淺析城市民族事務(wù)的治理

熊嬌

摘要 隨著城市化進(jìn)程不斷加快，越來越多的少數(shù)民族打破壁壘去往城市，但這個(gè)新形態(tài)也對(duì)城市民族工作產(chǎn)生了巨大挑戰(zhàn)。面對(duì)“國家在民族事務(wù)支持力度加大和少數(shù)民族基本公共服務(wù)能力仍然并存”的新常態(tài)以及利益糾紛、少數(shù)民族流動(dòng)人員數(shù)量大、各項(xiàng)民族事務(wù)治理機(jī)制不健全、國家法律和相關(guān)政策落后等問題，城市民族工作更應(yīng)深入社會(huì)，采取促進(jìn)治理主體多元化、促進(jìn)部門資源整合、促進(jìn)治理法治化等措施，促進(jìn)民族工作治理，從而實(shí)現(xiàn)城市善治的理想狀態(tài)。

關(guān)鍵詞 城市民族事務(wù) 治理 法治化

中圖分類號(hào)：D633 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.298

一、問題的提出

經(jīng)E州民族事務(wù)委員會(huì)調(diào)研了解，2017年春節(jié)前后，E州各個(gè)高速路服務(wù)區(qū)出現(xiàn)少數(shù)民族人員擺設(shè)羊肉串?dāng)傸c(diǎn)，24小時(shí)不打烊進(jìn)行羊肉串的售賣，每天可收入1-2萬。經(jīng)了解，是由少數(shù)民族人A在江西南昌成立的一食品有限公司，自2014年起，每年春節(jié)都會(huì)派人到各個(gè)省市高速路服務(wù)站支設(shè)攤點(diǎn)。此事引起了E州民委部門的重視，首先采取了本民族內(nèi)部調(diào)解的方式進(jìn)行治理，勸導(dǎo)常年在E州生活的同族人B，與同族人去與A協(xié)商，未果；而后一持證經(jīng)營(yíng)的商店錄制音頻并在本站口進(jìn)行高音循環(huán)播放，惡意損害A的食品安全問題，倡議乘客不要購買羊肉串一事，激化了雙方矛盾，民委部門逐級(jí)上報(bào)，考慮到民族敏感性問題，最終采取了州民委、國安、公安、食監(jiān)局、交通部門等相關(guān)部門進(jìn)行勸導(dǎo)，每天進(jìn)行巡視的方式，直至正月十五日春節(jié)完畢，人流量變少之后，A才帶領(lǐng)其人員離開，而后相關(guān)部門聯(lián)系新疆民委部門，進(jìn)行聯(lián)合治理，以預(yù)防再出現(xiàn)此類情況，此件民族事務(wù)才算完結(jié)。

據(jù)了解，高速路服務(wù)區(qū)的建設(shè)應(yīng)得到高速公路管理部門的招標(biāo)應(yīng)允，而后才有資格進(jìn)行營(yíng)運(yùn)，而此次事件中的攤點(diǎn)，很明顯是無證經(jīng)營(yíng)，但當(dāng)?shù)卣⑽粗苯优c高速公路管理部門聯(lián)系，采取強(qiáng)硬措施，而只是就當(dāng)?shù)乜烧{(diào)用的資源進(jìn)行了處理涉及少數(shù)民族因素的問題，這就體現(xiàn)了當(dāng)?shù)卣谔幚砩婕懊褡逡蛩氐氖聞?wù)時(shí)，由于進(jìn)退失度和分寸失當(dāng)，在某種程度上陷入了一定治理誤區(qū)，出現(xiàn)了“民族身份過敏癥”等諸多問題。歸結(jié)起來，問題都指向：在當(dāng)下我國城市民族事務(wù)社會(huì)治理中，出現(xiàn)了諸多問題，應(yīng)當(dāng)如何發(fā)力，針對(duì)諸多問題，又有何建議？

二、既有理論的梳理

在既有研究中，雖然對(duì)于民族事務(wù)問題已獲得重視，具體可概括為以下幾點(diǎn)：

一是探索推進(jìn)民族事務(wù)治理的方法和路徑（劉寶明，2014）。

二是強(qiáng)調(diào)民族事務(wù)治理中的法治化（王允武2014）。

三是從民族自治地方政府治理探究民族事務(wù)治理（龍立，2014）。

但是，國內(nèi)關(guān)于民族事務(wù)治理的研究整體缺乏，而且對(duì)民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的研究視角單一，并且與社會(huì)實(shí)踐聯(lián)系不緊密。而系統(tǒng)、深入、全面地研究民族事務(wù)治理的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，從個(gè)案中提煉民族事務(wù)中的問題，進(jìn)而提出建設(shè)性建議，促進(jìn)民族事務(wù)的治理。

