改革開放40年，一部“變法史”

周潔

1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過了新憲法，史稱“八二憲法”。“八二憲法”作為國家的根本法，憲法調(diào)整了自身的結(jié)構(gòu)，把公民的基本權(quán)利和基本義務(wù)置于國家機構(gòu)之前，突出了現(xiàn)代法治國家相對于公民權(quán)利的手段性，理順了國家、政府和公民之間的法律關(guān)系，凸顯了走向改革開放的中國對社會公平正義的價值追求。2014年12月4日，我國將每年12月4日定為國家憲法日。

改革開放的40年，可以說是中國法治發(fā)展波瀾壯闊的40年。而憲法的發(fā)展，其實也是一種社會變遷的生命力的制度訴求——有學(xué)者指出，憲法確立了改革開放的目的、原則與界限，改革開放則是一種“憲法制度的變革”。

改革開放以來法治建設(shè)的四個階段

1954年，新中國第一部成文憲法頒布，詳細規(guī)定了作為我國根本政治制度的人民代表大會制度的各項具體制度；1975年，憲法受“文革”左傾思潮的影響，使得人民司法制度的運行遭遇了阻礙。

1978年3月5日第五屆全國人大第一次會議通過1978年憲法。雖“存續(xù)時間不長” ，但扮演著“恢復(fù)性的過渡憲法”的角色，在建立新的憲法秩序方面發(fā)揮承前啟后的作用。

上海市行政法制研究所所長劉平在接受《新民周刊》采訪時表示，改革開放后，我國法治發(fā)展歷程可以分為四個階段， 1978年-1992年是恢復(fù)法律制度階段。1979年的大規(guī)模立法，被視作新時期法治建設(shè)的開端。當年7月，五屆全國人大二次會議審議通過了《刑法》、《刑事訴訟法》等七部重要法律。劉平認為，這一階段的法治建設(shè)呈現(xiàn)出法律工具主義的傾向，“重新確立了各項法律制度，法律成為治國理政的基本工具?！?/p>

中共十一屆三中全會確定“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的社會主義法治建設(shè)16字方針，1982年，五屆全國人大五次會議通過“八二憲法”，為新時期法治建設(shè)的大廈立起了支柱，對新時期法治建設(shè)起到了極大的推動和保障作用。在八二憲法的基礎(chǔ)上，經(jīng)過1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次必要修改，實現(xiàn)了憲法隨著改革開放的推進而不斷完善。

也是在這一階段，黨的十四大確立了鄧小平建設(shè)有中國特色社會主義理論在全黨的指導(dǎo)地位，提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，開創(chuàng)了中國特色社會主義理論和實踐新的發(fā)展道路。

1993年-2004年，是我國啟動依法行政的階段。黨的十四屆三中全會《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中首次提出“依法行政”，1994年，國務(wù)院印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》。這意味著我國法治建設(shè)已經(jīng)從向政府賦權(quán)到開始限制政府權(quán)力，體現(xiàn)了將行政權(quán)力關(guān)進“籠子”里的依法治權(quán)理念。

2004年-2012年，我國法治建設(shè)進入了“服務(wù)行政”階段，“賦予權(quán)力會令政府積極行政，但限制權(quán)力會導(dǎo)致政府消極行政，因此我們需要平衡行政，讓政府多提供政府職能，做到服務(wù)型政府。”這也說明這一階段對政府的行政能力有了越來越高的要求。2011年3月，全國人大常委會如期宣布中國特色社會主義法律體系基本形成，由此，中國特色社會主義法治建設(shè)走上全面發(fā)展的快車道。

劉平認為，改革開放四十年來的法治建設(shè)，政府扮演著非常重要的作用，法治政府是法治國家的關(guān)鍵，而依法行政又是法治政府的關(guān)鍵。而法治建設(shè)之所以能夠一步步推進，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是最為根本的原因?！?/p>

第四個階段，我國進入了全面建設(shè)法治政府階段，其蘊含的概念就更為全面了。 2012年起，黨的十八大提出 “科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針，新的方針將法治的主體擴大為人大、政府、司法部門和全體公民。2014年審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出一個目標五個體系六大任務(wù)， 法治政府、法治國家、法治社會一體推進成為這個階段的主要特點。

“這個階段我們對于法律的認識從法律萬能到法律至上，也就是說，我們不再認為法律是一種解決問題的唯一手段，整個社會能夠認識到法律的局限性，但仍然對法律充滿敬畏和尊重?！眲⑵街赋?，在實際生活中，法律是一種社會治理的手段，但德治、文化構(gòu)建都可以發(fā)揮重要的作用，比如在社區(qū)自治中，居民自治、道德約束可能比法律發(fā)揮的作用更大。

法治建設(shè)仍然面臨兩大挑戰(zhàn)

