論住宅合作社制度的重新激活
——以破解合作住宅“拿地難”為切入點(diǎn)

■ 郭澤喆/黃健雄

（1.福建省廈門(mén)市思明區(qū)人民法院，廈門(mén) 361000；2.廈門(mén)大學(xué)法學(xué)院，福建 廈門(mén) 361000）

住宅合作社是由社會(huì)中低收入階層自愿組成，以建造合作住宅改善社員居住條件為目的，具自救性和互助性的公益性合作社組織。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家住宅合作社歷史悠久，是公共住房體系中的重要組成部分。住宅合作社在我國(guó)曾有過(guò)短暫繁榮，但隨著住宅產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化以及社會(huì)保障性住房政策轉(zhuǎn)向，合作住宅用地空間逐漸被擠占，住宅合作社生存發(fā)展陷入困境。與此同時(shí)，商品住宅價(jià)格不斷上漲，社會(huì)保障性住房無(wú)法保證充分供給且分配存在弊端，大中城市住房貴、買(mǎi)房難成為嚴(yán)峻的民生問(wèn)題。在新時(shí)代背景下，重新審視合作住宅定位，激活住宅合作社制度，對(duì)回應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往、保障住有所居有著十分現(xiàn)實(shí)的意義。

1 住宅合作社的性質(zhì)、功能及用地

“合作社”是舶來(lái)詞匯，英文“cooperative”的前綴“co”和德文“Genossenschaft”的詞根“Genoss”，均有“聯(lián)合、共享”的意思。國(guó)際合作社聯(lián)盟(ICA)在《國(guó)際合作社聯(lián)盟章程》第二章第5條中定義“力圖通過(guò)一個(gè)互助性企業(yè)，實(shí)現(xiàn)改善其會(huì)員的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況”的“任何個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體組成的協(xié)會(huì)”可以稱之為合作社組織，這個(gè)定義同樣強(qiáng)調(diào)了合作社的聯(lián)合性和共享性。我國(guó)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第2條第1款則將農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社定義為“自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織”。從詞源、國(guó)際通識(shí)和國(guó)內(nèi)立法多角度考察，合作社最基本的屬性是其存在運(yùn)作基于成員自愿的聯(lián)合性。由于歷史上農(nóng)業(yè)合作社和供銷(xiāo)合作社等合作社組織運(yùn)作和改革所遭遇的挫折，改革開(kāi)放以來(lái)合作社常被視為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的遺留，是缺乏生機(jī)的落后組織形式。然而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家合作社一直作為重要的市場(chǎng)主體在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中扮演重要角色，可以說(shuō)合作社是彌補(bǔ)市場(chǎng)發(fā)展不平衡缺陷的一種有效機(jī)制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的弱者聯(lián)合。

1.1 住宅合作社的性質(zhì)

