領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

杜澤艷 蔣 葵

一、研究背景

十九大提出“設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度”，并指明在2035年“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”，綠色發(fā)展理念深入人心。這進(jìn)一步明確了黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”的要求。森林資源作為自然資源資產(chǎn)的重要資源之一，與水資源、土地資源、礦山資源、大氣資源共同構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要內(nèi)容。由于森林資源分布不均、地區(qū)差異顯著的特征，地方領(lǐng)導(dǎo)干部作為資源管理的一把手，因此，本文選取森林資源資產(chǎn)進(jìn)行研究，聚焦于領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源資產(chǎn)離任審計(jì)，試圖構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)，正確“定責(zé)”，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部的行為偏向森林資源保護(hù)和森林資源環(huán)境改善方向。

二、評(píng)價(jià)體系構(gòu)建原則

（一）全面性。森林資源“數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)值量并重”、“動(dòng)態(tài)與靜態(tài)并重”的核算要求，在指標(biāo)設(shè)定的時(shí)候要考慮全面，要結(jié)合采伐量、自然耗減量、自然生長(zhǎng)量以及人工培育量等進(jìn)行存量評(píng)價(jià)，還要將森林資源在生長(zhǎng)周期的耗減以及增量納入評(píng)價(jià)體系。做到定性與定量、財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)相結(jié)合。

（二）規(guī)范性。森林資源的指標(biāo)多而雜，指標(biāo)的設(shè)定要符合審計(jì)范疇，更重要的是要反映出森林資源資產(chǎn)的特征，而且指標(biāo)之間要求有較強(qiáng)的邏輯關(guān)系，需要考慮各個(gè)指標(biāo)的協(xié)調(diào)性，保持指標(biāo)獨(dú)立，避免指標(biāo)的重疊設(shè)置。

（三）動(dòng)態(tài)性。森林資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)是一個(gè)持續(xù)長(zhǎng)期的過(guò)程，這就要求指標(biāo)必須在較長(zhǎng)的時(shí)間具有實(shí)際意義，所以設(shè)定的指標(biāo)既應(yīng)該反映森林資源資產(chǎn)當(dāng)前的狀態(tài)，也能夠動(dòng)態(tài)的反映其后續(xù)潛力。

（四）區(qū)域性，要針對(duì)森林資源的區(qū)域差異問(wèn)題，因地制宜，評(píng)價(jià)指標(biāo)要具有針對(duì)性。

（五）可操作性。森林資源資產(chǎn)遍布的面積較廣，管理權(quán)限的界定尚未明晰，這就要求指標(biāo)設(shè)定所需數(shù)據(jù)可以獲取，可比，并且可以量化，同時(shí)還要求數(shù)據(jù)來(lái)源具有權(quán)威性，這樣才能正確評(píng)估森林資源。

三、森林資源資產(chǎn)離任審計(jì)的范圍

我國(guó)《森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理暫行規(guī)定》中界定森林資源資產(chǎn)的范圍，包括森林、林木、林地、森林景觀(guān)資產(chǎn)以及與森林資源相關(guān)的其他資產(chǎn)，突出森林防火、資源消耗、環(huán)境保護(hù)、資金利用等約束性指標(biāo)評(píng)價(jià)，重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對(duì)森林資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用、管理以及林農(nóng)生活水平改善，并與領(lǐng)導(dǎo)任職前的年度進(jìn)行對(duì)比分析和綜合評(píng)價(jià)。根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)以及實(shí)務(wù)管理的情況，本文采取如上的范圍界定。

四、森林資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)容及評(píng)價(jià)指標(biāo)

（一）循環(huán)發(fā)展視角下的審計(jì)指標(biāo)

主要通過(guò)資源狀況、資源保護(hù)、資源利用、資源效益四個(gè)維度的指標(biāo)反映森林資源的循環(huán)發(fā)展。在整個(gè)過(guò)程中，首先需要摸清資源的現(xiàn)狀及其變動(dòng)情況，在此基礎(chǔ)上再談及資源的保護(hù)問(wèn)題，進(jìn)一步合理的利用森林資源，同時(shí)森林資源能產(chǎn)生效益，最后又回到關(guān)注資源現(xiàn)狀，森林資源的可再生性特征也體現(xiàn)出循環(huán)發(fā)展這樣的過(guò)程，只有規(guī)范把握每個(gè)維度才能達(dá)到森林資源的綠色發(fā)展。如表1所示：

表1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系——循環(huán)發(fā)展視角

（二）低碳發(fā)展視角下的審計(jì)指標(biāo)

陸地上碳儲(chǔ)存量最大的森林資源資產(chǎn)系統(tǒng)對(duì)氣候有一定的調(diào)節(jié)作用，因此減少人類(lèi)對(duì)森林資源資產(chǎn)的破壞，提高植樹(shù)造林的比例，勢(shì)在必行。各地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)加強(qiáng)森林、濕地、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)施天然林保護(hù)及防護(hù)林建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)林業(yè)綠色發(fā)展。隨著二氧化碳排放量的加劇，全球氣候變暖，通過(guò)森林吸收二氧化碳已是國(guó)際上公認(rèn)的低成本應(yīng)對(duì)氣候變化的有效措施。地方政府應(yīng)當(dāng)重視林業(yè)發(fā)展，把造林綠化放在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的重要位置。故本文通過(guò)區(qū)域環(huán)境、城市綠化、造林情況三個(gè)維度來(lái)構(gòu)建低碳發(fā)展視角下的審計(jì)指標(biāo)，如表2所示：

表2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系——低碳發(fā)展視角

（三）安全發(fā)展視角下的審計(jì)指標(biāo)

為維護(hù)生態(tài)安全，我國(guó)劃定了“森林紅線(xiàn)”等生態(tài)紅線(xiàn)，它是國(guó)家生態(tài)安全的底線(xiàn)和生命線(xiàn)。因此國(guó)家也多次出臺(tái)了有關(guān)森林資源資產(chǎn)的各項(xiàng)政策，每年中央政府撥發(fā)的森林資源資產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金使用不當(dāng)，都是領(lǐng)導(dǎo)干部管理不善造成的；另外森林火災(zāi)、病蟲(chóng)害等問(wèn)題也威脅森林資源資產(chǎn)的安全，基于此，本文選取政策監(jiān)管、資金安全、資源安全三個(gè)維度來(lái)構(gòu)建安全發(fā)展視角下的審計(jì)指標(biāo)。為全面反映不同維度下對(duì)森林資源安全發(fā)展的思考，采用定性指標(biāo)與定量指標(biāo)結(jié)合，如表3所示：

表3 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系——安全發(fā)展視角

五、結(jié)論

本文在分析總結(jié)我國(guó)目前森林資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)、保護(hù)、利用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，受綠色發(fā)展理念的啟發(fā)，嘗試從該理念三大路徑：循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展、安全發(fā)展三個(gè)維度搭建領(lǐng)導(dǎo)干部森林資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，設(shè)置相關(guān)指標(biāo)。目前，還有許多問(wèn)題需要進(jìn)一步研究和實(shí)踐，一是需要盡快編制森林資源資產(chǎn)負(fù)債表；二是需要與相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員配合；三是需要因地制宜，適時(shí)調(diào)整。