關(guān)于縣級(jí)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆庇嘘P(guān)情況的調(diào)研報(bào)告

●陳 浩

進(jìn)一步健全和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，切實(shí)兜住保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)“三?！保┑拙€，是貫徹落實(shí)黨的十九大精神的重要舉措，密切關(guān)注地方財(cái)政運(yùn)行狀況，也是部黨組對(duì)專(zhuān)員辦業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型方向的最新要求。為全面深入了解當(dāng)前基層政府尤其是貧困地區(qū)“三保”有關(guān)情況，防范化解基層財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部駐安徽專(zhuān)員辦近期結(jié)合省財(cái)政廳提供的資料，對(duì)全省“三保”有關(guān)情況進(jìn)行了摸底了解，并重點(diǎn)選擇部分貧困地區(qū)開(kāi)展了實(shí)地調(diào)研。

一、安徽省縣級(jí)“三?！被厩闆r

安徽省高度重視縣級(jí)基本財(cái)力保障工作，近年來(lái)，通過(guò)出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施意見(jiàn)》等規(guī)范性文件，從制度設(shè)計(jì)上合理劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任；連續(xù)多年實(shí)施33項(xiàng)民生工程，指導(dǎo)推動(dòng)各級(jí)各部門(mén)落實(shí)各項(xiàng)民生政策，積極引導(dǎo)縣級(jí)政府將轉(zhuǎn)移支付資金投入到民生等重點(diǎn)領(lǐng)域，據(jù)自查統(tǒng)計(jì)，全省105個(gè)縣（市、區(qū)）2017-2018年“三?！鳖A(yù)算安排均不存在缺口。從該辦核查調(diào)研情況來(lái)看，實(shí)地核查調(diào)研的4個(gè)縣、區(qū)財(cái)政較好地保障了 “三保”支出需求。

（一）安徽省增強(qiáng)基層財(cái)政“三?！蹦芰Φ闹饕龇?/h3>

安徽省一直將“三保”作為各級(jí)財(cái)政部門(mén)的中心工作任務(wù)來(lái)抓。近年來(lái)，省財(cái)政廳通過(guò)專(zhuān)題會(huì)議、下發(fā)文件、督查調(diào)研、績(jī)效考核等多種方式，監(jiān)督和指導(dǎo)各地不斷完善縣級(jí)“三保”能力。

一是在體制上壯大縣級(jí)財(cái)政實(shí)力。安徽省現(xiàn)行省對(duì)下財(cái)政體制是，除所得稅省級(jí)分享15%以外，省以下不再層層劃分和分享其他稅種，財(cái)政收入分配關(guān)系簡(jiǎn)單清晰，省對(duì)縣級(jí)沒(méi)有集中新增財(cái)力，較好地調(diào)動(dòng)了各地當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性。在管理層級(jí)上，安徽省繼續(xù)鞏固“省直管縣”財(cái)政體制改革成果，在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度等方面直接到縣，提高了縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行效率，增強(qiáng)了縣級(jí)財(cái)政活力。

二是在支出上強(qiáng)化縣級(jí)統(tǒng)籌能力。2016年，省財(cái)政廳印發(fā)《省對(duì)市縣專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》，支持縣級(jí)加大專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌整合力度。2017年，以省政府名義出臺(tái) 《關(guān)于推進(jìn)省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的實(shí)施意見(jiàn)》，在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革中，注重強(qiáng)化省級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)履行責(zé)任，合理確定各級(jí)政府的支出責(zé)任，避免將過(guò)多支出責(zé)任交給縣級(jí)承擔(dān)。

三是在財(cái)力上建立穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。安徽省逐年加大省對(duì)市縣均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，2013年以來(lái)，年均增量不低于40億元，確?？h級(jí)基本財(cái)政保障能力逐步提高。2018年，省財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于財(cái)政支持保障基層基本公共服務(wù)功能建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，通過(guò)省級(jí)補(bǔ)助對(duì)各地財(cái)力差距進(jìn)行調(diào)節(jié)，提高縣級(jí)財(cái)政，特別是貧困縣區(qū)財(cái)政基本公共服務(wù)保障能力。

