新時(shí)代城鎮(zhèn)化的資金困局與對(duì)策

楊 華

（九江學(xué)院會(huì)計(jì)學(xué)院，江西九江332005）

一、引言

城鎮(zhèn)化發(fā)展歷經(jīng)改革開放以來近四十年的快速增長(zhǎng)，逐漸形成了以大城市為中心，中小城市為輻射，小城鎮(zhèn)為發(fā)展基礎(chǔ)的多層次城鎮(zhèn)體系，[1]長(zhǎng)三角、珠三角和津京唐等核心城市群集群效應(yīng)凸顯，成渝城市群、長(zhǎng)株潭城市群、武漢城市圈、皖江城市帶等都市圈初步成型。發(fā)展速度與發(fā)展質(zhì)量并行、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與可持續(xù)增長(zhǎng)并重的城鎮(zhèn)化模式，已經(jīng)成為新時(shí)代城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的普遍共識(shí)，[2]保障全體群眾均衡享受城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的改革紅利，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中結(jié)構(gòu)與空間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是當(dāng)下城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重要話題。城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展離不開充足的資金供給和合理的資源配置，政府財(cái)政投入和轉(zhuǎn)移支付在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要的資金支持作用，但也帶來了地方政府債務(wù)高、資金利用效率低、資金供給嚴(yán)重不足等社會(huì)問題。如何解決城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)財(cái)政投入的高度依賴，充分發(fā)揮金融體系的資金供給作用，建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制，是實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建城市與城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的現(xiàn)實(shí)要求。近年來的相關(guān)研究主要集中在金融發(fā)展水平與城鎮(zhèn)化的互動(dòng)關(guān)系（伍艷，2005；韋福雷等，2013；唐未兵和唐譚嶺，2017）、[3-5]金融支持機(jī)制的改革和完善（黃國(guó)平，2013；韓敘等，2016）[6,7]等方面，缺乏對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)中資金供給問題的系統(tǒng)詮釋，現(xiàn)將系統(tǒng)梳理城鎮(zhèn)化實(shí)踐進(jìn)程中資金支持的成績(jī)和問題，探索符合新時(shí)代中國(guó)特色城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金支持體系。

二、新時(shí)代城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金困局

（一）地方政府債務(wù)壓城

城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)是進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)需求，以實(shí)現(xiàn)改善民生和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀目標(biāo)，其資金需求的社會(huì)性本質(zhì)與金融業(yè)的逐利性屬性背道而馳，[8]決定了城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源主要依靠于地方政府的財(cái)政投入和自籌資金。地方政府通過成立投融資平臺(tái)向金融機(jī)構(gòu)大舉借貸，是近年來城鎮(zhèn)化建設(shè)中重要的資金來源，在客觀上促進(jìn)了土地城鎮(zhèn)化的高速增長(zhǎng)，但受制于地方政府財(cái)力有限，這種資金供給模式缺乏可持續(xù)性，相當(dāng)一部分地方政府已經(jīng)陷入舉債擴(kuò)張、賣地還債的惡性循環(huán)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急劇凸顯。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截止2017年12月，全國(guó)地方政府債務(wù)余額為16.47萬億元，這其中尚不包括地方政府融資平臺(tái)、PPP模式和政府性基金等隱性債務(wù)。WIND提供的包括政府債和城投債在內(nèi)的地方債券規(guī)模已超22萬億，并在2017年末規(guī)模首次超過國(guó)債，地方債務(wù)違約事件已經(jīng)開始顯現(xiàn)，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)引起政府和監(jiān)管當(dāng)局的高度重視。2018年3月財(cái)政部連續(xù)出臺(tái)關(guān)于地方政府債務(wù)管理和規(guī)范的相關(guān)通知，進(jìn)一步明確了金融機(jī)構(gòu)不得再向地方政府提供直接或間接的融資，遏制債務(wù)增量和降低杠桿是現(xiàn)階段財(cái)政政策的主要指導(dǎo)思想，地方政府用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金缺口將進(jìn)一步加大。