1992年2月14日原國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、建設(shè)部、稅務(wù)總局共同頒布《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》，這是迄今為止僅有的調(diào)整住宅合作社的全國(guó)性規(guī)范性法律文件。該辦法第3條對(duì)住宅合作社進(jìn)行如下定義：“本辦法所稱住宅合作社，是指經(jīng)市（縣）人民政府房地產(chǎn)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，由城市居民、職工為改善自身住房條件而自愿參加，不以盈利為目的公益性合作經(jīng)濟(jì)組織，具有法人資格。”《民法總則》第三章第四節(jié)第九十六條規(guī)定：“本節(jié)規(guī)定的機(jī)關(guān)法人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人，為特別法人?！钡谝话贄l規(guī)定：“城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格。法律、行政法規(guī)對(duì)城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”《民法總則》的頒布明確了住宅合作社的法人地位，有關(guān)住宅合作社民事主體性質(zhì)的爭(zhēng)論塵埃落定。由于住宅合作社是住房市場(chǎng)中弱者的聯(lián)合，具有非營(yíng)利性和自助性的特點(diǎn)，在制度安排上將其定位為有限責(zé)任的法人從而避免市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的社員面臨無(wú)限責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，符合國(guó)家設(shè)立住宅合作社制度的初衷，此種立法例值得肯定。從主體性質(zhì)、運(yùn)行機(jī)制、制度目標(biāo)角度分別審視，住宅合作社的主要特征表現(xiàn)為：一是有限責(zé)任，住宅合作社是具備民事權(quán)利能力和民事行為能力的法人，對(duì)外以其全部財(cái)產(chǎn)獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。二是民主運(yùn)作，住宅合作社依據(jù)章程實(shí)行民主管理和民主監(jiān)督，通過(guò)互助合作、一人一票等具體機(jī)制實(shí)現(xiàn)。三是自救互助，由中低收入城鎮(zhèn)居民組成，聯(lián)合力量解決住房問(wèn)題，與近年流行的“眾籌”有異曲同工之處。根據(jù)發(fā)起人、成員構(gòu)成等差異，有研究者將住宅合作社分為“由政府或政府部門(mén)出面組織的住宅合作社、由社團(tuán)組織出面組織的住宅合作社、企業(yè)單位牽頭組織的住宅合作社”，還有的分為“社會(huì)型、系統(tǒng)型、單位型和危房型”四種類(lèi)型，事實(shí)上這些差異直接影響住宅合作社獲取生存發(fā)展所需資源的能力。

1.2 住宅合作社的功能

早在上世紀(jì)美國(guó)社會(huì)學(xué)家惠頓(W.C.Wheaton)就在《發(fā)展中國(guó)家的住房政策》一文中指出，當(dāng)今世界許多國(guó)家要解決城市低收入者的住房每年投資須占國(guó)民生產(chǎn)總值的15%～30%，但各國(guó)實(shí)際用于投入住宅建設(shè)的資金一般只能在占國(guó)民生產(chǎn)總值的6%～8%的水準(zhǔn)上，并且政府財(cái)政投資也只是其中的一部分，單靠國(guó)家財(cái)政解決居民住房問(wèn)題是辦不到的。2017年末我國(guó)全國(guó)本外幣存款余額169.27萬(wàn)億元①中國(guó)人民銀行．2017年金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告。http：//news．cssn．cn/jjx/jjx_gdxw/201801/t20180112_3813982．shtml。，住宅合作社為利用居民儲(chǔ)蓄改善居民住宅條件提供了平臺(tái)，有觀點(diǎn)認(rèn)為合作住宅是商品房、社會(huì)保障性住房之外住宅供給的“第三條道路”。合作住宅不同于政府主導(dǎo)的社會(huì)性保障住房，其由民間自發(fā)合作開(kāi)發(fā)建設(shè)，在功能上體現(xiàn)如下特點(diǎn)：一是能夠?qū)崿F(xiàn)高效的住宅供應(yīng)。人對(duì)自身事務(wù)往往最為關(guān)注，社員作為直接受益主體對(duì)合作住宅建設(shè)必然傾盡全力。合作社運(yùn)行貫徹民主精神，合作住宅開(kāi)發(fā)有條件最大程度反映社員意志、滿足社員需要，出現(xiàn)代理人機(jī)會(huì)主義的概率較小。二是能夠?qū)φ鲗?dǎo)的社會(huì)保障性住房提供有益補(bǔ)充。住宅合作社屬于小范圍人合性組織，僅能解決特定、局部人群的住房困難，難以形成規(guī)?；淖≌?yīng)，建立覆蓋全民的社會(huì)保障性住房體系仍需政府主導(dǎo)統(tǒng)籌。三是能夠促進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化②時(shí)任中共中央編譯局副局長(zhǎng)俞可平教授認(rèn)為，國(guó)家治理體系包括規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為的一系列制度和程序，衡量國(guó)家治理體系是否現(xiàn)代化至少須滿足公權(quán)力運(yùn)行制度化和規(guī)范化、民主化、法治、效率、協(xié)調(diào)五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。。住宅合作社是國(guó)家壟斷社會(huì)保障性住房的例外，是對(duì)沖和平衡市場(chǎng)化的商品住房的制度安排，體現(xiàn)了國(guó)家在制定住宅政策時(shí)協(xié)調(diào)各方利益的出發(fā)點(diǎn)。此外，住宅合作社依托的民主化運(yùn)行機(jī)制以及高效供給適宜住宅的功能本身就是國(guó)家作出住宅合作社制度安排的產(chǎn)物，能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中公權(quán)力推動(dòng)民主和追求效率的目標(biāo)。