三、城市民族事務(wù)社會(huì)治理中面臨的問題及原因

文中所引事件的處理與一般事務(wù)處理最大的區(qū)別則在于：

一是少數(shù)民族的民族性。民族事務(wù)兼具社會(huì)問題的一般性和民族性因素的特殊性。在處理少數(shù)民族事務(wù)之時(shí)，其少數(shù)民族的特性，特別是邊疆少數(shù)民族問題處理上，相關(guān)部門往往采取情感型民族事務(wù)治理，而非按規(guī)章強(qiáng)制執(zhí)行。

二是民委部門的被動(dòng)性。此事件的發(fā)生，不能完全定義為民族問題，但涉及到少數(shù)民族時(shí)，民委部門就參與了治理，但在參與過程中，并沒有實(shí)際的執(zhí)法權(quán)，只是配合其他部門，做調(diào)解工作。

三是全省聯(lián)動(dòng)性。當(dāng)涉及少數(shù)民族因素時(shí)，不僅調(diào)動(dòng)了當(dāng)?shù)馗鱾€(gè)部門的聯(lián)合執(zhí)法，并且實(shí)現(xiàn)了跨省的合作，構(gòu)成了全省聯(lián)動(dòng)，乃至全國聯(lián)動(dòng)的影響。

在當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快的進(jìn)程中，各民族人口流動(dòng)越來越頻繁，城市少數(shù)民族流動(dòng)人口數(shù)量不斷增加，以區(qū)域性、被動(dòng)性、靜態(tài)性為特點(diǎn)，使得城市民族工作很難快速適應(yīng)各民族跨區(qū)域大流動(dòng)所帶來的新變化，主要體現(xiàn)在兩方面：

一是外來少數(shù)民族群眾不適應(yīng)城市化的生活與管理，城市管理部門不適應(yīng)外來少數(shù)民族大量進(jìn)入城市所產(chǎn)生的各類管理問題。

二是流入地政府的管理服務(wù)于流出地政府的協(xié)調(diào)服務(wù)難適應(yīng)。

具體來看，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）利益糾紛而引發(fā)的民族成員間的糾紛問題

在文中案例中，先進(jìn)入高速公路的少數(shù)民族與當(dāng)?shù)睾筮M(jìn)入的少數(shù)民族，對(duì)于攤位的競(jìng)爭(zhēng)，其實(shí)也就是利益的競(jìng)爭(zhēng)，而服務(wù)區(qū)原有的商鋪惡意損害其聲譽(yù)，也是對(duì)于利益的爭(zhēng)奪。所以，無論是成員內(nèi)部之間，還是與其他成員之間，利益都是始終爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，也正是最容易發(fā)生民族糾紛的癥結(jié)所在。

（二）少數(shù)民族流動(dòng)人員數(shù)量大

對(duì)于此種情況掌握難、服務(wù)管理難。據(jù)了解，如今的城市中的少數(shù)民族數(shù)量不斷增進(jìn)，但在城市中，由于人生地不熟、民族習(xí)慣差異、就業(yè)觀念落后、流動(dòng)性強(qiáng)等等的原因，加大了城市管理工作的壓力與難度，如若處置不當(dāng)，更有可能激化矛盾，引起更大的社會(huì)矛盾。

（三）各項(xiàng)民族事務(wù)治理機(jī)制不健全

從國家法律和政策來看，目前開展民族事務(wù)治理工作的主要依據(jù)是1993年國務(wù)院頒布的《城市民族工作條例》，配套立法比較寬泛、抽象，可操作性不強(qiáng)，指導(dǎo)性的法條較為單一。地方政府在治理涉及民族因素問題的過程中，出于民族身份敏感和民族弱勢(shì)關(guān)懷，從而使得問題更加的復(fù)雜與棘手，不僅會(huì)加重復(fù)雜度，更是因?yàn)椴唤∪臋C(jī)制，使得新問題不斷迸發(fā)出，難以短時(shí)間反應(yīng)并給予對(duì)應(yīng)的措施。

