基于模糊綜合評價法的PPP項目績效評價體系研究
——以廣西壯族自治區(qū)那考河流域治理項目為例

●梁素萍 李欽琳

一、引言

隨著現(xiàn)代經濟的高速發(fā)展，人民生活水平日益提升，對公共服務的需求迅速擴張，但政府財力有限，無法為公共服務提供足夠的資金。一種新型籌資建設模式“PPP”開始進入人們的視線。PPP（Public-Private-Partnership）模式，即政府和社會資本為提供公共產品或服務而建立的一種長期合作關系，適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務和基礎設施類項目。PPP模式一方面緩解了日益繁重的財政壓力，另一方面又調動了社會資本的積極性，是一個雙贏的商業(yè)模式。

在PPP項目準備階段，政府需通過甄別和論證將不適合的項目剔除，以保證PPP項目全生命周期的安全，其中，項目甄別和論證的費用由財政部門設立的PPP基金會提供；在PPP項目前期，政府和社會資本按比例共同出資成立項目公司，并由政府出資代表輸送政府財政資金到項目公司；在PPP項目運營過程中，政府每年會按運營效果對項目公司支付服務費，對于一些使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報的項目，政府會予以經濟補貼支持。這些財政支出政府會通過財政資金預算進行安排和撥付。根據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目庫第九期季報顯示，截至 2017年12月底，全國 PPP中心項目庫中政府付費項目2884個，投資額3.3萬億元，分別占管理庫的40.4%和30.6%；可行性缺口補助項目2930個、投資額5.9萬億元，分別占管理庫的41.1%和54.7%，可見，政府財政資金在PPP項目中承擔了較大的支出責任。

績效評價作為一種管理工具，通過把績效目標轉化成具體的目標和測評指標，能夠快速、全面地了解績效目標實現(xiàn)程度和在實現(xiàn)績效目標過程中存在的不足，據(jù)此改進和完善，以保證績效目標最終的完成；還可總結此次成功的經驗和失敗的教訓，為下次績效目標的順利實施提供可以借鑒的經驗和模式?，F(xiàn)今，我國正在積極開展全面預算績效管理，2014年9月，國務院出臺《關于深化預算管理制度改革的決定》，要求實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度，深化財稅體制改革，完善公共財政體系，建立現(xiàn)代財政制度；2018年9月，國務院印發(fā)《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，要求力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。為了保證和提高財政資源配置效率和使用效益，建立PPP項目 績效評價體系刻不容緩。

二、基于模糊綜合評價法的績效評價模型構建

（一）模糊綜合評價方法

人們在生活中，往往會遇到很多模糊的現(xiàn)象，比如“美”和“丑”、“胖”和“瘦”、“熱”和“冷”等等，人們無法對此劃分出一個明確的界限，也無法精確定量地去判斷。在此背景下，美國控制論專家扎德(Lotfi A．Zadeh)教授于1965年提出用“隸屬函數(shù)”來描述現(xiàn)象差異的中間過渡，標志著模糊數(shù)學的誕生。模糊數(shù)學的核心思想是：通過精確的數(shù)學手段對現(xiàn)實世界中大量存在的模糊現(xiàn)象進行描述、分析和建模，以達到對其精確定量分析和評判的目的。

模糊綜合評價法是以模糊數(shù)學為基礎，運用層次分析法確定多層評價指標體系的一種綜合評價方法，大多適用于多因素和多層次的復雜問題，其評判效果是別的數(shù)學分支和模型難以代替的。目前，模糊綜合評價法應用范圍極為廣泛，且取得了很好的經濟效益和社會效益。

PPP項目具有高度復雜的特性，這種復雜性來源于以下三個方面：第一，PPP項目是由政府與社會資本兩方共同投資、融資進行建設的，雙方立場不同，考慮的利益也就不同，還有公眾的利益也是需要考慮進去的；第二，PPP項目生命周期較長，一般在10-30年之間，由此帶來的外界不穩(wěn)定因素也就增多了；第三，PPP項目投資規(guī)模較大，工程較為復雜，對技術要求也較高，運營難度增大。由于PPP項目復雜性較高，加之在建設和運營過程中存在的大量模糊現(xiàn)象，便使得模糊綜合評價法成為PPP項目績效評價較為適宜的一種方法。