1.3 住宅合作社的用地

土地是人類(lèi)生存的必要物質(zhì)條件，人們利用土地的承載功能來(lái)獲得適足或充分住房的權(quán)利被稱為住宅權(quán)（the right to adequate housing），住宅為公民在費(fèi)用上負(fù)擔(dān)得起、是可獲得的或可實(shí)現(xiàn)的并且對(duì)住宅的占有得到法律保障是住宅權(quán)的應(yīng)有之義。然而土地蘊(yùn)含的價(jià)值量巨大，是建造住宅的主要成本，以何種方式和對(duì)價(jià)取得土地直接影響公民獲得住宅的可能性。學(xué)者以保障性和公益性為標(biāo)準(zhǔn)將建設(shè)用地使用權(quán)劃分為保障性建設(shè)用地使用權(quán)、公益性建設(shè)用地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，劃撥作為無(wú)償取得建設(shè)用地使用權(quán)的方式最能夠體現(xiàn)土地對(duì)住宅權(quán)的保障性質(zhì)。《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》規(guī)定住宅合作社成員為“中低收入并愿意改善居住條件”的家庭，以“解決城鎮(zhèn)居民住房困難，改善居住條件”為目標(biāo)，是“不以營(yíng)利為目的的公益性合作經(jīng)濟(jì)組織”。規(guī)章制定部門(mén)在《關(guān)于印發(fā)〈城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法的通知〉》中進(jìn)一步指出：“組織住宅合作社，合作建房，是一項(xiàng)有重大意義的改革”“充分體現(xiàn)了國(guó)家、集體、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)解決住房問(wèn)題的原則”。通過(guò)上述規(guī)定可以看出住宅合作社用地具有顯著的保障性建設(shè)用地使用權(quán)特點(diǎn)。遵循保障性建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)劃撥供給的邏輯，《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》明確“土地管理部門(mén)要及時(shí)劃撥建設(shè)用地”用以建造合作住宅。

2 住宅合作社發(fā)展現(xiàn)狀及面臨的障礙因素分析

住宅合作社一度呈蓬勃發(fā)展之勢(shì)有其特定歷史背景?！冻擎?zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》頒布的1992年鄧小平發(fā)表南巡講話，黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得了前所未有的寬松政治環(huán)境，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家事務(wù)各個(gè)方面均出現(xiàn)對(duì)舉國(guó)體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈反彈。然而同年海南房地產(chǎn)泡沫破裂又使決策層對(duì)依靠市場(chǎng)解決住房問(wèn)題產(chǎn)生疑慮，在否定了政府包辦和放任市場(chǎng)兩個(gè)極端后，住宅合作社為在住房政策路線上陷入兩難的決策層提供了一種折中方案，可謂生逢其時(shí)。具言之，住宅合作社一方面肯定群眾自治帶有鮮明的“私”的色彩，另一方面相關(guān)行政許可、劃撥供地仍滲透政府管控和計(jì)劃故在簡(jiǎn)政放權(quán)上亦不過(guò)度?；蛘邲Q策層認(rèn)為住宅合作社已完成過(guò)渡時(shí)期使命，社會(huì)保障性住房逐漸回復(fù)為政府主導(dǎo)，自1998年起經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房等制度先后推行。在經(jīng)過(guò)“黃金十年”之后住宅合作社發(fā)展戛然而止③截止至2001年北京市有住宅合作社42家，累計(jì)建房200多萬(wàn)平方米；截止至1999年福州市解困住宅合作社累計(jì)建房16．2萬(wàn)平方米，參見(jiàn)http：//house．sina．com．cn/n/r/2001-07-18/3348．html和http：//www．66163．com/Fujian_w/news/fzrb/991217/1_8．html。，有的注銷(xiāo)社團(tuán)登記，有的轉(zhuǎn)注為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，住宅合作社的全國(guó)性組織“中國(guó)合作住宅促進(jìn)會(huì)”相關(guān)活動(dòng)已無(wú)所聞，媒體對(duì)住宅合作社的報(bào)道幾近絕跡④網(wǎng)上能夠搜索到的中國(guó)合作住宅促進(jìn)會(huì)會(huì)員代表大會(huì)報(bào)道僅兩次，最近一次發(fā)生在2000年6月，參見(jiàn)http：//fs．focus．cn/news/2000-07-25/7858．html和http：//sz．focus．cn/news/2000-07-25/7849．html。中國(guó)合作住宅促進(jìn)會(huì)作為全國(guó)性的團(tuán)體沒(méi)有官方網(wǎng)站，組織結(jié)構(gòu)和活動(dòng)情況無(wú)法公開(kāi)獲取信息。。那么住宅合作社運(yùn)動(dòng)為何陷入低谷？筆者按照從宏觀到微觀的邏輯順序梳理，發(fā)現(xiàn)住宅合作社的發(fā)展存在相關(guān)立法不周延、與地方政府目標(biāo)乖離、面臨其他用地主體競(jìng)爭(zhēng)以及缺乏金融支持等障礙。

