胡曉玲,吳立源
(華僑大學(xué),福建泉州362021)
PPP融資模式在20世紀(jì)90年代開始流行于西方國家。PPP融資模式不同于傳統(tǒng)的供給方式,這種融資模式一方面能夠有效緩解政府公共部門需要面對的財政壓力,另一方面能夠提高政府公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。隨著這種融資模式的深入研究和應(yīng)用,由于其獨(dú)特的運(yùn)作方式和特點(diǎn),目前在各個國家的社會公共服務(wù)領(lǐng)域中得到廣泛運(yùn)用,能夠有效地提升世界各國和地區(qū)公共服務(wù)水平。
自1978年的改革開放以來,中國在經(jīng)濟(jì)取得了巨大的發(fā)展和進(jìn)步,但公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上卻存在資金不足的問題,這在很大程度上制約著中國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步快速發(fā)展。隨著改革開放的不斷推進(jìn)和深化,中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域也相應(yīng)發(fā)生了制度性變遷。自深圳沙角B火力發(fā)電廠(1985年)至今,中國PPP的發(fā)展可以劃分為探索、試點(diǎn)、推廣、調(diào)整和規(guī)制五個階段。探索階段(1984-1993年),在這個階段,尚未形成PPP項目概念,公私合營的主要模式是BOT模式。試點(diǎn)階段(1994-2002年),中國學(xué)術(shù)界基本從此階段開始研究PPP模式。推廣階段(2003-2008年),2002年初步建立的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制推動了PPP融資模式的進(jìn)一步推廣運(yùn)用,中國政府在2005年北京地鐵4號線建設(shè)時在國內(nèi)首次明確采用PPP模式。調(diào)整階段(2009-2012年),這段時間中國城市化迅速發(fā)展,一些城市問題也隨之暴露。與此同時,2008年美國金融危機(jī)帶來了經(jīng)濟(jì)大蕭條,使得中國PPP的發(fā)展也遭受到了巨大沖擊。規(guī)制階段(2013年至今),中共十八大肯定了市場在資源配置中的地位,政府積極推進(jìn)PPP融資項目,PPP模式獲得了快速發(fā)展的新契機(jī)??傊?,縱觀PPP的發(fā)展階段,在國有資本中引入民營資本,在這個過程中,給社會資本提供了參與社會公共服務(wù)項目的機(jī)會,激發(fā)了市場的活力,提升了公共服務(wù)效率。
經(jīng)過三十余年的探索,中國在公共事業(yè)領(lǐng)域的公私合營實踐中取得了一定的成績,也暴露了一些問題。鑒于此,現(xiàn)以PPP模式的實踐為研究對象,對現(xiàn)有PPP模式實踐的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理。
PPP融資模式是政府公共部門與民營企業(yè)重點(diǎn)針對社會公共服務(wù)而形成的相互合作的一種共贏模式。PPP這個術(shù)語出現(xiàn)之前,被廣泛使用的術(shù)語包括Concession(特許經(jīng)營)、BOT(Build-Operate-Transfer,建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)、以及PFI(Private Finance Initiate,私人融資倡導(dǎo))等。目前學(xué)術(shù)界對于PPP融資模式并沒有規(guī)范和統(tǒng)一的界定。PPP融資模式的意義非常寬泛,其確切含義需要在具體應(yīng)用中結(jié)合不同的案例來進(jìn)行確定。
王灝(2004)認(rèn)為公私合作制包括廣義和狹義兩種定義。從廣義的層面上看,公私合作制是基于政府為社會提供公共產(chǎn)品或服務(wù)出發(fā),在政府公共部門與私營部門之間所構(gòu)建的一系列合作。從狹義的層面上看,公私合作制是指一系列項目融資模式,并不是特指某一種具體項目融資模式。[1]余暉、秦虹(2005)指出公私合作制是指政府公共部門與私營部門,針對公共服務(wù)而構(gòu)建的一種長期穩(wěn)定的伙伴關(guān)系。這種公共部門與私營部門之間的伙伴關(guān)系通常是需要通過簽訂正式的協(xié)議來確立。公私合作制通過構(gòu)建合作關(guān)系,發(fā)揮雙方的優(yōu)勢來為社會提供公共服務(wù),這是一種共同承擔(dān)風(fēng)險,也共同分享收益的互利共贏關(guān)系。[2]紀(jì)彥軍(2007)認(rèn)為PPP融資模式是一類項目融資模式的總稱,當(dāng)政府公共部門與任何經(jīng)濟(jì)形式的私營企業(yè)合作來為社會提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的融資模式,都可以將其稱為PPP融資模式。PPP模式是一種具有很強(qiáng)創(chuàng)新性的公私合作方式,在實際推廣和應(yīng)用中,并沒有固定的模型,應(yīng)結(jié)合具體的項目來確定。[3]
