論中國在垃圾分類方面的問題和解決建議

王偉華

隨著人們生活水平的提高，城市垃圾也越來越多，根據(jù)環(huán)保部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全國共產(chǎn)生生活垃圾18564萬噸，城市垃圾已經(jīng)成為全國大中城市一個(gè)重要的污染來源，垃圾分類已經(jīng)刻不容緩。遵循減量化、資源化、無害化的原則，實(shí)施垃圾分類，可以有效改善城鄉(xiāng)環(huán)境，促進(jìn)資源回收利用，加快“兩型社會(huì)”建設(shè)，牢固樹立和貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍，將生活垃圾分類作為推進(jìn)綠色發(fā)展的重要舉措，不多完善城市管理和服務(wù)，創(chuàng)造優(yōu)良的人居環(huán)境。

一、垃圾分類的困境

2000年，建設(shè)部下發(fā)了《關(guān)于公布生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市的通知》，確定了我國生活垃圾分類試點(diǎn)城市，開啟了垃圾分類的序幕。經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國垃圾分類仍然沒有成效?？v觀世界各國和各城市，垃圾分類工作真正做得好的只有德國、日本、新加坡、臺(tái)北等少數(shù)國家或城市；目前國外的生活垃圾分類技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)十分成熟，但由于我國不同城市的生活垃圾成份、性質(zhì)、終端處置模式，以及我國的具體國情都不相同，很難直接將國外的先進(jìn)垃圾分類方法應(yīng)用到國內(nèi)；國內(nèi)城市之間也很難有可直接借鑒的經(jīng)驗(yàn)。此外，由于國內(nèi)城市生活垃圾的定義、范疇和國外也有較大差距，一些國外的評(píng)價(jià)指標(biāo)在國內(nèi)的具體計(jì)算方法也不明確，各地摸索的評(píng)價(jià)指標(biāo)也不盡相同，評(píng)價(jià)體系的不完善給各級(jí)管理部門對(duì)垃圾分類效果的評(píng)價(jià)造成了影響，也很難反映出我國城市和國外城市，以及我國不同城市之間生活垃圾分類水平的差距。垃圾分類是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，新中國成立后這五十余年，人口一直位居世界第一，如此地大物博的中國，不可能完全照搬國外經(jīng)驗(yàn)，需要結(jié)合我國城市的實(shí)際，做大量的準(zhǔn)備工作，各城市的基礎(chǔ)又很薄弱，缺乏實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，很多都還處在紙上談兵階段，需要從長計(jì)議。

我們需要探索一條適合中國國情的垃圾分類之路，在探索過程中，盡管各城市的主管部門熱情較高，但僅有熱情是不夠的，還有一些困難要重視并加以解決。雖然我國垃圾分類回收工作已經(jīng)開展多年，但是垃圾回收效果仍然較差，城市垃圾回收現(xiàn)狀存在著諸多問題，主要問題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）市民對(duì)垃圾分類的積極性不高，環(huán)保意識(shí)較低

隨著生活水平的改善，人們的消費(fèi)觀念不斷改變，垃圾分類收集意識(shí)較低，分類回收難度大。目前國內(nèi)城市的垃圾分類也按照不同的標(biāo)準(zhǔn)在進(jìn)行，如分成可回收和不可回收、有機(jī)物垃圾和無機(jī)垃圾、可燃垃圾和不可燃垃圾、干垃圾和濕垃圾等，名稱復(fù)雜的垃圾分類體系給市民的投放造成了困擾。垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)雖然設(shè)置得很復(fù)雜，然而垃圾分類設(shè)施設(shè)置得卻過于簡單。我國城市的垃圾箱只設(shè)置為可回收垃圾箱以及不可回收垃圾箱，雖然看起來容易，但是在生活中人們就難以辨別，以塑料袋為例，有的塑料袋是可以降解，有的塑料袋是不可以降解的，非專業(yè)人士根本無法看出，這樣就使得人們?cè)诶诸惖臅r(shí)候始終存在疑慮。兩個(gè)垃圾箱造型相同，僅顏色不同，可回收的標(biāo)志也并不明顯，人們?nèi)菀桩a(chǎn)生垃圾箱功能一致的想法。盡管市民通過各種渠道已經(jīng)了解了垃圾分類，但由于缺乏對(duì)垃圾分類整體知識(shí)的了解，很多人還不知道具體如何分類，人們沒有垃圾分類的生活習(xí)慣，更缺乏相關(guān)的垃圾分類的常識(shí)，市民真正投入生活垃圾分類的人數(shù)有限。垃圾分類是從西方引進(jìn)的觀念，中國傳統(tǒng)對(duì)垃圾的處理方式主要為就地焚燒或者將垃圾扔到具體地點(diǎn)，沒有“垃圾也是寶”的觀念。 各城市要根據(jù)本市垃圾組分的特點(diǎn)，建立相應(yīng)的垃圾分類處理的設(shè)施，不要居民把垃圾分類投放了，而環(huán)衛(wèi)部門又把垃圾混在一起運(yùn)到填埋場(chǎng)或焚燒廠埋掉或燒掉，市民意見很大，影響市民分類的積極性，這也是目前市民不夠配合垃圾分類的原因之一。

