書寫扶貧開發(fā)中國故事

張兵

“精準扶貧最大的難度是不平等程度日益加劇，必須使用超常規(guī)扶貧，也就是說，沒辦法依靠常規(guī)經(jīng)濟發(fā)展，像改革開放初期那樣，讓貧困者走出貧困?！?/p>

從1978年到2017年，我國農(nóng)村貧困人口減少7.4億人，年均減貧人口規(guī)模接近1900萬人。2017年末，農(nóng)村貧困發(fā)生率為3.1%，貧困人口規(guī)模為3046萬人。

從20世紀“八七”扶貧攻堅計劃開始，我國農(nóng)村扶貧政策已經(jīng)從救濟式扶貧轉向開發(fā)式扶貧，實施以整村推進為主體、以產(chǎn)業(yè)化扶貧和雨露計劃為兩翼的“一體兩翼”扶貧戰(zhàn)略。

按照人均年純收入2300元的標準，中國現(xiàn)有農(nóng)村貧困人口3000萬左右，依照以往每年減貧1000多萬的速度，到2020年，中國將進入一個沒有絕對貧困的時代。

“從上世紀80年代中期開始的有計劃、有目標的專項扶貧，到區(qū)域性瞄準，然后到現(xiàn)在貧困群體瞄準，中國扶貧攻堅經(jīng)歷了3個階段?！眹鴦赵悍鲐氶_發(fā)領導小組專家咨詢委員會委員、中國農(nóng)業(yè)大學教授李小云說。

河邊村實驗

“2015年初，我回到20年前實施國際扶貧項目的云南邊境縣勐臘縣，本來以為那里的鄉(xiāng)村已經(jīng)擺脫貧窮，但眼前的一幕幕情景，讓我反思多年扶貧研究的價值所在，基層扶貧到底難在哪里？”談起小云助貧中心創(chuàng)立初衷，李小云說，“我想將自己這么多年國內(nèi)與國際扶貧的理論與經(jīng)驗在這樣一個貧困山村做公益實驗，也希望讓我的扶貧研究更接地氣。”

李小云長期關注扶貧，被公認為是國內(nèi)農(nóng)村扶貧和發(fā)展理論研究方面的權威。他從上世紀90年代中期開始從事扶貧政策和扶貧實踐研究工作，積極倡導和實踐“參與式扶貧”。

上世紀90年代，李小云曾在北京延慶、寧夏鹽池、云南紅河等地開展小額信貸與社區(qū)發(fā)展實踐。受國務院扶貧辦委托，他開展過新世紀第一個10年農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的政策研究，其研究成果《村級扶貧開發(fā)的框架與方法》被政府采納。

2015年5月，李小云在西雙版納勐臘縣注冊成立小云助貧中心。

作為國務院扶貧開發(fā)領導小組專家咨詢委員會成員，李小云深入勐臘縣貧困瑤寨河邊村。他發(fā)現(xiàn)，河邊村2015年人均年可支配收入為4000元左右，而年支出超過5000元，幾乎家家負債。低收入嚴重影響下一代的教育和疾病治療。村內(nèi)沒有一處安全住房，道路沒有硬化，雨季通行困難，影響生產(chǎn)生活。村民收入主要靠甘蔗種植和在熱帶雨林中采集砂仁。

“河邊村，就是一個非常典型的陷入貧困陷阱中的村莊，叫深度性貧困村，如果沒有一個超常規(guī)的措施，通過一般扶貧措施，是不可能脫貧的?！崩钚≡聘嬖V《民生周刊》記者，“中央在精準扶貧過程中，就是需要通過一些‘超常規(guī)手段，讓處于結構貧困下的人能夠迅速走出貧困陷阱，這是精準扶貧最根本的意義！”

李小云提出，利用河邊村的自然景觀資源，冬可避寒、夏可避暑的氣候資源及瑤族文化資源，發(fā)展高端會議休閑為主導產(chǎn)業(yè)，特色農(nóng)產(chǎn)品為輔助性產(chǎn)業(yè)，以及種養(yǎng)業(yè)為基礎性產(chǎn)業(yè)的復合型產(chǎn)業(yè)體系。

他還提出“嵌入式瑤族民居”的概念，避免千篇一律的民宿模式，打造傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結合、客居與主居相融合的瑤族特色民居，同時提出“包容性休閑旅游”概念，即盡可能避免有實力的外部公司直接介入、截取貧困農(nóng)民最大收益的弊端。

如今，在河邊村，一座座具有瑤族特色的木樓拔地而起，錯落有致，村容整潔，基礎設施完善，4G網(wǎng)絡入戶到家，村道也進入景觀綠化階段。

“河邊村面貌發(fā)生了根本變化，農(nóng)民收入有了很大提高，最大的一個經(jīng)驗是，地方必須能發(fā)育出具有特色、能大幅度提高農(nóng)民收入的產(chǎn)業(yè)?！崩钚≡普J為，“對整個村莊，包括廁所、豬圈等方面進行綜合改造，河邊村是一個精準扶貧和鄉(xiāng)村振興有機對接的實驗?！?/p>