2.1 劃撥合作住宅用地相關(guān)法律規(guī)范的層級(jí)低、剛性弱、操作性不強(qiáng)

劃撥土地是政府行使土地管理權(quán)力的行為，根據(jù)“權(quán)力法定”的行政法原則必須依法行使?！锻恋毓芾矸ā返谖迨臈l和《城市房地產(chǎn)管理法》第二十四條均規(guī)定劃撥土地的范圍為：國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。合作住宅用地不屬于前三種用地類(lèi)型，故僅能依據(jù)法律（全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性法律文件）或行政法規(guī)（國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性法律文件）的規(guī)定取得劃撥用地資格，然而目前相關(guān)規(guī)定系由《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》這一部門(mén)規(guī)章作出。《立法法》第八十八條規(guī)定法律的效力高于規(guī)章，在二者發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)適用作為上位法的法律，故應(yīng)當(dāng)認(rèn)為《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》關(guān)于合作住宅具有取得劃撥土地資格的規(guī)定因與上位法《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定不一致而歸于無(wú)效。換言之，《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》出臺(tái)后，特別是《立法法》也實(shí)施后，依據(jù)《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》認(rèn)定合作住宅具有取得劃撥土地資格嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是違法的。即便在《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》及《立法法》實(shí)施之前，劃撥合作住宅用地的相關(guān)規(guī)定也存在剛性不足和操作性不強(qiáng)的問(wèn)題?！冻擎?zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》第14條雖規(guī)定對(duì)合作住宅建設(shè)應(yīng)“及時(shí)劃撥建設(shè)用地”，但該規(guī)定是倡導(dǎo)性規(guī)范，并非強(qiáng)制性規(guī)范，地方政府不予執(zhí)行或執(zhí)行不力并無(wú)法定不利后果。此外，劃撥用地標(biāo)準(zhǔn)通常依據(jù)2001年原國(guó)土資源部制定的《劃撥用地目錄》，該目錄第六條第(十)項(xiàng)非營(yíng)利性社會(huì)福利設(shè)施用地中規(guī)定了“福利性住宅”可獲得劃撥土地，然而一般認(rèn)為該條規(guī)定的福利性住宅是指政府主導(dǎo)建設(shè)的社會(huì)性保障住房，合作住宅是否屬于福利性住宅范疇存在爭(zhēng)議，地方政府在劃撥用地時(shí)存在疑慮。