（二）垃圾分類的法律法規(guī)并不健全

我國關(guān)于居民垃圾分類的政策基本上屬于建議性的規(guī)則，而不是強(qiáng)制性的規(guī)則，如果將垃圾分類寫入到國家的法律法規(guī)中，能夠提高民眾垃圾分類的約束力，提高民眾的垃圾分類意識(shí)。我國目前還沒有專門關(guān)于垃圾分類的法律規(guī)定，關(guān)于垃圾分類的最高級(jí)別的政策規(guī)定是2017年國務(wù)院出臺(tái)了《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，在46個(gè)城市進(jìn)行試點(diǎn)；但是垃圾強(qiáng)制分類的類別只規(guī)定了必須有有害垃圾這一類別，強(qiáng)制分類的主體范圍仍然限定在公共機(jī)構(gòu)和相關(guān)企業(yè)，對(duì)于產(chǎn)生生活垃圾最多的居民區(qū)物業(yè)仍然沒有規(guī)定。由此可見，我國垃圾分類的法律法規(guī)建設(shè)仍然還處于初步發(fā)展階段。 目前，我國雖然在一些法律條文中對(duì)垃圾分類做出了規(guī)定，但其立法原則、思想相對(duì)滯后，原則性規(guī)定多，實(shí)質(zhì)性、可操作性的規(guī)定少，例如在《固體廢物污染環(huán)境防治法》《城市生活垃圾管理辦法》中都提到了生活垃圾的分類，但是對(duì)于具體分類方式、如何分類、不分類的處罰等沒有明確規(guī)定，給管理部門的具體實(shí)施帶來了一定難度。此外，缺乏全國性的實(shí)施細(xì)則和配套法規(guī)影響了垃圾分類立法的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。許多城市在快速發(fā)展過程中，形成了城中村，城中村居住大量的外來務(wù)工人員。有些大城市常住相當(dāng)多的外國籍人員，這些人員對(duì)垃圾分類意識(shí)還是比較淡薄得，主要是因?yàn)樾麄鬟€局限于垃圾分類的意義和市民的環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)等層面；所以垃圾分類宣傳應(yīng)當(dāng)包括垃圾分類的政策法規(guī)、處罰措施規(guī)定和具體垃圾分類投放指引等實(shí)際內(nèi)容，尤其是垃圾分類的政策法規(guī)宣傳尤為重要。宣傳應(yīng)當(dāng)包括垃圾分類的政策法規(guī)、處罰措施規(guī)定和具體垃圾分類投放指引等實(shí)際內(nèi)容，沒有法律法規(guī)的規(guī)定和政府的正式政策措施，市民就會(huì)感覺垃圾分類還沒到真正實(shí)行階段，就不會(huì)真正重視，也就不會(huì)分類投放。

