《貝弗里奇報告》背后

王周揚

摘 要：《貝弗里奇報告——社會保險和相關服務》（以下簡稱《報告》），是社會保障發(fā)展史上具有劃時代意義的著作，它對英國、歐洲乃至整個世界的社會保障制度的建設和發(fā)展進程都產生過深遠的影響。英國在第二次世界大戰(zhàn)結束以后，以《報告》為藍本發(fā)布社會保險白皮書，并制定一系列法律。1948年英國首相艾德禮向全世界宣布英國第一個建成福利國家，距離1601年《伊麗莎白濟貧法》開辟現代社會保障制度347年。今日重讀《報告》，試圖結合《報告》的內容與其背后的時代背景，探索當時英國福利制度建立的影響因素，以為我國社會保障制度的發(fā)展提供啟示。

關鍵詞：《貝弗里奇報告》；福利國家；社會保障；影響因素

1941年，英國成立社會保險和相關服務部際協(xié)調委員會（以下簡稱委員會），著手制定二戰(zhàn)后的社會保障計劃。經濟學家貝弗里奇爵士受委托出人委員會主席，負責對當時的國家社會保險方案及相關服務進行調查，并對戰(zhàn)后社會保障計劃進行構思涉及，提出具體建議和方案。第二年，貝弗里奇提交了題為“社會保險和相關服務”的報告，這就是著名的“貝弗里奇報告”。這份報告，不僅對英國乃至全世界社會保障制度的發(fā)展產生深遠影響，也成為資本主義世界發(fā)展不可忽略的重要文獻。直至第二次世界大戰(zhàn)結束后，在《報告》的指導下，英國建立現代福利國家實行，對國民實施“從搖籃到墳墓的全面保障”。是什么原因導致英國從以“補缺式”的社會救助為主的濟貧制度跨越式地轉向全面完善的福利國家制度呢？我們重讀《報告》，并結合其時代背景，探究其中的影響因素。

一、《貝弗里奇報告》與英國福利制度建立的影響因素

（一）經濟能力的決定作用

經濟能力或者生產力水平決定著社會保障制度的水平?！秷蟾妗返?44—447段通過調查指出，當時的英國雖然飽受戰(zhàn)爭的摧殘，但仍舊有能力來為其國民通過收入再分配滿足基本需要，戰(zhàn)前的英國社會物質財富就已豐富得可以避免真正的貧困。英國是世界上最早進行工業(yè)革命的國家，也是世界上曾擁有最廣闊殖民地的國家，憑借其戰(zhàn)前的資本輸出和殖民掠奪，迅速積累了巨額財富，國家經濟實力和民眾生活水平迅速提高，居于當時的世界霸主地位。盡管第二次世界大戰(zhàn)對英國的國民經濟造成了巨大的創(chuàng)傷，但戰(zhàn)后英國工黨的國民經濟政策效果顯著和在美國“馬歇爾計劃”的援助下，國民經濟迅速恢復，在1948年就恢復到戰(zhàn)前水平并持續(xù)繁榮。1914年的預算（第一次世界大戰(zhàn)前的最后一個預算）所得稅、超額累進所得稅和遺產稅的收入都有所增加。直接稅的擴大不僅為1914—1918年的戰(zhàn)時財政而且也為戰(zhàn)后的預算提供了強有力的財力支持?！秷蟾妗返谒牟糠衷谟懻撡Y金來源問題時，也設想了社會保障資金主要采用稅或費的方式進行收繳。二戰(zhàn)后英國繼續(xù)實行高額所得稅并增加稅種，同時伴隨著經濟的恢復和繁榮，為政府財政支持《報告》所設想的福利計劃和福利政策的實施奠定雄厚的物質基礎。

（二）政黨政治、社會需求與普選權的推行

英國福利制度的建立不僅受經濟的作用影響，也是各種利益集團、政治團體相互作用的結果?！秷蟾妗繁旧碛烧筮M行的調查和戰(zhàn)后保障計劃的設計構想，英國不管部部長、國會議員阿瑟·格林伍德委托貝弗里奇完成，并要求政府各部委全力協(xié)助。第二次世界大戰(zhàn)結束后，英國工黨艾德禮當選英國首相。工黨是英國工人階級運動的產物，并深受費邊社會主義的影響，縱觀二戰(zhàn)前工黨的社會保障思想有這幾個基本點：第一，為工人階級爭取更多的福利；第二，要求各種是必要的社會福利；第三，主張國家干預。毫無疑問，《報告》中所提及的社會保障制度符合工黨的政治主張和福利觀點，因此工黨在二戰(zhàn)前的政治影響和二戰(zhàn)后的上臺，成為英國建立福利國家最為重要的政治力量。

（三）社會改良主義和凱恩斯主義的影響

社會改良主義和凱恩斯主義是《報告》提出的福利國家的兩大思想來源，也為其提供了理論基礎。社會改良主義起源于德國，通常是指在不觸動資本主義制度的基礎上，通過漸進的社會改良來代無產階級革命的資產階級和小資產階級的思潮。費邊社會主義是其中的突出代表，倡導集體主義的福利觀，國家必須采取措施保障社會成員的基本生活，社會群體之間理應互相幫助，并提出關于解決貧困、失業(yè)等社會保障制度的具體措施，要求建立完善的福利國家制度。眾所周知，1929-1933年的經濟大蕭條，導致凱恩斯主義的“國家干預”主張在經濟、政治等領域大行其道，人們認識到貧困、失業(yè)并非都是個人原因，要求國家和政府采取手段對經濟生活進行干預，采取相應的措施保障社會成員的基本生活，由此直接催生出美國《社會保障法》的誕生。