四是在績(jī)效上強(qiáng)化指揮棒作用。省財(cái)政廳通過(guò)印發(fā) 《安徽省縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》，重點(diǎn)監(jiān)控和評(píng)價(jià)各縣財(cái)政部門(mén)是否統(tǒng)籌財(cái)力，優(yōu)先保障“三?！敝С觯瑝簩?shí)保障責(zé)任。對(duì)保障責(zé)任落實(shí)不到位的縣，原則上不再安排資金用于“三?！币酝庵С?。

（二）安徽省民生工程實(shí)施情況

2007年以來(lái)，安徽省在全國(guó)率先實(shí)施民生工程，通過(guò)統(tǒng)一部署、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一調(diào)整項(xiàng)目，在全省同步推進(jìn)實(shí)施33項(xiàng)民生工程，并納入到省對(duì)縣的考核范圍，屬于安徽省縣級(jí)財(cái)政必須保障的范圍。2017年安徽省33項(xiàng)民生工程分為扶貧工作、“三農(nóng)”工作、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保障、教育文化、其他城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)6大類(lèi)，累計(jì)投入940.2億元。具體分類(lèi)如下：

1、扶貧工作（10項(xiàng)）。農(nóng)村道路暢通工程，農(nóng)村危房改造，農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，健康脫貧兜底“351”及建檔立卡貧困患者慢性病費(fèi)用補(bǔ)充醫(yī)療保障“180”工程，貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善，農(nóng)村居民最低生活保障，特困人員供養(yǎng)及生活無(wú)著人員救助，貧困殘疾人康復(fù)，殘疾人生活和護(hù)理補(bǔ)貼，城鄉(xiāng)困難群體法律援助。

2、“三農(nóng)”工作（5 項(xiàng)）。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程，小型水利工程改造提升，山區(qū)庫(kù)區(qū)農(nóng)村住房保險(xiǎn)試點(diǎn)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，提升農(nóng)村基層黨建與服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障。

3、就業(yè)創(chuàng)業(yè)（2項(xiàng)）。技工大省技能培訓(xùn)工程，就業(yè)扶持工程。

4、社會(huì)保障（7項(xiàng)）。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，醫(yī)療衛(wèi)生人才能力提升工程，公共衛(wèi)生服務(wù)及婦幼健康、計(jì)生特扶，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

5、教育文化（4項(xiàng)）。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，高校、中職和普通高中家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助，公共文化場(chǎng)館開(kāi)放，農(nóng)村文化建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助。

6、其他城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)（5項(xiàng)）。水利薄弱環(huán)節(jié)治理三年行動(dòng)，秸稈綜合利用提升工程，農(nóng)產(chǎn)品食品安全工程，棚戶區(qū)改造，城市老舊小區(qū)整治。

二、實(shí)地調(diào)研地區(qū)“三?！庇嘘P(guān)情況分析

該辦實(shí)地調(diào)研的4個(gè)縣區(qū)中，有3個(gè)屬于國(guó)家級(jí)貧困縣（F縣、L縣和Y區(qū)），有1個(gè)屬于安徽省省級(jí)貧困縣（D縣），2017年，上述4個(gè)縣區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）由高到低排列為：Y區(qū)（總量193.43億元，人均1.86萬(wàn)元）、L縣 （總量190.9億元，人均1.18萬(wàn)元）、D縣 （總量183.4億元，人均 2.29萬(wàn)元）、F縣（總量161.8億元，人均1.38萬(wàn)元）。與安徽省人均GDP4.42萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)相比，上述地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯落后于省內(nèi)其他地區(qū)，尤其是L縣和F縣人均GDP水平更是在安徽省2017年縣級(jí)城市中排名倒數(shù)第一、第二位，“三?！北Ｕ蠅毫ο鄬?duì)較大。