（三）垃圾分類回收處理沒有實(shí)現(xiàn)全面產(chǎn)業(yè)化

垃圾分類雖然帶有一定的公益屬性，但是卻不能把它作為一項(xiàng)公益性事業(yè)來對(duì)待。我國垃圾分類的過程中，政府是最重要的引導(dǎo)作用，沒有完全的市場(chǎng)化，使得垃圾的價(jià)值沒有發(fā)揮出來，垃圾回收利用率并不高。雖然我國存在著數(shù)量龐大的靠撿垃圾或者收購廢品的人員，在一定程度上為我國垃圾分類做出了貢獻(xiàn)，但是過于分散而沒有形成一定的體系。垃圾分類處理設(shè)施建設(shè)是垃圾分類成功的關(guān)鍵，垃圾分類的意義就在于垃圾要最終分類處理、回收利用。一些垃圾加工企業(yè)要投入大量財(cái)力、人力、時(shí)間，對(duì)進(jìn)入企業(yè)后的混合垃圾進(jìn)行分揀，造成企業(yè)加工成本大幅度增加，一方面造成加工企業(yè)利潤降低甚至虧損，另一方面資源的利用率也大幅度降低。垃圾分類以后的各類垃圾需要建設(shè)相應(yīng)的終端處理設(shè)施才能保證垃圾分類整個(gè)鏈條的循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)，但國內(nèi)很多城市的終端處置設(shè)施能力面臨很大的缺口。廚余垃圾方面，目前的厭氧或好氧生物處理的工藝都有待完善，生物處理后的肥料產(chǎn)品的銷路還不能保障；其他垃圾方面，生活垃圾填埋場(chǎng)和焚燒廠的建設(shè)面臨較大的“鄰避效益”，很多城市日常生活垃圾終端處置設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。垃圾分類需要投入大量的資金進(jìn)行設(shè)施、設(shè)備、人員的配置，并且要持續(xù)地開展宣傳，無論哪個(gè)環(huán)節(jié)都需要增加資金投入，目前在垃圾分類中的投入更多地偏重于末端處置環(huán)節(jié)，對(duì)于其他環(huán)節(jié)的投入相對(duì)偏少。

（四）目前國內(nèi)城市的垃圾分類多是由環(huán)衛(wèi)部門在推動(dòng)，相關(guān)政府部門之間綜合協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

垃圾分類是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，貫穿于從源頭分類、正確投放到分類收集、運(yùn)輸和最后處理的整個(gè)過程中，具有很強(qiáng)的專業(yè)性、社會(huì)性和廣泛性，涉及部門多，涉及人員雜，并且整個(gè)系統(tǒng)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的末端環(huán)節(jié)。目前生活垃圾收集工作由街道、居委會(huì)、物業(yè)等有關(guān)部門負(fù)責(zé)，垃圾清運(yùn)、處理工作由環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)，再生資源利用由商務(wù)部門負(fù)責(zé)，有害垃圾由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，醫(yī)療垃圾由環(huán)保和衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)。在垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的鏈條中，各部門職能尚未形成合力，環(huán)衛(wèi)部門在推進(jìn)垃圾分類過程中碰到相關(guān)單位、部門執(zhí)行力不強(qiáng)的問題，市民也大多數(shù)都不了解，難以在垃圾分類上給予配合。垃圾分類大量的工作在基層街道和社區(qū)，由于各城市居民區(qū)情況比較復(fù)雜，在短時(shí)期內(nèi)垃圾分類不僅不會(huì)減少街道、社區(qū)和環(huán)衛(wèi)工人的工作量，反而會(huì)增加基層的工作量，現(xiàn)在社區(qū)里老年人較多，分類投放垃圾有實(shí)際困難，很多街道對(duì)環(huán)垃圾分類進(jìn)行補(bǔ)貼，但長期補(bǔ)貼街道將無法承受，影響垃圾分類的積極性和工作落實(shí)。

二、垃圾分類的對(duì)策

隨著生態(tài)文明首次進(jìn)入到五年規(guī)劃，我國越來越重視環(huán)境保護(hù)，而如何解決城市最重要的污染源之一—生活垃圾，成為城市環(huán)保的難點(diǎn)和痛點(diǎn)。垃圾分類作為一項(xiàng)有效的措施，必將發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（一）完善垃圾分類的法律法規(guī)，加強(qiáng)垃圾分類的執(zhí)法力度

我國目前的垃圾分類仍然處于鼓勵(lì)居民參與的階段，根據(jù)《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》的規(guī)定，垃圾分類的制度仍然處于原則性的規(guī)定。因此，各地在實(shí)施該方案的過程中，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律法規(guī)的建設(shè)，加快完善生活垃圾分類方面的法律制度，推動(dòng)相關(guān)城市出臺(tái)地方性法規(guī)、規(guī)章，明確生活垃圾強(qiáng)制分類要求，已發(fā)推進(jìn)生活垃圾強(qiáng)制分類。2017年，國務(wù)院下發(fā)了《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，將垃圾分類從宣傳性政策變?yōu)樵诓糠謭?chǎng)合下的強(qiáng)制性政策，這標(biāo)志著我國垃圾分類將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。

（二）加大宣傳，提高民眾的參與意識(shí)