貧困縣扶貧

河邊村的變化是脫貧攻堅戰(zhàn)役中很普遍的一個案例，從黃土高坡到雪域高原，從西北邊陲到云貴高原，中國在快速經(jīng)濟增長和減少貧困方面取得了史無前例的成就，尤其是黨的十八大以來精準脫貧方略的實施，為全球減貧提供了中國方案和中國經(jīng)驗。

“從貧困人口減少、最終告別絕對貧困的角度來說，這場扶貧攻堅戰(zhàn)的意義是廣泛而深遠的?！崩钚≡普f，“通過全國動員，中央集中領導，使得全社會再次認識到了不忘初心，認識到了社會主義制度的優(yōu)越性，作為社會主義國家，發(fā)展過程中永遠不能忘掉貧困人口，所以，從政治意義上講是很深遠的?！?/p>

1978年，國家統(tǒng)計局劃出的貧困線是100元。按這個標準計算，當時全國貧困人口規(guī)模為2.5億人，占全國人口總數(shù)1/4，占當時農(nóng)村人口總數(shù)的30%，占世界貧困人口總數(shù)的1/4。

這一時期的脫貧重點在農(nóng)村。黨的十一屆三中全會后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制逐漸推行，改變了此前的人民公社體制，解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)熱情。沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，減少一半，貧困發(fā)生率降為14.8%。

1986年成立了專門的扶貧機構—國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組（1993年改名為國務院扶貧開發(fā)領導小組），在全國范圍內(nèi)有計劃、有組織地開展大規(guī)模扶貧開發(fā)工作，使得政府主導下農(nóng)村扶貧更加規(guī)范化和制度化。

這個時期，按照世界銀行制定的人均純收入370美元的標準，中國還有2.1億貧困人口，占世界貧困人口總數(shù)的1/5。

這一時期，國家確立了4個方針：一是貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)方針，二是制定專門針對貧困地區(qū)和貧困人口的政策措施，三是對18個集中連片貧困地區(qū)實施重點扶貧開發(fā)，四是確定貧困縣扶持標準，將70%扶貧資金用于貧困縣。

“我國從1986年開始實行專項扶貧計劃以來，第一個階段是基于瞄準貧困縣展開扶貧，這個扶貧主要是針對貧困縣為單位的落后地區(qū)的基礎設施，通過基礎設施改善，提升貧困縣發(fā)展能力。這個階段也強調瞄準貧困人員，但還是區(qū)域性瞄準機制?！崩钚≡普f。

1994年，在全國農(nóng)村基本解決溫飽問題的基礎上，國家頒布實施 《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》，提出集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右時間，基本解決目前全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。要實現(xiàn)救濟式扶貧向開發(fā)式扶貧轉變，不同政府部門制定本部門方案，在資金、技術、物資上傾斜，實施信貸優(yōu)惠、財稅優(yōu)惠、經(jīng)濟開發(fā)優(yōu)惠政策等。

到2000年底，國家“八七”扶貧攻堅目標基本實現(xiàn)，中國農(nóng)村絕對貧困人口從1993年的8000萬人，下降到2000年的3209萬人，貧困發(fā)生率下降到3.4%，解決了兩億多農(nóng)村貧困人口溫飽問題。

“超常規(guī)”扶貧

2011年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》頒布實施，這是一個重要時間節(jié)點，扶貧標準大幅上調至人均年收入2300元。我國扶貧開發(fā)從以解決溫飽為主要任務的階段，轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。

這一階段的一個特征是，扶貧開發(fā)進一步深入，下沉到貧困村，將農(nóng)村貧困人口中最低收入者作為扶持開發(fā)對象。另一個特征是，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)扶貧，將貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)與市場對接，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，同時改善基礎設施。

李小云認為，進入新世紀后，由于區(qū)域性瞄準機制不利于直接瞄準到貧困者。596個貧困縣，實際上只覆蓋將近50%的貧困人口。區(qū)域性瞄準機制使不少貧困人口沒能統(tǒng)計進去。因此，在新世紀第一個10年農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略中，采用了貧困村瞄準機制。

到2020年，要穩(wěn)定實現(xiàn)貧困對象不愁吃不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房，使貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發(fā)展差距，這就是目前廣為人知的“兩不愁”和“三保障”。

2013年以來，中央不斷強化扶貧開發(fā)工作。2015年，國家提出實施精準扶貧戰(zhàn)略，到2020年農(nóng)村貧困人口要精準脫貧。

在李小云看來，精準扶貧更強調“精準”，也就是更強調誰是貧困者，誰是貧困群體，造成貧困的原因是什么，如何精準施策?！熬珳史鲐毷且粋€真正的貧困群體瞄準機制，通過建檔立卡，強化了對貧困群體的瞄準。”

“精準扶貧最大的難度是不平等程度日益加劇，必須使用超常規(guī)扶貧，也就是說，沒辦法依靠常規(guī)經(jīng)濟發(fā)展，像改革開放初期那樣，讓貧困者走出貧困，這是最大的難度。”李小云認為。