（一）“三?！笨捎秘?cái)力分析

1、上級(jí)補(bǔ)助收入占比較大。2017年，F(xiàn)縣、L縣、Y區(qū)和D縣“三?！笨捎秘?cái)力分別為510873萬(wàn)元、605773萬(wàn)元、366578萬(wàn)元和420617萬(wàn)元?？捎秘?cái)力結(jié)構(gòu)分析如圖1所示：

圖1 4個(gè)縣區(qū)2017年“三?！笨捎秘?cái)力結(jié)構(gòu)分析

由圖1可見(jiàn)，4個(gè)縣區(qū)“三?！笨捎秘?cái)力嚴(yán)重依賴(lài)于上級(jí)補(bǔ)助收入，上級(jí)補(bǔ)助收入占比最高的F縣達(dá)到 84.06%，其次分別是 L縣 （80.9%）、Y區(qū)（68.28%）和 D 縣（68.19%）。

2、人均財(cái)政收入水平較低。2017年，4個(gè)縣區(qū)人均財(cái)政收入分別是：D縣 （2559元）、Y區(qū)（2131元）、F 縣（1286元）、L 縣（1465元）。在安徽省 61個(gè)縣級(jí)城市2017年人均財(cái)政收入排位中，最高的X縣人均財(cái)政收入達(dá)到17699元，最低的Z縣人均財(cái)政收入為1215元。取排名第一的X縣和排名中位數(shù)第31位的H縣（3383元）與4個(gè)縣區(qū)對(duì)比如圖2所示：

圖2 4個(gè)縣區(qū)2017年人均財(cái)政收入情況比較

4個(gè)縣區(qū)人均財(cái)政收入水平在全省來(lái)看均處于相對(duì)較后的位置，與其他縣級(jí)城市差異明顯。其中F縣和L縣更是排在61個(gè)縣級(jí)城市的倒數(shù)第二、第三位，反映出實(shí)地核查調(diào)研地區(qū)人均財(cái)政實(shí)力非常薄弱。

3、非稅收入占比較高。從一般公共預(yù)算收入結(jié)構(gòu)分析情況（詳見(jiàn)圖3）來(lái)看，4個(gè)縣區(qū)非稅收入占比普遍較高，平均在30%左右，最高的D縣達(dá)到38.08%，其次分別是 L縣（29.93%）、F縣（29.61%）和 Y 區(qū)（20.81%）。之所以出現(xiàn)非稅收入占比較高的情況，一方面是由于上述地區(qū)加大了部分非稅事項(xiàng)的清繳力度，另一方面也反映出上述地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后，稅收收入相對(duì)不景氣。

圖3 4個(gè)縣區(qū)2017年一般公共預(yù)算收入結(jié)構(gòu)分析

圖4 4個(gè)縣區(qū)2017年稅收收入結(jié)構(gòu)分析

4、涉土稅收占比較大。涉土稅收（城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅）占稅收收入比重情況可以反映地方財(cái)政收入對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)程度，由圖4分析可見(jiàn)，4個(gè)縣區(qū)中D縣涉土稅收占全年稅收收入比重接近一半（47.55%），其次是L縣（42.15%）和F縣（39.89%），占比最低的Y區(qū)（23.21%）也接近稅收收入的四分之一，可以看出土地財(cái)政在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和財(cái)政收入中的重要地位。

（二）“三?！敝С銮闆r分析

1、“三保”可用財(cái)力實(shí)際安排情況。由圖5分析可見(jiàn)，“三保”支出占“三?！笨捎秘?cái)力比重最高的F縣達(dá)到 92.21%，其次是 L縣（89.79%）、Y 區(qū)（84.65%），最低的D縣（80.2%）也超過(guò)了80%。2017年，4個(gè)縣區(qū)“三保”可用財(cái)力實(shí)際預(yù)算安排主要用于最基本的“三?！敝С觥?/p>