四、城市民族事務(wù)治理法治化

（一）促進(jìn)治理主體多元化

在城市民族事務(wù)治理過程中，政府、市場(chǎng)、社會(huì)構(gòu)成了多元治理的主體。以政府為代表的國家力量處于主導(dǎo)地位，依靠相關(guān)部門，利用相關(guān)政策，提供基本公共服務(wù)、調(diào)解民族糾紛、管理民族事務(wù)等。市場(chǎng)則作為一只“看不見的手”對(duì)資源進(jìn)行配置，社會(huì)則更多涉及復(fù)雜的關(guān)系主體和社會(huì)力量，都在民族事務(wù)治理中發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。但在實(shí)踐中，各主體問缺乏有效的合作，政府承擔(dān)了絕大部分的管理職責(zé)，且管理職能大于服務(wù)職能的發(fā)揮，使得少數(shù)民族流動(dòng)人口的權(quán)利很難落實(shí)，引發(fā)了更多的矛盾和糾紛。不論是公共部門，還是私人部門，沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問題所需要的全部知識(shí)與信息；也沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具。所以，政府應(yīng)在職能轉(zhuǎn)型過程中，提高治理能力，強(qiáng)化服務(wù)職能，在提供基礎(chǔ)性保障之上，動(dòng)員和依靠市場(chǎng)和社會(huì)的力量為城市少數(shù)民族提供更多的服務(wù)，同時(shí)，加強(qiáng)各個(gè)主體之間的交流與合作，有效整合多元主體的資源，促進(jìn)民族事務(wù)治理。

（二）促進(jìn)部門資源整合

1.部門“條條”關(guān)系

一般在糾紛解決過程中，由下級(jí)部門發(fā)現(xiàn)、預(yù)估事態(tài)嚴(yán)重性，然后上報(bào)；上級(jí)部門授權(quán)、擬定解決辦法、下達(dá)執(zhí)法任務(wù)；下級(jí)部門執(zhí)行，匯報(bào)；上級(jí)部門再考核工作、監(jiān)督執(zhí)法過程以及受理行政糾紛。其中，既蘊(yùn)含著政府部門的傳統(tǒng)“科層制”機(jī)制，如上傳下達(dá)、壓力型考評(píng)，不斷規(guī)范化，則意味著政府部門的行為將越來越講究權(quán)限、程序、證據(jù)等，經(jīng)得起法律的考量。

2.多部門“塊塊”關(guān)系

對(duì)于一般性群體糾紛的解決中，只有在地方黨委和政府的統(tǒng)籌之下，才能對(duì)具體事項(xiàng)展開具體行動(dòng)，才能充分動(dòng)員，多部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)。而在涉及民族問題上，其工作機(jī)制則表現(xiàn)為，當(dāng)糾紛發(fā)生時(shí)，相關(guān)部門第一時(shí)間主動(dòng)介入，對(duì)該部門負(fù)責(zé)的事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)治理，這樣才能最大程度發(fā)揮各部門的聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，共同應(yīng)對(duì)專項(xiàng)問題。

3.“條塊”聯(lián)合關(guān)系

一般性質(zhì)較為單一的糾紛，處理起來相對(duì)簡(jiǎn)單，而只要涉及到民族性質(zhì)相關(guān)的糾紛解決，則不得不另當(dāng)別論，因其跨地域性、跨功能性、跨部門性，能最大程度上調(diào)動(dòng)一切可調(diào)動(dòng)的資源，使得跨省聯(lián)動(dòng)的“條塊聯(lián)動(dòng)”成為可能，也因此種合作，使得糾紛更快速、更妥善的解決。

（三）完善法律政策

1993年頒發(fā)的《城市民族工作條例》雖然在當(dāng)時(shí)起到了非常大的作用，但時(shí)過境遷，如今又有了許多新的變化，則可以應(yīng)對(duì)當(dāng)前新常態(tài)的變化，修改相關(guān)法律法規(guī)，并推動(dòng)法律援助，維護(hù)少數(shù)民族合法權(quán)益。

新形勢(shì)下，城市民族事務(wù)治理越發(fā)得到重視，也將最直接的影響我國民族矛盾的化解，通過對(duì)民族事務(wù)的探討，根治城市民族工作的頑疾，彌補(bǔ)以往民族工作的漏洞，形成城市民族工作的新面貌、新風(fēng)尚，促進(jìn)民族工作治理，從而實(shí)現(xiàn)城市善治的理想狀態(tài)。