（二）評價模型構建步驟

1、確定評價指標集合。評價者按照特定原則設計評價指標，然后進行分類和匯總。首先，可設計N個一級評價指標，即A={A1,A2,...,An}；其次，依據(jù)一級評價指標的具體情況，可在每個一級評價指標Ai=（i=1,...,n）之下設計若干個二級評價指標；最后，如若需要，可按此方法設計二級評價指標下的三級評價指標，以此構建出多層評價指標體系。

2、確定評價因素的權重。常用的確定權重方法有主觀經驗法、德爾斐法、層次分析法、專家評估法等。在進行模糊綜合評價時，權重會直接影響最終結果，所以，確定權重的方法選擇直接關系到模型的成敗。不同的評價對象，不同的評價目的，所賦予的權重也會隨之不同。因此，應從實際情況出發(fā)，結合項目的特點，選擇適合項目的賦權方法?？捎肬={U1,U2,..,Un}表示指標權重。

3、確定評語集合。評語集是評價者對被評價對象可能做出的各種評價結果組成的集合，一般可劃分為3-5個等級。比如顧客的滿意度可分為V={非常滿意、較為滿意、不滿意}，評價國家經濟發(fā)展水平可分為V={高、較高、一般、較低、低}，評價員工工作質量可分為V={好、較好、一般、較差、差}等?？捎肰表示:V={V1,V2,...,Vn}。

4、進行單因素模糊評價。通過確定評價對象對評價集合V的隸屬程度對單因素進行評價，進而得到單因素模糊關系矩陣R=(ri1,ri2...,rim)。

5、進行多因素綜合評價，合成模糊綜合評價結果向量B。選擇一個適合的模糊綜合評價模型，將模糊權向量U與單因素模糊評價矩陣R相乘，從而得到最終的模糊綜合評價結果向量B。

6、分析合成模糊綜合評價結果。實際中最常用的方法是最大隸屬度原則和加權平均原則，可根據(jù)實際情況，選擇最適合的方法對模糊綜合評價結果向量進行分析。本文據(jù)最大隸屬原則，模糊綜合評價結果向量為：B=（b1,b2，...,bn),若則被評價對象總體上來講隸屬于第r等級。

三、那考河流域治理PPP項目模糊綜合績效評價案例分析

（一）項目概況

那考河流域位于廣西南寧市南湖竹排江水系的上游，具有重要的城市水系生態(tài)價值以及城市休閑作用。那考河流域治理PPP項目是廣西壯族自治區(qū)首個PPP項目，項目總投資約11.9億元，建設全長約6.35公里，項目建設內容包括河道整治、截污治理、生態(tài)修復、污水處理廠、沿岸景觀、海綿城市示范和信息化管理等工程，采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等海綿化技術改造，同時結合“全流域治理”創(chuàng)新理念和PPP模式進行建設。經過競爭性磋商方式，北京某集團中標，根據(jù)協(xié)議約定，政府與社會資本方按9:1比例共同出資2000萬元組建項目公司“南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司”，作為那考河流域治理PPP項目的建設和營運主體負責建設和運營。雙方合作期限為10年，其中2年建設期、8年運營期，政府采用按績效考核結果支付流域治理服務費。因此，通過開展績效評價考核項目活動的結果成為了項目能否有效運營的關鍵。

（二）那考河流域治理PPP項目績效評價

1、確定評價指標集合。經過對那考河流域治理PPP項目深入細致地研究分析，本文以獨立第三方的視角，按照項目投入、項目過程、項目產出、項目成效和項目影響績效評價邏輯框架設計了指標體系，其中，一級指標5個，二級指標27個。詳細指標見表1：

2、確定評價指標的權重。項目績效評價指標體系中各指標的權重，均采用層次分析法構建對比較矩陣計算整理獲得，且均已進行過檢驗計算，檢驗計算結果顯示CR均小于0.100，表示指標的賦權均通過了一致性檢驗。詳細指標權重見表2：

表1 那考河流域治理PPP項目績效評價指標體系

表2 那考河流域治理PPP項目績效評價指標權重表

3、確定評語集合。將那考河流域治理PPP項目績效評價指標的評價結果分為五個不同等級，即V={V1,V2,...,V5}分別對應優(yōu)、良、中、差、劣五種不同的評價結果等級。