法律學(xué)者李林曾表示，從某種意義上講，改革開放40年的歷史，是一部中國法治不斷變革、日趨完善和持續(xù)發(fā)展的“變法史”?！白兎ā钡膭恿?，除了自上而下出臺重要法律規(guī)范、制定綱領(lǐng)性文件之外，有時候也有重要法治事件的推進。

2003年春天，剛應(yīng)聘到廣州一家服裝公司任平面設(shè)計師的大學(xué)畢業(yè)生孫志剛出門時因沒有隨身攜帶有效證件被警察帶走，最后在收容所里被毆打致死?！皩O志剛事件”經(jīng)媒體報道后引發(fā)巨大反響。

3個月后，國務(wù)院宣布廢止已存在20余年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，同時公布施行了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。

孫志剛、聶樹斌、于歡……這些熟悉的名字背后，無不是公眾矚目的重大法治案件，它們在一定程度上推動了法律制度的改革完善與法治理念的確立，但有學(xué)者認為，這種推動是“非常態(tài)”的，值得總結(jié)但不可復(fù)制。

我國的法治建設(shè)進步神速，成就舉世公認。不過，劉平也坦承，在目前的社會背景下，我國法治建設(shè)仍然面臨兩大挑戰(zhàn)：

一是改革與法治的關(guān)系。黨的十八屆四中全會提出“重大改革于法有據(jù)”，先行先試“依法授權(quán)”，直指當前轉(zhuǎn)型時期中國面臨的改革與法治之間一定程度的緊張關(guān)系，強調(diào)改革必須有法可依，于法有據(jù)。在劉平看來，浦東正是“先行先試依法授權(quán)”的最佳案例，從最開始的綜合配套改革、自貿(mào)區(qū)到科創(chuàng)中心，無不是法治支持下的改革創(chuàng)新。

劉平表示：“改革要在法律框架下進行，改革的價值取向不能與法理、憲法等相背離；同時，法治建設(shè)要為改革提供法律保障?！?/p>

第二個挑戰(zhàn)則是實現(xiàn)全民普法、全民守法，在全社會形成對法律的尊重仍是依法治國的長期基礎(chǔ)性工作。說起全民守法，并非只有“民”一個主體，它包括法律的制定者，法律的管理者，司法的執(zhí)行者，任何人都不能凌駕于法律之上?！笆胤ǖ闹黧w是雙向的，政府與公民都要對法律有信仰。”劉平說。

周潔

1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過了新憲法，史稱“八二憲法”?！鞍硕椃ā弊鳛閲业母痉ǎ瑧椃ㄕ{(diào)整了自身的結(jié)構(gòu)，把公民的基本權(quán)利和基本義務(wù)置于國家機構(gòu)之前，突出了現(xiàn)代法治國家相對于公民權(quán)利的手段性，理順了國家、政府和公民之間的法律關(guān)系，凸顯了走向改革開放的中國對社會公平正義的價值追求。2014年12月4日，我國將每年12月4日定為國家憲法日。

改革開放的40年，可以說是中國法治發(fā)展波瀾壯闊的40年。而憲法的發(fā)展，其實也是一種社會變遷的生命力的制度訴求——有學(xué)者指出，憲法確立了改革開放的目的、原則與界限，改革開放則是一種“憲法制度的變革”。

改革開放以來法治建設(shè)的四個階段

1954年，新中國第一部成文憲法頒布，詳細規(guī)定了作為我國根本政治制度的人民代表大會制度的各項具體制度；1975年，憲法受“文革”左傾思潮的影響，使得人民司法制度的運行遭遇了阻礙。

1978年3月5日第五屆全國人大第一次會議通過1978年憲法。雖“存續(xù)時間不長” ，但扮演著“恢復(fù)性的過渡憲法”的角色，在建立新的憲法秩序方面發(fā)揮承前啟后的作用。

上海市行政法制研究所所長劉平在接受《新民周刊》采訪時表示，改革開放后，我國法治發(fā)展歷程可以分為四個階段， 1978年-1992年是恢復(fù)法律制度階段。1979年的大規(guī)模立法，被視作新時期法治建設(shè)的開端。當年7月，五屆全國人大二次會議審議通過了《刑法》、《刑事訴訟法》等七部重要法律。劉平認為，這一階段的法治建設(shè)呈現(xiàn)出法律工具主義的傾向，“重新確立了各項法律制度，法律成為治國理政的基本工具?！?/p>

中共十一屆三中全會確定“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的社會主義法治建設(shè)16字方針，1982年，五屆全國人大五次會議通過“八二憲法”，為新時期法治建設(shè)的大廈立起了支柱，對新時期法治建設(shè)起到了極大的推動和保障作用。在八二憲法的基礎(chǔ)上，經(jīng)過1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次必要修改，實現(xiàn)了憲法隨著改革開放的推進而不斷完善。