圖5 4個(gè)縣區(qū)“三?！笨捎秘?cái)力實(shí)際安排情況

2、“三保”支出占財(cái)政支出比重較高。2017年，4個(gè)縣區(qū)財(cái)政支出分別是：F縣 （629399萬(wàn)元）、L縣（740521萬(wàn)元）、Y 區(qū) （450054萬(wàn)元）、D 縣 （672666萬(wàn)元），根據(jù)圖6分析，4個(gè)縣區(qū)2017年“三?！睂?shí)際支出均達(dá)到當(dāng)年財(cái)政支出的50%以上。其中，最高的F縣是74.85%，其次是 L縣（73.46%）、Y 區(qū)（68.95%）和 D 縣（50.15%）。 )

圖6 4個(gè)縣區(qū)2017年“三?！敝С稣钾?cái)政支出結(jié)構(gòu)情況

三、調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

（一）貧困縣自身財(cái)力明顯不足，“三保”壓力較大

該辦實(shí)地調(diào)研的貧困地區(qū)地方自身財(cái)力明顯不足，嚴(yán)重依賴(lài)上級(jí)補(bǔ)助收入。以F縣為例，該縣一般公共預(yù)算收入占“三?！笨捎秘?cái)力比重僅16%，地方財(cái)政自給率（一般公共預(yù)算收入/財(cái)政支出）僅有14%，遠(yuǎn)低于安徽省48.34%的平均水平。調(diào)研的4個(gè)縣區(qū)2017年財(cái)政支出的一半以上均用于 “三保”支出，占比最高的F縣已達(dá)75%，屬于典型的“吃飯財(cái)政”，雖然在調(diào)研中沒(méi)有發(fā)現(xiàn)“三?！贝嬖谌笨谇闆r，但“三?！北Ｕ蠅毫σ廊惠^大。加上產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，土地財(cái)政依存度較嚴(yán)重，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)型升級(jí)”的壓力下，上述地區(qū)財(cái)政增收難度加大。特別是基本公共服務(wù)支出呈剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，雖然民生工程項(xiàng)目中央、省級(jí)承擔(dān)了很大比例，但對(duì)于人口基數(shù)大的縣級(jí)政府，縣區(qū)級(jí)民生工程配套資金壓力仍然很大，“三保”可用財(cái)力更加有限，尤其是貧困縣縣級(jí)財(cái)政壓力更大，財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)上升。

（二）財(cái)政部部分民生項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)與地方實(shí)際存在差異

根據(jù)財(cái)政部提供的民生支出項(xiàng)目及保障標(biāo)準(zhǔn)，部分項(xiàng)目的最低保障標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，與地方實(shí)際執(zhí)行情況差異較大。以實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的幾個(gè)項(xiàng)目為例，一是城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。目前財(cái)政部保障標(biāo)準(zhǔn)為，中西部小學(xué)600元/生年，初中800元/生年，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)雖然已考慮地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但在實(shí)際執(zhí)行中仍存在不能滿足地方實(shí)際需要的情況。在與基層教育部門(mén)座談時(shí)，部分地區(qū)反映，目前部分地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)，存在很多不足100人的小學(xué)和不足300人的初中，由于在校人數(shù)少，導(dǎo)致其生均公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助不足，學(xué)校各方面運(yùn)轉(zhuǎn)存在一定困難。二是農(nóng)村飲水安全工程，隨著環(huán)境污染的加劇，農(nóng)村人口飲用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水和血吸蟲(chóng)病區(qū)、微生物超標(biāo)等水質(zhì)不達(dá)標(biāo)以及局部地區(qū)嚴(yán)重缺水的問(wèn)題變得突出，僅按照農(nóng)村人口每年26元的保障標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)不能滿足農(nóng)村實(shí)際需求，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)縣按財(cái)政部保障標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，2017年此項(xiàng)支出需求數(shù)為3718萬(wàn)元，而當(dāng)?shù)禺?dāng)年實(shí)際支出8697萬(wàn)元，另?yè)?jù)了解，該縣近年來(lái)在農(nóng)村飲水安全工程上的投入一直居高不下，人均投入已遠(yuǎn)高于財(cái)政部制定的標(biāo)準(zhǔn)。三是支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、改善農(nóng)村生活環(huán)境等支出項(xiàng)目，該民生保障項(xiàng)目?jī)?nèi)容包括奶牛品種改良補(bǔ)貼、農(nóng)村沼氣工程、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等諸多內(nèi)容，相應(yīng)的投入成本也隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而提高，財(cái)政部制定的15元的人均投入標(biāo)準(zhǔn)，基本滿足不了實(shí)際需要，與實(shí)際執(zhí)行差異過(guò)高。