結(jié)合中國的實際情況,PPP項目在應(yīng)用過程中,可以采用多種不同的運(yùn)作方式來實現(xiàn)。厘清PPP融資項目在國內(nèi)的主要模式分類,是選擇適宜的PPP模式的前提。
李秀輝、張世英(2002)認(rèn)為不同的PPP融資項目模式代表了公有化程度的高低,根據(jù)PPP項目的公有化程度的高低,對PPP模型相關(guān)聯(lián)的典型模型進(jìn)行了分類,依次包括服務(wù)協(xié)議、運(yùn)營和維護(hù)協(xié)議、租賃—建設(shè)—運(yùn)營(LBO)、建設(shè)—轉(zhuǎn)移—運(yùn)營(BTO)、建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)移(BOT)、擴(kuò)建后經(jīng)營整體工程并轉(zhuǎn)移、購買—建設(shè)—運(yùn)營(BBO)以及建設(shè)—擁有—運(yùn)營(BOO)。[4]王灝(2004)在研究國外較有權(quán)威性的PPP模式分類情況的基礎(chǔ)上,探索了適合中國的PPP分類方式,據(jù)此提出了三級結(jié)構(gòu)的PPP模式分類方法,將PPP項目運(yùn)作方式分為外包類項目、私有化類項目、特許經(jīng)營類項目三種。外包類模式中,私營部門自身需要承擔(dān)的風(fēng)險比較小。特許經(jīng)營類項目是公共部門和私營部門共擔(dān)風(fēng)險,共享收益。在私有化類項目中,相比其他兩種項目,私營部門是需要獨(dú)自承擔(dān)項目所需要的投資,此時承擔(dān)風(fēng)險是三種項目中最大的。[5]這三種模式的有效運(yùn)行,都離不開政府的有效監(jiān)督機(jī)制。
為了更好地適應(yīng)中國PPP融資項目的實踐需求、滿足新建項目PPP運(yùn)作模式策劃的系統(tǒng)性和科學(xué)性要求,有必要在PPP融資模式分類上進(jìn)一步區(qū)分項目建設(shè)性質(zhì)。簡迎輝、包敏(2014)在確定PPP融資模式的核心要素的基礎(chǔ)上,根據(jù)出資方和所有權(quán)擁有方是政府公共部門還是私營部門,將新建PPP模式劃分為三大類,并詳細(xì)分析了每一類的特點(diǎn)。[6]
以上學(xué)者對PPP模式的分類方法是基于項目的權(quán)屬關(guān)系,除此之外,也有學(xué)者從不同的角度出發(fā)進(jìn)行分類。比如紀(jì)彥軍和雷飛倫(2007)研究了PPP融資項目特征的識別方法,認(rèn)為中國政府和任何經(jīng)濟(jì)形式的企業(yè)合作來提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的融資模式,都可以稱為PPP模式。按照不同的設(shè)施類型將PPP項目在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主要運(yùn)作方式進(jìn)行分類。[7]
綜上,每位學(xué)者基于不同的角度,對PPP投融資模式的分類的劃分標(biāo)準(zhǔn)有不同的理解。這些分類方法主要是以項目的所有權(quán)作為分類的依據(jù)。從PPP實踐上看,PPP投融資模式具有多樣性??紤]到經(jīng)過多年的實踐應(yīng)用,產(chǎn)生了多種具體運(yùn)作模式,對PPP模式的分類方法也需要不斷進(jìn)行更新。
縱觀中國的PPP融資模式的發(fā)展歷程,最早從上世紀(jì)九十年代中期開始,政府公共部門已經(jīng)開始嘗試在公共服務(wù)領(lǐng)域和私營企業(yè)建立伙伴關(guān)系。隨著PPP項目不斷受到關(guān)注和運(yùn)用,在2003年,PPP項目的推廣和運(yùn)用得到不斷深化。
從2014年開始,中國政府針對公私合營制頒布了相關(guān)的文件和規(guī)定。這些文件和規(guī)定在PPP項目的具體運(yùn)行過程給予了一定的指導(dǎo)。2014年12月2日,國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》指出了公私合作制模式適用的公共服務(wù)領(lǐng)域,這些領(lǐng)域需要具有適合市場化運(yùn)作的特點(diǎn)。[8]2015年5月19日,財政部、發(fā)展改革委、人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)〔2015〕42號文,給出了PPP模式的指導(dǎo)范圍,即圍繞增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給,在能源交通、民生工程、農(nóng)林業(yè)、水利環(huán)保、科教文衛(wèi)等公共服務(wù)領(lǐng)域,廣泛采用政府和社會資本合作模式。[9]這些公共領(lǐng)域的服務(wù),如果僅僅依靠政府一方之力,需要巨大的財政支持。將這些公共服務(wù)領(lǐng)域授權(quán)私營部門負(fù)責(zé)管理運(yùn)營,結(jié)合政府的監(jiān)督管理,則可實現(xiàn)共贏。