（二）正規(guī)金融高度抑制

高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化依托于工業(yè)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化的協(xié)調(diào)一致，如何給予現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和中小企業(yè)充沛的資金支持，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，是當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的重要推動(dòng)力量。改革開放以來，我國(guó)的金融市場(chǎng)發(fā)展逐步深化，從建國(guó)初期集中于國(guó)有銀行的單一格局，發(fā)展為當(dāng)前商業(yè)銀行和政策性銀行、大型國(guó)有銀行和中小股份制銀行并存的新格局，但金融抑制的基本特質(zhì)并未根本性改變。[9]金融抑制下存貸款利率的嚴(yán)格管控使得資金提供方將空閑資金另投他途，銀行等金融機(jī)構(gòu)存款流失顯著，與此同時(shí)貸款資金運(yùn)用在無差別利率的引導(dǎo)下，導(dǎo)致資金配置效率低下，資源浪費(fèi)現(xiàn)象突出。正規(guī)金融機(jī)構(gòu)往往將資金投入利潤(rùn)較高的大型企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，甚而將縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸取的資金傳送到中心城市和發(fā)達(dá)地區(qū)，在銀行系統(tǒng)效益攀升、經(jīng)濟(jì)總量大幅增長(zhǎng)的形勢(shì)下，中小企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)缺乏金融支持的融資困境卻始終無法解決。商業(yè)銀行等正規(guī)金融對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金支持與迅猛增長(zhǎng)的金融需求極不匹配，極大的制約了工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，影響了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

（三）民間資本亂象叢生

金融抑制下的民間金融結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，突破了原有以熟人借貸為主的空間限制，規(guī)?？偭砍掷m(xù)攀升，參與主體和機(jī)構(gòu)形式日益多元，一定程度上緩解了民間資本投資難和中小企業(yè)借貸難的資金迷局。與此同時(shí)，當(dāng)下的民間金融存在著信用機(jī)制的先天不足，加之缺乏有效的行業(yè)監(jiān)管和行政約束，一定程度上具有了傳統(tǒng)高利貸的部分特質(zhì)，金融風(fēng)險(xiǎn)隱患急速發(fā)酵，此前接連不斷的民間借貸崩盤事件即為明證。[10]超常的利息收益席裹了大量的民間資金，卻無法借貸于企業(yè)正常的生產(chǎn)研發(fā)，而是瘋狂涌入房地產(chǎn)、礦產(chǎn)等高利潤(rùn)行業(yè)，資金鏈極易斷裂，嚴(yán)重影響了正常的經(jīng)濟(jì)生活秩序和社會(huì)安定?？梢娒耖g資本尚未真正發(fā)揮其普惠金融的歷史使命，拓展資金配置途徑和金融市場(chǎng)的作用有限，無法為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供穩(wěn)定的資金支持，反而容易成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)不穩(wěn)定的誘發(fā)因素。據(jù)此，強(qiáng)化對(duì)民間金融的法律規(guī)范和行業(yè)監(jiān)管，強(qiáng)化其在多元可持續(xù)資金保障機(jī)制中的有效地位，民間資本才能充分發(fā)揮其服務(wù)于新時(shí)代城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極作用。

三、對(duì)策與建議

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，改變以城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、空間區(qū)域不均衡和規(guī)模結(jié)構(gòu)不平衡為表征的城鎮(zhèn)化失衡現(xiàn)狀，構(gòu)建以城市群為主體的城市與城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局是新時(shí)代城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)，在此過程中既要進(jìn)一步增強(qiáng)中心城市和發(fā)達(dá)城市群的引領(lǐng)作用，更要加快中小城鎮(zhèn)和中西部地區(qū)的跨越式發(fā)展。[11]

（一）轉(zhuǎn)變政府理念并合理調(diào)整角色定位

地方政府要從注重城鎮(zhèn)化規(guī)模的擴(kuò)張逐步過渡到城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力培育的投入，切實(shí)提升城鎮(zhèn)居民和轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)福利和生活水平，推動(dòng)城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)化和工業(yè)化同步聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)不同地域、不同規(guī)模城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。一方面要進(jìn)一步加大城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金支持，優(yōu)先解決農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和中小企業(yè)生產(chǎn)資金的融資需求，將產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金需求進(jìn)行綜合考慮，圍繞城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展作出統(tǒng)籌安排。政府要鼓勵(lì)金融企業(yè)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，提高金融服務(wù)水平，優(yōu)先為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)提供資金支持，加快構(gòu)建信用評(píng)價(jià)平臺(tái)，提供嚴(yán)格規(guī)范的企業(yè)信用評(píng)級(jí)，提高資金供需雙方的信息透明度，切實(shí)提高貸款資金的使用效率。另一方面在地方政府起主導(dǎo)作用的城鎮(zhèn)化模式中，深化市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，充分利用市場(chǎng)需求來調(diào)配各種資源和力量，通過政策引導(dǎo)積極探索多層次的資金市場(chǎng)，拓寬城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資渠道。要發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，將財(cái)政支出重點(diǎn)投放于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)上，通過創(chuàng)新投融資機(jī)制和模式，廣泛運(yùn)用市場(chǎng)化手段，鼓勵(lì)企業(yè)，社會(huì)和居民積極參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，促成以政府、企業(yè)和個(gè)人為多元主體的投融資機(jī)制。