（三）部分項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行與財(cái)政部標(biāo)準(zhǔn)存在客觀差異

實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的部分民生項(xiàng)目在實(shí)際執(zhí)行中與財(cái)政部制定的保障標(biāo)準(zhǔn)有差異，但形成原因比較合理。一是部分項(xiàng)目是按“館”“行政村”“居委會(huì)”下?lián)艿馁Y金，而計(jì)算人均數(shù)是以城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村人口等作為分母相除的，從而形成合理性差異，如博物館、紀(jì)念館類(lèi)補(bǔ)助資金等；二是項(xiàng)目存在不同區(qū)域、不同年度非均衡推進(jìn)的特點(diǎn)，預(yù)算年度折算的人均數(shù)與中央標(biāo)準(zhǔn)數(shù)形成差異，如中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助和中等職業(yè)學(xué)校家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免學(xué)費(fèi)項(xiàng)目，財(cái)政部是按學(xué)籍人數(shù)進(jìn)行測(cè)算，地方卻是按部門(mén)掌握的實(shí)際需要保障的人數(shù)安排預(yù)算執(zhí)行。以上差異形成多是客觀性存在的，與地方民生支出提標(biāo)擴(kuò)面或未保障、保障不到位原因形成的保障執(zhí)行程度差異關(guān)聯(lián)不大。

（四）“隱性債務(wù)”可能成為影響“三?！憋L(fēng)險(xiǎn)因素

地方“三?！笨捎秘?cái)力中，有一部分需要用于地方政府系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)還本付息支出，目前這部分支出占比尚不高，而以融資平臺(tái)公司債務(wù)為代表的“隱性債務(wù)”剛剛在全國(guó)范圍內(nèi)摸清底數(shù)，其風(fēng)險(xiǎn)也在逐漸顯現(xiàn)。以D縣為例，該縣2017年末地方政府債務(wù)余額33億元，而經(jīng)過(guò)初步摸底排查，其“隱性債務(wù)”達(dá)到54億元。這些系統(tǒng)外需財(cái)政性資金償還的“隱性債務(wù)”都將轉(zhuǎn)化為地方政府中長(zhǎng)期的支出事項(xiàng)，并將占用地方可用財(cái)力支出。因此，“隱性債務(wù)”將成為影響基層財(cái)政尤其是貧困縣中長(zhǎng)期“三保”支出的潛在風(fēng)險(xiǎn)因素。

