guó)應(yīng)當(dāng)充分汲取國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，制定出一部高位階的國(guó)家公園法律規(guī)范，將國(guó)家公園建設(shè)放到現(xiàn)代生態(tài)文明建設(shè)工作中的重要位置。俄羅斯現(xiàn)行的關(guān)于國(guó)家公園的法律主要是《聯(lián)邦特別自然保護(hù)區(qū)域法》，該法律明確規(guī)定國(guó)家公園屬于俄羅斯級(jí)別最高的聯(lián)邦級(jí)特別自然保護(hù)區(qū)域，規(guī)定了自然保護(hù)區(qū)的構(gòu)成、管理機(jī)構(gòu)等問(wèn)題。同時(shí)，該法是這個(gè)俄羅斯國(guó)家公園法律制度的總綱，雖然不是基本法，但法律位階較高，適用于整個(gè)俄羅斯聯(lián)邦，起到了統(tǒng)一指導(dǎo)的作用。筆者認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定出一部專門立法，在國(guó)家公園法律體系中起到總綱作用。

（三）兼顧社區(qū)利益，推動(dòng)科學(xué)立法

在制定國(guó)家公園相關(guān)的法律規(guī)范過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的利益訴求，做到民主立法、科學(xué)立法，從而制定出順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)、為人們所信服的“良法”。法國(guó)于2006年4月14日頒布了新的《國(guó)家公園法》，該法充分考慮了國(guó)家公園與周邊社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的相互依存關(guān)系，創(chuàng)新了新的治理模式，注重管理機(jī)構(gòu)與社區(qū)之間的合作共贏，達(dá)到了良好的效果。我國(guó)在推動(dòng)國(guó)家公園相關(guān)立法的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以保護(hù)生態(tài)文明為宗旨，同時(shí)充分考慮地方經(jīng)濟(jì)需求，避免將保護(hù)自然環(huán)境同發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)立起來(lái)，拒絕盲目征收居民土地，即使是在一些具有重大價(jià)值的核心保護(hù)區(qū)，也要避免一刀切的改變土地所有權(quán)、生態(tài)移民等不科學(xué)做法。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，通過(guò)立法推動(dòng)地方生態(tài)旅游、鄉(xiāng)村旅游、民族旅游、文化旅游等多樣化旅游類型，保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用裨趨⑴c國(guó)家公園產(chǎn)業(yè)建設(shè)過(guò)程中的利益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在文化發(fā)展方面，在不破壞國(guó)家公園生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮其休閑、保健等文化作用，保障當(dāng)?shù)鼐用竦木裥枨螅纬僧?dāng)?shù)鼐用駥?duì)國(guó)家公園的歸屬感。