4、構建模糊評價矩陣R。本文組織了5位精通PPP領域的專家，其中2位PPP項目學術界的專家，2位參與過PPP項目實踐的專家，1位參與過PPP項目運作經驗的政府官員，5位專家就各二級指標對評價語集合V的隸屬度進行評判，對評判結果進行整理匯總后，可得到如下的各二級指標模糊評價矩陣:

5、進行單因素模糊評價。將U與R的模糊評價矩陣相乘，可得到單因素模糊綜合評價結果向量Bi，整理后即為新的模糊評價矩陣R。運算結果如下:

新的模糊矩陣為：

6、多因素綜合評價，合成模糊綜合評價結果向量B。

根據(jù)上述運算結果顯示，那考河流域治理PPP項目績效評價結果隸屬于 “優(yōu),良,中,差,劣”的隸屬度為“0.6801,0.2380,0.0819,0,0”，即項目有68.01%的可能性為優(yōu)，有23.80%的可能性為良，有8.19%的可能性為中，有0%的可能性為差，有0%的可能性為劣。因此，根據(jù)最大隸屬原則，那考河流域治理PPP項目的整體績效評價結果為優(yōu)。

四、結論和建議

那考河流域治理項目在投入一級指標上達到了“良”，進一步觀察二級指標模糊矩陣可知，政府與社會資本有效溝通程度指標得分較低，主要原因在于，項目是廣西區(qū)首個水環(huán)境治理PPP項目，政府相關經驗稍顯不足，政府與北京某集團也是第一次合作，雙方磨合時間不夠，導致了前期溝通的不足。另外，該項目地形起伏大，治理河流涉及的主支河道較多，復雜程度較高，在項目實施過程中，涉及到的資金、工程技術、管理、溝通協(xié)調等界面因素更加復雜，北京某集團是首次在廣西參與此類項目，在此方面相關經驗還有待加強。

該項目過程方面表現(xiàn)很好，達到了“優(yōu)”等級，項目管理制度和資金管理制度相對完整，一定程度確保了項目的可行性與可操作性。社會投資方是大型國企，資本雄厚，加之政府給予的極大信任，使得社會資本方融資費用較低，加快了資金到位的時間，確保了項目的順利實施。

項目產出指標達到了“優(yōu)”,根據(jù)合同約定的再生水產和河道周邊景觀均建設完工，項目于2016年11月下旬正式進入試營運階段，比預計完工時間提前一個多月，這也從側面說明項目完工質量和效率較為良好。

項目效果良好，得分為“優(yōu)”，項目提前完工并進入運營，說明了項目水質維護標準和防洪標準均已達到合同約定標準。通過走訪調查和分析可知，項目實施增加了周邊居民就業(yè)機會，以往泛著黑水的小河溝變成了潺潺清泉,生活環(huán)境變好了，改善了當?shù)鼐用裆钯|量，所以社會滿意度較高。

該項目影響指標達到了“良”，項目完工后，周邊樓盤房價漲幅超一倍，那考河濕地公園游客數(shù)量呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢，政府準備實行收費制，一定程度上帶動了周邊商業(yè)小規(guī)模的發(fā)展，促進當?shù)亟洕б娴奶嵘?。該項目是廣西區(qū)首個水環(huán)境治理PPP項目，政府在摸索實施過程中總結了許多有關流域治理的經驗，故流域管理模式創(chuàng)新指標得分較高。周邊發(fā)展影響指標是長期性指標，目前項目運營時間較短，很多數(shù)據(jù)還未能完全顯現(xiàn)出來，有待后續(xù)進行評價。

通過對那考河流域治理項目績效評價的案例分析可知，PPP項目除需要政府和社會資本相互合作以外，還需眾多部門的共同協(xié)作，多方的不斷磨合，多進行溝通交流；項目公司還應加強管理制度執(zhí)行力度，完善檔案管理，以便為公司今后決策提供輔助作用。除此之外，政府在項目監(jiān)管方面還應加強，應設置獨立于政府和社會資本方的第三方獨立監(jiān)管機構，從而能夠客觀全面地發(fā)現(xiàn)不足并加以解決，以促進PPP項目順利進行?！?/p>