2.2 發(fā)展合作住宅的效果與地方政府的政績(jī)目標(biāo)不一致

早先法律對(duì)劃撥用地范圍的規(guī)定采取概括主義且未進(jìn)行細(xì)致的羅列使得政府行使土地劃撥權(quán)力有較大的任意空間，這對(duì)住宅合作社的發(fā)展并非壞事。2000年以前地方政府基本貫徹了《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》精神劃撥土地支持合作住宅建設(shè)，然而此后住宅合作社的發(fā)展要求與地方政府的政績(jī)目標(biāo)之間逐漸產(chǎn)生鴻溝。二者的乖離首先表現(xiàn)為劃撥合作住宅用地與地方政府提高財(cái)政收入的目標(biāo)不一致。以“招拍掛”為主要內(nèi)容的土地批租制度全面實(shí)施后“土地財(cái)政”成為我國(guó)城市化模式的主要依賴路徑，“顯化土地資產(chǎn)”“確保其保值增值”“建立完全的土地市場(chǎng)”成為政策和立法的主導(dǎo)思想，土地作為單純資產(chǎn)定價(jià)使不動(dòng)產(chǎn)賬面價(jià)值占國(guó)家財(cái)富相當(dāng)一部分比重，同時(shí)也帶來(lái)地方財(cái)政非稅收入的快速增長(zhǎng)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)研報(bào)告顯示，在一些地方土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來(lái)的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上，以筆者所在的廈門(mén)市為例2017年該市國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入445.5億元，占當(dāng)年財(cái)政總收入1187.3億元的37.5%⑤廈門(mén)市財(cái)政局．2017年1-12月廈門(mén)財(cái)政收支情．http：//www．xmcz．gov．cn/czsj/czsj2/2018/01/15/102483．html。。由于劃撥土地對(duì)財(cái)政收入沒(méi)有貢獻(xiàn)，地方政府存在縮減劃撥土地?cái)?shù)量、抬高土地出讓價(jià)格的強(qiáng)烈沖動(dòng)。二者的乖離還表現(xiàn)為發(fā)展合作住宅與地方政府追求GDP增長(zhǎng)最大化的目標(biāo)不一致。以商品房為主體的房地產(chǎn)業(yè)增加值占我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重已超過(guò)5%，該行業(yè)帶動(dòng)上下游十幾個(gè)產(chǎn)業(yè)，一度定位為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年至2007年扣除土地購(gòu)置費(fèi)后的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資對(duì)GDP增長(zhǎng)的直接貢獻(xiàn)率由6.32%增加到13.56%，間接貢獻(xiàn)率由8.71%上升至15.93%，綜合貢獻(xiàn)率由15.03%增長(zhǎng)至27.49%。合作住宅雖可納入廣義上的房地產(chǎn)業(yè)，但非營(yíng)利性決定其對(duì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)不及商品房強(qiáng)大，最典型表現(xiàn)為合作住宅開(kāi)發(fā)與營(yíng)銷(xiāo)策劃、中介居間等房地產(chǎn)中介行業(yè)關(guān)聯(lián)度低，此外對(duì)金融行業(yè)的帶動(dòng)也不明顯。合作住宅還可能吸收一定社員的勞動(dòng)，對(duì)建筑業(yè)的依賴也相對(duì)較小。在唯GDP政績(jī)觀牽引下，地方政府缺乏劃撥合作住宅用地的動(dòng)力。

