律師代理信訪案件機制研究

錢鑫

一、信訪制度的發(fā)展與作用

1951年6月7日，《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》頒布，信訪制度正式確立。圍繞新中國建立的政治活動、政策法令的出臺生效、生產(chǎn)形勢的變化更迭，1957年新中國迎來了第一次信訪潮。文革結(jié)束后，信訪制度的重新發(fā)展也慢慢開始步入正軌。2003年，收容遣送制度被廢止，“信訪洪峰”出現(xiàn)。2005年，《信訪條例》的頒布，正式在法律法規(guī)層面對信訪制度加以規(guī)范。時至今日，信訪制度的確立已有六十多年，幾經(jīng)波折的發(fā)展模式也將面臨更深層次的挑戰(zhàn)和變革。

在法治化發(fā)展進程中，對于信訪制度的發(fā)展、變革、功效等各方面都滋生出許多觀點的碰撞。但無論如何，信訪制度作為我國特有的政府聯(lián)系群眾的紐帶，是群眾參與政治生活的“橋梁”，這座“橋梁”帶來的現(xiàn)實作用和實際意義不容忽視。首先，溝通作用。通過信訪制度，群眾對國家頒布的法律政策、宣布的政治活動、社會的動態(tài)形勢等進行了解，以主人翁的形式真正參與到國家政治、經(jīng)濟生活。對于信訪中群眾反饋的不解、疑難、困惑，國家會在自己的政策活動中予以解決，從而真正符合信訪制度建立和發(fā)展的一個宗旨——以人為本。其次，監(jiān)督功能。許多信訪人反饋的通常是對機關(guān)單位工作人員、國企事業(yè)單位的領(lǐng)導人員的指正和舉報。拋開其中的真實性不說，信訪制度最直觀的功能之一就是對法律執(zhí)行活動和法律執(zhí)行者的監(jiān)督，究其根本就是對法律的監(jiān)督。最后，救濟功能。在法治社會中，最根本的救濟功能最終都會落腳于司法途徑。然而社會民情復雜多樣，權(quán)益侵害更是五花八門，在由侵害到救濟的整條線中，社會救濟的形式不能完全拘泥于其中一種，當然也不能脫離法治聊救濟。最正確的態(tài)度應當是將信訪制度作為社會救濟的一種補充形式，在維護法律權(quán)威的同時排解憂慮，解決問題。

二、信訪制度的缺陷與困境

21世紀的中國，面臨著社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，利益格局調(diào)整等挑戰(zhàn)，矛盾的滋生給社會的信訪工作帶來了巨大的難題，從中也暴露出了信訪本身的制度缺陷。

第一，信訪數(shù)量大幅增長。經(jīng)濟社會的發(fā)展在一定程度上增長了社會矛盾的基數(shù)，因此經(jīng)濟糾紛而導致的信訪問題占比多數(shù)，也是增長最快的部分，如拆遷補償糾紛、合同糾紛等。同時，加上群眾根深蒂固的“信訪不信法”的觀念，導致社會信訪數(shù)量大幅度上升，信訪工作壓力空前之大。

第二，群體性信訪量增長。群體性的信訪形式相比于單一個體的信訪而言，社會影響力更大，解決問題更復雜。他們往往基于同一被侵害的利益體，在表達觀念上更加大膽激進，在信訪方式上也可能更加激烈持久，如何在一個問題上平衡多方利益，給現(xiàn)實工作帶來了難度。

第三，信訪秩序混亂。矛盾的反饋和解決之間不成正比，導致了最直觀的現(xiàn)象之一就是越級訪和進京訪數(shù)量的增加，以及纏訪、鬧訪的占比增大。混亂的信訪秩序不僅增加了工作壓力和成本，更使群眾和政府之間的關(guān)系變得更加緊張，秩序陷入了一個令人堪憂的惡性循環(huán)。

第四，信訪考核的過度嚴苛。將信訪納入考評機制，是全國普遍采用的模式。不可否認，它在一定程度上確實有利于信訪制度的發(fā)展。然而，隨著社會矛盾的增多和復雜化，信訪工作者肩上扛得壓力越來越大，在工作熱情上呈現(xiàn)一種疲軟態(tài)勢，繼而表現(xiàn)出的就是信訪工作的力不從心。

第五，法律規(guī)定欠缺系統(tǒng)。目前，信訪工作的法律規(guī)定相對不完善，對于社會中暴露出的新問題更是沒有進一步進行規(guī)范。法律本身便存在滯后性，在規(guī)定上再加以滯后，便在總體效果上與社會實際形成一個斷層，斷層越大，矛盾越多，繼而循環(huán)，影響不容小覷。

三、律師代理信訪案件的制度優(yōu)勢

律師參與信訪工作、代理信訪案件的一大關(guān)鍵就是律師群體本身。這個群體參與到信訪工作中具有明顯的優(yōu)勢和不可替代性。

第一，親民性。相對于司法機關(guān)，律師具有更加堅實的群眾基礎(chǔ)。他們貼近群眾的生活，對于群眾的需求也更明了。這種明了不僅僅基于律師工作性質(zhì)的本身，更是相同的社會視角。不同于政府、司法工作人員，他們往往更加懂得群眾的疾苦和需求，是能夠體恤民情的群體。

第二，專業(yè)性。社會發(fā)展中，涉法涉訴信訪案件的數(shù)量呈飛速上升的狀態(tài)，加上社會法治化的日益完善，法律可謂為社會立身之本的基礎(chǔ)之一。通過咨詢和了解，將復雜的問題解釋得更加簡單，將專業(yè)的問題詮釋得易懂，他們將正確的法律知識告訴百姓群眾，引導正確的信訪方向，確立規(guī)范的法律觀念。

第三，中立性。律師的工作沒有具體身份的限定，往往是自由職業(yè)者，但是這樣的自由在信訪工作中卻恰到好處地擁有了相當明顯的優(yōu)勢，那就是中立性。這種身份的中立性對于修補群眾和政府之間緊張的關(guān)系非常必要。在律師的引導下，群眾更加愿意去相信“公”的力量而不執(zhí)著于“私”的手段。

第四，公益性。律師參與信訪工作，為群眾代理信訪案件，往往具有一定的公益性，在費用的收取上一定具有親民性。這在很大程度上減輕了信訪群眾的經(jīng)濟壓力，更加深受群眾的歡迎，從而推動該制度的普及，規(guī)范信訪秩序的有序，促進社會秩序的穩(wěn)定，完善法治化建設(shè)的道路。

律師參與信訪工作、代理信訪案件是根據(jù)現(xiàn)階段信訪工作面臨的困境所探索出的解決方法，也是法治化理念的體現(xiàn)，其具有的優(yōu)勢剛好與現(xiàn)行的信訪制度實現(xiàn)互補，從而更有利于信訪工作的開展。在律師的幫助和協(xié)作下，可以改變?nèi)罕姼畹俟痰摹靶旁L不信法”的觀念，在反饋問題得到及時而有效的解決后，更可以他們相信法律的力量，同時也彌補了信訪工作群體中法律人士欠缺的局面，從而形成一個良性的互動。信訪制度的逐漸健全，法律意識的不斷提高，社會秩序的不斷穩(wěn)定，都進一步促進社會法治化建設(shè)的發(fā)展。