政府應(yīng)當(dāng)采用多項(xiàng)措施，使得民眾樂意參與到垃圾回收的行動(dòng)中。一方面，應(yīng)當(dāng)向民眾普及相關(guān)垃圾分類的知識(shí)，樹立垃圾分類、人人有責(zé)的環(huán)保理念，積極開展多種形式的宣傳教育普及垃圾分類知識(shí)，引導(dǎo)公眾從身邊做起，從點(diǎn)滴做起。政府應(yīng)該讓民眾能夠了解垃圾怎樣分類，不同的垃圾如何處理，小區(qū)應(yīng)當(dāng)在便民位置設(shè)置不同的垃圾的投放點(diǎn)，能夠方便民眾投放垃圾；另一方面，通過建立居民“綠色賬戶”、“環(huán)保檔案”等方式，對(duì)正確分類投放垃圾的民眾相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，如北京市勁松中社區(qū)、上海寶山以及廣東都采用了積分兌換的方式，通過垃圾分類獲得物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，能夠促使民眾養(yǎng)成垃圾分類的生活習(xí)慣。 垃圾分類改變市民的生活習(xí)慣，要做好宣傳引導(dǎo)和教育工作，利用媒體、社區(qū)宣傳欄、橫幅等多種形式進(jìn)行全方位、多層次的廣泛宣傳，使垃圾分類家喻戶曉。環(huán)衛(wèi)部門和相關(guān)社區(qū)組織可以制作垃圾分類張貼標(biāo)識(shí)和指引牌，將日常產(chǎn)生的各種生活垃圾具體圖案，按照垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)歸類印在標(biāo)識(shí)上，張貼到垃圾桶和垃圾收集點(diǎn)的顯眼處，使市民和環(huán)衛(wèi)工人能夠直接地、清晰地掌握具體垃圾分類方法，引導(dǎo)他們自覺按照分類標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)確投放生活垃圾。為使垃圾分類工作有序開展，加快生活垃圾分類示范教育基地建設(shè)，政府要對(duì)環(huán)衛(wèi)工人、物業(yè)公司管理人員、社區(qū)志愿者、垃圾分類指導(dǎo)員、機(jī)團(tuán)單位負(fù)責(zé)人、轄內(nèi)學(xué)校師生、商鋪戶主等進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，要使垃圾分類具體操作和實(shí)施的工作人員基本熟識(shí)分類知識(shí)、分類方法。垃圾分類沒有旁觀者，只有參與者。不僅要有政府管理部門、企事業(yè)單位、居民個(gè)人參與，還要有各類社會(huì)組織和更多的志愿者參與，要建立一批垃圾分類督導(dǎo)員及志愿者隊(duì)伍，探索“社工+志愿者”等參與模式。只有當(dāng)垃圾分類普及化、全民化，并最終成為一種自覺的習(xí)慣與行為，垃圾分類才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在垃圾分類的宣傳教育中，要充分考慮城中村和外籍人員的實(shí)際情況和特點(diǎn)，有針對(duì)性開展垃圾分類宣傳教育和具體操作指引，達(dá)到垃圾分類工作要求。在現(xiàn)行的垃圾處理體系中，政府承擔(dān)了絕大部分的職能，民間和社會(huì)力量沒有充分發(fā)揮和調(diào)動(dòng)起來，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社團(tuán)、志愿者、企業(yè)等力量，全社會(huì)共同參與，形成合力。物業(yè)公司在落實(shí)生活垃圾分類中擔(dān)負(fù)著重要角色。除了對(duì)物業(yè)公司的強(qiáng)制性要求外，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮保潔人員的作用，賦予物業(yè)公司更多的管理和監(jiān)督的權(quán)限，物業(yè)公司可以向職能部門反映單位和個(gè)人的生活垃圾分類落實(shí)情況?？紤]將生活垃圾分類減量落實(shí)情況納入單位和個(gè)人誠信征信系統(tǒng)，對(duì)生活垃圾分類工作成績突出的物業(yè)公司和個(gè)人，給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）將垃圾處理的按戶收費(fèi)改為按量收費(fèi)