（二）規(guī)范民間資本并構(gòu)建多元金融供給機(jī)制

城鎮(zhèn)化發(fā)展中多層次的資金需求必須依托于多元化的投融資供給機(jī)制，在傳統(tǒng)的財(cái)政資金投入和商業(yè)銀行信貸體系之外，民間金融是當(dāng)前極具創(chuàng)新活力的資金融通模式。民間金融扎根本土具有天生的信息優(yōu)勢(shì)，相對(duì)正規(guī)金融手續(xù)簡(jiǎn)便、方式靈活、融資和放貸效率較高，特別是對(duì)商業(yè)銀行覆蓋不足的欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)，以及中小企業(yè)、涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)居民生活等方面發(fā)揮了正規(guī)金融的有益補(bǔ)充作用。與之同時(shí)，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間游走于地下的民間金融缺乏頂層設(shè)計(jì)和法律規(guī)制，監(jiān)管體制不夠健全，風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制極度缺失，蘊(yùn)含著極大的金融風(fēng)險(xiǎn)?；诖耍仨毟鶕?jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制化的內(nèi)在要求，依托現(xiàn)代化管理手段和方法，有效引導(dǎo)和監(jiān)管民間金融的有序發(fā)展，真正發(fā)揮其普惠金融的歷史作用。在此基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步放寬民間資本的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，培育和規(guī)范小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、理財(cái)公司、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等民間金融組織機(jī)構(gòu)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金保障。總之，新時(shí)期城鎮(zhèn)化發(fā)展的資金需求需要建立一個(gè)包括財(cái)政撥付、政策性銀行、商業(yè)銀行、地方債券、民間資本的多級(jí)金融供給體系，為不同層次、不同規(guī)模、不同地域的城鎮(zhèn)化建設(shè)提供全方位的資金支持。

（三）加快金融體制改革并適度創(chuàng)新金融產(chǎn)品

長(zhǎng)期存在的金融壓抑制約了銀行體系的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和渠道優(yōu)勢(shì)，商業(yè)銀行占據(jù)金融市場(chǎng)絕對(duì)主體地位，卻無法充分發(fā)揮與其量級(jí)相匹配的資金輸血能力，必須加快以利率市場(chǎng)化為核心的金融體制改革，盡快建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的供需機(jī)制以提高資金配置效率，滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)建設(shè)資金的迫切需求。通過有序開放金融市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入民間資本、國(guó)外資本充分參與金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，逐步改變國(guó)有商業(yè)銀行的金融壟斷格局，凸顯資金供求和風(fēng)險(xiǎn)等市場(chǎng)要素在決定存貸款利率中的基礎(chǔ)性作用，重構(gòu)多元化的商業(yè)銀行體系，實(shí)現(xiàn)貨幣資本的優(yōu)化配置。商業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)立足城鎮(zhèn)化發(fā)展不夠協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)背景，加快探索與新時(shí)期城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的適度創(chuàng)新，拓寬對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和對(duì)中小企業(yè)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持途徑，發(fā)揮其資金融通的主渠道作用。各類金融機(jī)構(gòu)要在控制金融風(fēng)險(xiǎn)的基本前提下，進(jìn)一步創(chuàng)新抵押貸款方式，在政策允許范圍之內(nèi)完善多樣化的融資擔(dān)保體系，針對(duì)不同的資金需求對(duì)象提供差異化的金融支持，對(duì)符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)和核心競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)給予優(yōu)先支持。大力發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，進(jìn)一步深化銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的廣泛合作，探尋保單質(zhì)押等銀保金融新模式，努力滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的金融需求。