2.3 合作住宅用地指標(biāo)受其他用地需求擠占

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快各行業(yè)對(duì)城市土地的需求不斷增加，由于土地自然供給沒(méi)有彈性使得城市用地指標(biāo)日益稀缺，土地的稀缺性必然帶來(lái)用地主體之間的競(jìng)爭(zhēng)。政府配置土地資源分為市場(chǎng)手段和行政手段，前者以“招拍掛”制度為基礎(chǔ)，后者則以劃撥土地為典型，住宅合作社在市場(chǎng)和行政兩種場(chǎng)域的競(jìng)爭(zhēng)中均處于弱勢(shì)。在土地資源的市場(chǎng)配置領(lǐng)域，工商業(yè)用地主體是“招拍掛”取得土地的主力。我國(guó)法律并未對(duì)拿地主體作任何限制，市場(chǎng)領(lǐng)域取得土地的決定性因素在于支付足夠高的對(duì)價(jià)。由于獲取劃撥土地愈加困難，一些住宅合作社力圖轉(zhuǎn)變運(yùn)營(yíng)模式，通過(guò)直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取土地，但由于缺乏雄厚資金這種嘗試幾乎都以失敗告終。上海東方房地產(chǎn)學(xué)院教授陳伯庚便認(rèn)為，土地進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)是國(guó)內(nèi)的住宅合作社步履緩慢的主要原因之一。在土地資源的行政配置領(lǐng)域，住宅合作社面臨其他劃撥用地主體的競(jìng)爭(zhēng)，其中政府主導(dǎo)的社會(huì)保障性住房用地是主要的、同質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)者。然而如前所述，2000年前后我國(guó)社會(huì)保障性住房的政策轉(zhuǎn)向?yàn)檎鲗?dǎo)，住宅合作社在福利性住房體系中一時(shí)失去定位，逐漸在住房政策中邊緣化，在獲取劃撥土地的競(jìng)爭(zhēng)力上孰強(qiáng)孰弱毫無(wú)懸念。此外，還有一種否定觀點(diǎn)認(rèn)為合作住宅降低城市品位，如何引導(dǎo)和促進(jìn)合作住宅的設(shè)計(jì)建造與水平和要求日益提高的城市規(guī)劃相匹配也考驗(yàn)著城市管理者的智慧。

2.4 住宅合作社難以獲得金融支持

住宅產(chǎn)業(yè)是資金密集型行業(yè)，即便住宅合作社可無(wú)償取得土地但建造合作住宅仍需巨額資金，如果政府劃撥土地為毛地則還須支付補(bǔ)償安置等費(fèi)用，又若住宅合作社欲通過(guò)出讓、租賃等有償方式取得土地則對(duì)資金要求更高，故對(duì)住宅合作社而言獲得金融支持是必不可少的。實(shí)踐中房地產(chǎn)企業(yè)融資渠道較為暢通，其項(xiàng)目所在土地以及在建工程均可作為抵押物獲取開(kāi)發(fā)貸款。然而大部分合作住宅劃撥取得土地，項(xiàng)目建成后產(chǎn)權(quán)限制流轉(zhuǎn)，故其土地和建筑物無(wú)法實(shí)現(xiàn)抵押價(jià)值，在沒(méi)有特定政策支持的條件下金融機(jī)構(gòu)基于合規(guī)內(nèi)控的原因必然拒絕向住宅合作社提供貸款，因此房地產(chǎn)企業(yè)的融資邏輯對(duì)住宅合作社而言行不通。事實(shí)上住宅合作社的主要資金來(lái)源是社員個(gè)人出資，然而住宅合作社本身就是弱者的聯(lián)合，社員自有資金并不充裕。即便社員以個(gè)人身份向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款進(jìn)行間接融資，但由于普遍收入不高、名下無(wú)房可以獲得的信貸額度并不高。以武漢鍋爐廠合作建房的社員出資為例，個(gè)人存款占54%，親友無(wú)償援助占3.1%，私人借款占42.1%，其他借款占0.8%，幾乎沒(méi)有從金融機(jī)構(gòu)融資。

3 重新激活住宅合作社制度的幾點(diǎn)思考

通過(guò)以上分析，重新激活住宅合作社制度可考慮從完善住宅合作社立法、修正地方政府政績(jī)導(dǎo)向、平衡用地主體關(guān)系以及加強(qiáng)對(duì)合作住宅的金融支持等方面著手推動(dòng)。