（四）二戰(zhàn)前英國社會保障制度的初步建立

《報告》在英國的產生并不是偶然的，而是社會保障制度發(fā)展的必然結果，完善的社會保障制度的建立和實施也并非一步達成，而是經過長期漫長的實踐所得。丁建定認為，1870-1914年英國建立的新型社會保障制度在英國第一次建立起以社會保險為核心的現代社會保障制度，并且20世紀英國社會福利制度的發(fā)展和完善，為英國福利制度的建立奠定基礎。受1883年德國俾斯麥政府社會保險制度建立的和其他歐洲國家保險制度推行的影響，以及現實的救濟已經不再適應當時的社會狀況，難以有效地解決日益復雜的社會問題，開始逐步完善社會保障制度。具體而言，英國于1905年建立失業(yè)工人法，1908年建立養(yǎng)老金法。1911年英國頒布《保民保險法》，正式建立失業(yè)保險制度。1925年，英國保守黨政府提出的《寡婦孤兒及老年人繳費養(yǎng)老金法》被批準實施。1937年《國民健康法》獲得議會批準，至此，英國正式建立起國民健康保險制度。養(yǎng)老、失業(yè)和健康保險等三項法律制度的實施，構成了英國現代社會保障制度的基本框架，體現了國家責任的特點傳統(tǒng)的極品制度由此退居二線，成為新型社會保險制度的有益補充。

（五）《貝弗里奇報告》本身的導向作用

《報告》所涉及的內容主要就是針對所發(fā)現當時英國的社會保障制度的缺陷，在此基礎上構建新型的社會保障制度，解決社會問題，滿足社會需求。《報告》正文共分為六個部分，第一部分為“導言和概論”，概要介紹了部際協(xié)調委員會的工作過程和整個報告的主要內容。第二部分為“主要改革建議及理由”，紳士了英國當時保障制度所存在的諸多問題，詳細論述了報告所建議的23項改革和具體建議，如廢除批準社團制度、改革工傷賠償制度、統(tǒng)一社會保險制度及繳費和待遇標準、將醫(yī)療和康復服務作為公共服務向國民統(tǒng)一提供等。第三部分為“三個特殊問題”，重點討論待遇標準和房租問題、老年問題以及關于傷殘賠償的途徑問題。第四部分為“社會保障預算”，主要論述了社會保障預算所涉及到方方面面的問題。第五部分為“社會保障計劃”，第六部分為“社會保障和社會政策”，詳細討論了子女補貼、全方位醫(yī)療康復服務和促進就業(yè)問題，提出把消除疲困作為戰(zhàn)后的基本目標。《報告》所提出的各種設想和計劃全面而完整，對于戰(zhàn)后英國的福利制度予以詳細的描繪，突出了操作的可行性，在政治上也贏得支持。戰(zhàn)后英國的社會保險，秉持《報告》中所提及的保費由政府、雇主和職工三方按照不同的比例共同承擔；在戰(zhàn)后的福利補助方面，英國的補助項目也基本按照《報告》內容而設立，對社會弱者提供特殊照顧。因此，《報告》本身的完整性和實用性建議，在英國戰(zhàn)后福利國家建立過程中，發(fā)揮著重要的指導作用。

二、《貝弗里奇報告》與英國福利制度建立的啟示

英國福利制度的建立是由各個因素交互影響而成，《報告》在其中也發(fā)揮著舉足輕重的作用。探究《報告》我們可以得出如下啟示。

（一）社會保障水平應該與國家經濟實力相適應

適度的社會保障水平既能維持社會成員的基本生活，又能激勵他們的工作積極性和對社會的責任感，推動社會經濟健康持續(xù)發(fā)展。英國福利制度的建立是立足于英國的經濟發(fā)展水平，二戰(zhàn)后的英國有足夠的實力為福利制度的推行提供財力支持，同時優(yōu)越的福利制度也拉動民眾進行消費，帶動經濟發(fā)展，形成良性循環(huán)。目前我國尚屬于發(fā)展中國家行列，且人口基數大，人均收入比歐美發(fā)達國家較低，國家財政無力承擔龐大的福利支出。因此，在目前狀況下我國不能夠也不應該效仿西方以建立福利國家為目標，仍應以擴大保障的覆蓋面、保障基本生活水平為目標。

（二）社會保障制度應回應社會成員的需求

社會保障制度的目標之一就是解決社會問題，《報告》和英國福利制度的建立都是為解決當時的社會問題，滿足英國民眾的社會需求。我們應當認識到，在社會保障制度發(fā)展時間較短的中國，社會保障制度并不完善，沒有很好地解決存在的社會問題。因此，我國社會保障制度在逐步走向完善時，應推進多層次社會保障體系，更加關注社會弱勢群體，充分發(fā)揮其收入分配、再分配的功能，重點解決的緊急迫切的社會問題。

（三）社會保障制度的完善和發(fā)展需要頂層設計和按部就班

《報告》對于英國福利制度的重要性不言而喻，不僅對戰(zhàn)后英國社會保障體系予以構建，在各項政策的具體操作方法也給予指導，成為英國福利制度的藍圖。在我國，社會保障的發(fā)展缺乏頂層指導，無論是在法律制度還是在政策導向方面，都缺乏宏觀規(guī)劃，導致我國社會保障制度的發(fā)展處于不斷地補缺狀態(tài)，而未形成系統(tǒng)的體系。因此要對社會保障體系進行合理定位，以服從并服務與國家治理。社會保障制度的完善并不能要求一步就能完成的，英國福利制度的建立也是在前期數個階段積累而成，我們要不斷積累、按部就班地學習和完善我國的社會保障制度。

參考文獻

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