按照“誰污染誰治理”的原則，垃圾產(chǎn)量大的居民應(yīng)當(dāng)多交，垃圾產(chǎn)量小的居民應(yīng)當(dāng)少交垃圾處理費(fèi)。但是，我國目前仍然采用按戶收費(fèi)，過分的平均主義無法讓居民養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣，也打擊居民參與垃圾分類的積極性。因此，應(yīng)當(dāng)逐漸推廣垃圾處理的按量收費(fèi)制度，通過經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)民眾進(jìn)行垃圾分類，促進(jìn)居民自覺遵守垃圾分類的相關(guān)制度，從而有效實(shí)現(xiàn)垃圾分類的推進(jìn)工作。發(fā)揮中央基建投資引導(dǎo)帶動(dòng)作用，采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式，支持相關(guān)城市建設(shè)生活垃圾分類收運(yùn)處理設(shè)施。地方財(cái)政應(yīng)對(duì)垃圾分類收運(yùn)處理系統(tǒng)的建設(shè)運(yùn)行予以支持；當(dāng)然我們也鼓勵(lì)社會(huì)資本參與垃圾分類收集、運(yùn)輸和處理。垃圾分類需要城市政府的各職能部門的齊心協(xié)力，特別工商、衛(wèi)生等部門在日常管理規(guī)定中要體現(xiàn)垃圾分類的具體內(nèi)容，對(duì)不履行垃圾分類義務(wù)的商鋪、市場(chǎng)、企業(yè)等單位進(jìn)行處罰，加大檢查督促和獎(jiǎng)罰力度，形成齊抓共管的長效工作機(jī)制。政府也應(yīng)該加快培育大型龍頭企業(yè)，推動(dòng)再生資源規(guī)范化、專業(yè)化、清潔化處理和高值化利用；鼓勵(lì)回收利用企業(yè)將再生資源送鋼鐵、有色、造紙、塑料加工等企業(yè)實(shí)現(xiàn)安全、環(huán)保利用。

（四）建立健全垃圾分類的體系

借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立一套符合實(shí)際情況的垃圾分類體系，改變當(dāng)下將垃圾分為可回收垃圾和不可回收垃圾這種比較模糊的分類情形。建立相應(yīng)的垃圾規(guī)劃系統(tǒng)，明確垃圾的分類處置系統(tǒng)，做到分一類處置一類，而不是雖然垃圾分類，但是處理結(jié)果都是相同的，如無論是可回收還是不可回收，最后都是焚燒處置。同時(shí)完善當(dāng)下較為成熟的垃圾處理方式，如增加廢棄衣物回收箱的投放等。垃圾分類運(yùn)輸要比目前垃圾混收混運(yùn)慢得多。每種垃圾需要不同的車輛，需要按照垃圾的種類重新調(diào)整和配備運(yùn)輸車輛，調(diào)整和規(guī)劃運(yùn)輸路線，保證各種垃圾及時(shí)清運(yùn)。配備車輛和調(diào)整路線需要大量的人力物力和資金，短時(shí)期內(nèi)，可能垃圾分類回收的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到垃圾分類收集和分類運(yùn)輸所消耗的人力物力，需要財(cái)政資金大量投入。由于垃圾分類比較復(fù)雜，需要做的準(zhǔn)備工作多，投入資金大，垃圾分類收運(yùn)處理體系短時(shí)間內(nèi)難以完全建立，不可能一個(gè)行政命令就可完成，建議按照先易后難的原則，分階段、分區(qū)域進(jìn)行，各城市既有城中村，也有居民小區(qū)，選出基礎(chǔ)條件較好的街道或社區(qū)先行先試，條件成熟后全市推廣，逐步用精細(xì)化的垃圾分類收運(yùn)和處理體系代替現(xiàn)有的粗放式的垃圾收運(yùn)和處理模式。

不管窮國還是富國，垃圾分類都在成為世界性的潮流，而在這方面曾經(jīng)世界領(lǐng)先的中國，這么好的傳統(tǒng)卻幾乎丟失了。垃圾分類對(duì)于一向勤儉持家的中國人并不陌生。也許你還記得五六十年代回收廢品的情景：牙膏皮攢起來回收，橘子皮用來制藥，生物垃圾用來做堆肥，廢布頭，墨水瓶等等都能得到再利用。分類后的垃圾，既避免了垃圾公害，又為工農(nóng)業(yè)提供了原料。如今我們的生活好了起來，于是我們便不再吝嗇賣破爛換回的那幾毛錢。勤儉節(jié)約，廢物利用，這中華民族的傳統(tǒng)美德，現(xiàn)在卻在丟失。我們每個(gè)人都是垃圾的制造者，又是垃圾的受害者，但我們更應(yīng)是垃圾公害的治理者，我們每個(gè)人都可以通過垃圾分類來戰(zhàn)勝垃圾公害。垃圾分類的目的是提升社會(huì)和人們的精神文明水平，減少生活垃圾的產(chǎn)生量和需要處理的生活垃圾量，提高可回收物的回收率，降低生活垃圾無害化處理的難度。這才能真正實(shí)現(xiàn)生活垃圾的減量化、資源化和無害化處理。

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