3.1 完善住宅合作社立法

住宅合作社相關(guān)立法的不完善實(shí)際上是其制度化程度不足的表征。從政治學(xué)角度，制度化（institutionalization）是指群體和組織的社會(huì)生活從特殊的、不固定的方式向被普遍認(rèn)可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過(guò)程，制度化的具體過(guò)程可概括為確立共同的價(jià)值觀、制定規(guī)范、建立機(jī)構(gòu)，其手段包括創(chuàng)設(shè)明確規(guī)定的角色、標(biāo)準(zhǔn)化的操作流程、共享的文化及控制行為的各種規(guī)則，而為實(shí)現(xiàn)制度化而創(chuàng)設(shè)的各種規(guī)則需要通過(guò)國(guó)家立法形式固定。前文已指出，當(dāng)前劃撥合作住宅用地相關(guān)法律規(guī)范存在層級(jí)低、剛性弱、操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，導(dǎo)致地方政府向住宅合作社劃撥土地沒(méi)有合法依據(jù)。對(duì)此可考慮幾種立法方案：一是“專(zhuān)門(mén)法+行政法規(guī)”模式。同時(shí)推動(dòng)全國(guó)人大制定《住宅合作社法》以及國(guó)務(wù)院制定《住宅合作社管理?xiàng)l例》，此種模式屬行業(yè)立法的頂配，推動(dòng)難度最大。二是“一般法內(nèi)嵌+行政法規(guī)”模式?！蹲≌ā分诤献髯≌詫儆谝话惴?，可考慮在推動(dòng)制定《住宅法》過(guò)程中將合作住宅納入，賦予其福利性住房屬性，另由國(guó)務(wù)院制定《住宅合作社管理?xiàng)l例》，該方案推動(dòng)難度次之。三是單獨(dú)行政法規(guī)模式。在人大立法條件不成熟的情況下，應(yīng)考慮先由國(guó)務(wù)院制定《住宅合作社管理?xiàng)l例》，此為完善住宅合作社立法的最低目標(biāo)。只要上述方案中一種得以實(shí)現(xiàn)，那么住宅合作社取得劃撥土地便不再與《土地管理法》第五十四條和《城市房地產(chǎn)管理法》第二十四條之規(guī)定抵牾，合作住宅無(wú)償取得土地的法律障礙得以排除。

3.2 修正地方政績(jī)導(dǎo)向，平衡用地主體關(guān)系

地方政府應(yīng)以人民群眾對(duì)美好生活的向往為施政導(dǎo)向，將發(fā)展合作住宅作為“房住不炒”的壓艙石予以重視。在立法和政策文件中應(yīng)明確扶持合作住宅開(kāi)發(fā)為政府的法定義務(wù)，并規(guī)定相關(guān)責(zé)任后果。各級(jí)政府應(yīng)定期向黨委匯報(bào)相關(guān)工作。各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府發(fā)展住宅合作社工作的監(jiān)督?？煽紤]借鑒耕地占補(bǔ)平衡制度，國(guó)務(wù)院制定合作住宅年度竣工面積計(jì)劃，按照各省實(shí)際情況分配指標(biāo)，年度未達(dá)標(biāo)省份削減次年用地指標(biāo)，超額完成任務(wù)省份增加用地指標(biāo)。各省參照上述做法在本行政區(qū)內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌。地方政府還應(yīng)統(tǒng)籌好各類(lèi)用地的配比平衡，將合作住宅用地納入社會(huì)保障性住房供地計(jì)劃。針對(duì)社會(huì)保障性住房的年度供地不低于同期商品住房供地的一定比例，社會(huì)保障性住房年度供地指標(biāo)則按一定比例配比給合作住宅用地，實(shí)現(xiàn)對(duì)合作住宅劃撥用地的剛性供給。除劃撥土地之外，地方政府還可針對(duì)合作住宅探索土地租賃、“共有產(chǎn)權(quán)”等多元供地模式，拓寬住宅合作社拿地渠道。