四、相關(guān)政策建議

（一）合理確定“三?！敝С霰Ｕ享樞蚝捅Ｕ戏秶?/h3>

實(shí)現(xiàn)“三?！笔腔鶎诱罨镜穆毮堋Ｆ浔Ｕ系捻樞驊?yīng)該是首先以保工資為主要目標(biāo)的人員經(jīng)費(fèi)支出，具體應(yīng)包括縣財(cái)政供養(yǎng)人員的工資、津補(bǔ)貼，離退休人員的離退休費(fèi)、社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)等。對(duì)于其他工資性獎(jiǎng)勵(lì)性政策的出臺(tái)，應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況相適應(yīng)，避免出現(xiàn)超財(cái)力支出、不可持續(xù)等問(wèn)題，給地方財(cái)政運(yùn)行帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。其次是保運(yùn)轉(zhuǎn)為主要目標(biāo)的公用經(jīng)費(fèi)支出，其中的保障順序應(yīng)該是第一級(jí)次為基本公用經(jīng)費(fèi)，主要包括縣鄉(xiāng)行政事業(yè)單位的基本辦公類(lèi)經(jīng)費(fèi)等；第二級(jí)次為專(zhuān)項(xiàng)公用經(jīng)費(fèi)，主要包括專(zhuān)用材料費(fèi)、大型會(huì)議費(fèi)等；第三級(jí)次為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。這“兩?！笔腔鶎诱S系自我運(yùn)行的前提條件。最后是保民生為主要目標(biāo)的民生項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出，主要包括中央確定的基本保障項(xiàng)目和地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況確定的民生亟需項(xiàng)目支出。包括縣級(jí)政府為了提供公共服務(wù)和社會(huì)發(fā)展所必需的農(nóng)業(yè)、教育、科技、計(jì)劃生育等法定支出；優(yōu)撫、社會(huì)保障等政策性支出；公共安全、衛(wèi)生、文化體育和傳媒、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、交通運(yùn)輸?shù)仁聵I(yè)支出等。以上要結(jié)合中央和地方財(cái)政體制改革進(jìn)程，按照“堅(jiān)持盡力而為、量力而行，著力?；尽⒍档拙€”的原則合理確定基本財(cái)力保障范圍，分類(lèi)建立符合縣級(jí)現(xiàn)階段實(shí)際情況的縣級(jí)財(cái)政基本財(cái)力保障指標(biāo)體系。

（二）合理調(diào)整“三?！敝С龅谋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財(cái)政部原先制定的部分“三保”支出保障標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)與地方實(shí)際執(zhí)行情況存在巨大差異，建議財(cái)政部綜合各地實(shí)際執(zhí)行情況以及縣級(jí)財(cái)力基本保障范圍分層次、分類(lèi)別調(diào)整支出保障標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，量化計(jì)算出各類(lèi)保障支出數(shù)額。結(jié)合地區(qū)地域差異和各地支出成本差異及財(cái)力狀況，劃分不同地區(qū)類(lèi)別，分別制定保障人員、公用經(jīng)費(fèi)、民生支出等標(biāo)準(zhǔn)。建立健全隨地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況變動(dòng)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，使保障資金更加切合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，更好發(fā)揮政策效益。

（三）進(jìn)一步加大人均指標(biāo)等因素在資金分配中的比重

在縣級(jí)基本財(cái)力保障資金分配中，不僅要考慮到當(dāng)年地方收支可能存在的缺口情況，更要考慮人均投入和占有情況。目前，各地財(cái)政收支基本平衡，財(cái)力與“三保”支出有缺口的情況較少出現(xiàn)，但是貧困地區(qū)當(dāng)年的“三保”投入很多只能是維持現(xiàn)狀，而對(duì)民生欠賬的補(bǔ)充能力不足。因此建議在資金分配中，要重點(diǎn)考慮到人均衛(wèi)生資源占有情況、生均教育資源占有情況、人均環(huán)境整治投入等因素，對(duì)各項(xiàng)人均資源不達(dá)標(biāo)或者低于規(guī)定投入水平的地區(qū)要加大扶持力度。要考慮到縣級(jí)人均基本公共服務(wù)支出水平與全省乃至全國(guó)的平均水平之間的差異和基本公共服務(wù)支出占綜合財(cái)力的比例等，科學(xué)評(píng)價(jià)縣級(jí)“三?！北Ｕ夏芰?，為建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制提供測(cè)算依據(jù)?！?/p>