也是在這一階段，黨的十四大確立了鄧小平建設(shè)有中國特色社會主義理論在全黨的指導(dǎo)地位，提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，開創(chuàng)了中國特色社會主義理論和實踐新的發(fā)展道路。

1993年-2004年，是我國啟動依法行政的階段。黨的十四屆三中全會《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中首次提出“依法行政”，1994年，國務(wù)院印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》。這意味著我國法治建設(shè)已經(jīng)從向政府賦權(quán)到開始限制政府權(quán)力，體現(xiàn)了將行政權(quán)力關(guān)進“籠子”里的依法治權(quán)理念。

2004年-2012年，我國法治建設(shè)進入了“服務(wù)行政”階段，“賦予權(quán)力會令政府積極行政，但限制權(quán)力會導(dǎo)致政府消極行政，因此我們需要平衡行政，讓政府多提供政府職能，做到服務(wù)型政府?！边@也說明這一階段對政府的行政能力有了越來越高的要求。2011年3月，全國人大常委會如期宣布中國特色社會主義法律體系基本形成，由此，中國特色社會主義法治建設(shè)走上全面發(fā)展的快車道。

劉平認為，改革開放四十年來的法治建設(shè)，政府扮演著非常重要的作用，法治政府是法治國家的關(guān)鍵，而依法行政又是法治政府的關(guān)鍵。而法治建設(shè)之所以能夠一步步推進，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是最為根本的原因?！?/p>

第四個階段，我國進入了全面建設(shè)法治政府階段，其蘊含的概念就更為全面了。 2012年起，黨的十八大提出 “科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針，新的方針將法治的主體擴大為人大、政府、司法部門和全體公民。2014年審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出一個目標五個體系六大任務(wù)， 法治政府、法治國家、法治社會一體推進成為這個階段的主要特點。

“這個階段我們對于法律的認識從法律萬能到法律至上，也就是說，我們不再認為法律是一種解決問題的唯一手段，整個社會能夠認識到法律的局限性，但仍然對法律充滿敬畏和尊重?！眲⑵街赋觯趯嶋H生活中，法律是一種社會治理的手段，但德治、文化構(gòu)建都可以發(fā)揮重要的作用，比如在社區(qū)自治中，居民自治、道德約束可能比法律發(fā)揮的作用更大。

法治建設(shè)仍然面臨兩大挑戰(zhàn)

法律學(xué)者李林曾表示，從某種意義上講，改革開放40年的歷史，是一部中國法治不斷變革、日趨完善和持續(xù)發(fā)展的“變法史”?！白兎ā钡膭恿?，除了自上而下出臺重要法律規(guī)范、制定綱領(lǐng)性文件之外，有時候也有重要法治事件的推進。

2003年春天，剛應(yīng)聘到廣州一家服裝公司任平面設(shè)計師的大學(xué)畢業(yè)生孫志剛出門時因沒有隨身攜帶有效證件被警察帶走，最后在收容所里被毆打致死?！皩O志剛事件”經(jīng)媒體報道后引發(fā)巨大反響。

3個月后，國務(wù)院宣布廢止已存在20余年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，同時公布施行了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。

孫志剛、聶樹斌、于歡……這些熟悉的名字背后，無不是公眾矚目的重大法治案件，它們在一定程度上推動了法律制度的改革完善與法治理念的確立，但有學(xué)者認為，這種推動是“非常態(tài)”的，值得總結(jié)但不可復(fù)制。

我國的法治建設(shè)進步神速，成就舉世公認。不過，劉平也坦承，在目前的社會背景下，我國法治建設(shè)仍然面臨兩大挑戰(zhàn)：

一是改革與法治的關(guān)系。黨的十八屆四中全會提出“重大改革于法有據(jù)”，先行先試“依法授權(quán)”，直指當前轉(zhuǎn)型時期中國面臨的改革與法治之間一定程度的緊張關(guān)系，強調(diào)改革必須有法可依，于法有據(jù)。在劉平看來，浦東正是“先行先試依法授權(quán)”的最佳案例，從最開始的綜合配套改革、自貿(mào)區(qū)到科創(chuàng)中心，無不是法治支持下的改革創(chuàng)新。

劉平表示：“改革要在法律框架下進行，改革的價值取向不能與法理、憲法等相背離；同時，法治建設(shè)要為改革提供法律保障?！?/p>

第二個挑戰(zhàn)則是實現(xiàn)全民普法、全民守法，在全社會形成對法律的尊重仍是依法治國的長期基礎(chǔ)性工作。說起全民守法，并非只有“民”一個主體，它包括法律的制定者，法律的管理者，司法的執(zhí)行者，任何人都不能凌駕于法律之上?！笆胤ǖ闹黧w是雙向的，政府與公民都要對法律有信仰?！眲⑵秸f。