3.3 加強(qiáng)對(duì)合作住宅開(kāi)發(fā)的金融支持

首先，將住宅合作社納入住房公積金制度最為簡(jiǎn)便易行?！蹲》抗e金管理?xiàng)l例》規(guī)定住房公積金“應(yīng)當(dāng)用于職工購(gòu)買(mǎi)、建造、翻建、大修自住住房”，合作住宅是社員聯(lián)合建設(shè)的自住住房，理應(yīng)符合公積金支取和貸款的條件。然而《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》制定時(shí)我國(guó)尚未實(shí)施住房公積金制度，故辦法中沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。而《住房公積金管理?xiàng)l例》對(duì)住房公積金用途作的是概括性規(guī)定，在實(shí)際執(zhí)行中關(guān)于建造合作住宅是否可支取和貸款住房公積金存在認(rèn)識(shí)上的模糊，故建議以中央主管部門(mén)名義明確建設(shè)合作住宅屬于住房公積金支取和貸款事由。其次，可考慮大力發(fā)展住房?jī)?chǔ)蓄銀行。住房?jī)?chǔ)蓄銀行業(yè)務(wù)的特點(diǎn)是執(zhí)行低存低貸的固定利率、資金規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)，其相對(duì)獨(dú)立于資本市場(chǎng)之外，儲(chǔ)戶的存貸利率差是其主要的利潤(rùn)來(lái)源。1987年中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立了煙臺(tái)住房?jī)?chǔ)蓄銀行和蚌埠住房?jī)?chǔ)蓄銀行，后由于過(guò)度依賴房改政策性業(yè)務(wù)、缺乏管理和產(chǎn)品創(chuàng)新，這兩家銀行均改制為普通商業(yè)銀行。2004年住房?jī)?chǔ)蓄銀行重現(xiàn)生機(jī)，中國(guó)建設(shè)銀行和德國(guó)施威比豪爾住房?jī)?chǔ)蓄銀行合資成立住房?jī)?chǔ)蓄銀行，2008年經(jīng)兩次注資資本金增加至10億元人民幣，據(jù)媒體報(bào)道該行在現(xiàn)有天津、重慶分行基礎(chǔ)上計(jì)劃于2018年在大連和濟(jì)南開(kāi)設(shè)分行。由于住房?jī)?chǔ)蓄銀行不適合用《商業(yè)銀行法》進(jìn)行調(diào)整，在發(fā)展住房?jī)?chǔ)蓄銀行的同時(shí)應(yīng)考慮做好相關(guān)立法準(zhǔn)備。再者，可考慮以政府承諾回購(gòu)的方式保證合作住宅取得商業(yè)貸款。商業(yè)銀行對(duì)合作住宅建設(shè)發(fā)放貸款的顧慮主要在于住宅合作社無(wú)法提供可正常流轉(zhuǎn)的抵押物，因此如何使合作住宅及用地實(shí)現(xiàn)抵押價(jià)值是破解住宅合作社無(wú)法獲得商業(yè)貸款問(wèn)題的關(guān)鍵。當(dāng)前各地政府正探索自建以外的社會(huì)保障性住房增持渠道，不妨考慮將合作住宅作為社會(huì)保障性住房的回購(gòu)對(duì)象，通過(guò)政府定向買(mǎi)受實(shí)現(xiàn)合作住宅的有限流轉(zhuǎn)，從而解決合作住宅無(wú)法通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)抵押價(jià)值的問(wèn)題。具體而言，住宅合作社、商業(yè)銀行、地方政府三方可訂立合同約定：住宅合作社以合作住宅及用地作為抵押物向商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款，地方政府承諾按一定價(jià)格回購(gòu)合作住宅及用地，商業(yè)銀行參考政府回購(gòu)價(jià)向住宅合作社發(fā)放貸款，若住宅合作社出現(xiàn)債務(wù)違約政府按約定價(jià)格回購(gòu)合作住宅，回購(gòu)價(jià)款優(yōu)先用于清償住宅合作社對(duì)商業(yè)銀行所負(fù)債務(wù)，回購(gòu)的合作住宅則充實(shí)至當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障性住房池子。此外，信托基金、法人發(fā)債、互聯(lián)網(wǎng)眾籌等融資模式亦可考慮用于合作住宅建設(shè)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可相應(yīng)放寬門(mén)檻。