孫潔(2005)、崔國清(2009)、馬威(2014)等均歸納總結(jié)了公私合作管理模式的理論基礎(chǔ)。其中較多學(xué)者認(rèn)同的理論基礎(chǔ)包括公共物品理論、委托代理理論和政府失靈理論。[10-12]
公共物品理論是非公有資本得以進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施的理論基礎(chǔ),其主要的研究對象是公共事務(wù)。廣義的公共物品是指純公共物品和準(zhǔn)公共物品。狹義的公共物品則指的是準(zhǔn)公共物品,準(zhǔn)公共物品通過由私人部門來參與提供可以優(yōu)化資源配置的效率。公共物品理論能夠?qū)φ惺棺陨砺氊?zé)起到積極的指導(dǎo)作用,在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,將政府適當(dāng)干預(yù)與市場調(diào)節(jié)進(jìn)行有機(jī)整合,可以起到調(diào)整和優(yōu)化公共物品供給的積極作用。
委托方和代理方的雙方關(guān)系存在信息不對稱,在這個前提下,委托代理理論是探討委托人如何以最小的成本設(shè)計一種契約或機(jī)制,最大限度地增進(jìn)委托人的效用,從而達(dá)到效益的最大化的目的。在PPP管理模式中存在著兩層意義上的委托代理關(guān)系,一方面是政府公共部門與公眾之間,公眾是委托人。另一方面是在政府與私營部門之間,政府公共部門是委托人。對于政府來說,政府公共部門希望通過與民營部門之間的合作關(guān)系使得社會福利最大化。對于私營部門而言,私營部門希望通過與政府合作來獲取企業(yè)更好的發(fā)展。
由政府公共部門主導(dǎo),通過財政撥付或者政府公共部門信用背書,獲得提供公共服務(wù)所需要的資金,這種在一定程度上具有成本優(yōu)勢和信息透明化的優(yōu)點(diǎn)。但是,不可否認(rèn),任何一種管理模式都會存在一些弊端。中國的公共部門提供的公共服務(wù)也會存在一些問題,例如,政府失靈問題。政府失靈理論認(rèn)為,由政府獨(dú)自提供公共物品的時候,容易出現(xiàn)市場失靈的情況,造成社會資源的浪費(fèi),從而損害社會福利,政府失靈的存在使得私人部門參與準(zhǔn)公共物品的提供是有必要的。
在實際應(yīng)用中,隨著PPP融資模式在英國的不斷推廣運(yùn)用,世界其他各國也開始將PPP融資模式廣泛運(yùn)用到農(nóng)業(yè)、交通等各個公共領(lǐng)域。目前中國PPP融資模式應(yīng)用領(lǐng)域的研究,主要集中在農(nóng)業(yè)發(fā)展、交通運(yùn)輸、醫(yī)療健康、民生保障等方面。
1.PPP模式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用
在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭泄胶蠣I制具有良好的政策環(huán)境,政府積極推進(jìn)PPP模式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用。2017年財政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布實施意見,鼓勵和支持私營部門參與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的公共服務(wù),主要包括綠色發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、田園綜合體、農(nóng)產(chǎn)品物流與交易平臺、“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”。
在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用公私合營模式仍然處于摸索階段,但是中國具備在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式的有利條件,例如,通過引進(jìn)龍頭企業(yè)的資本投資和運(yùn)營管理,能夠大大促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)農(nóng)場等的建設(shè)和發(fā)展。[13]
2.PPP模式在交通領(lǐng)域的應(yīng)用
王進(jìn)(2008)探討了PPP項目在中國運(yùn)用的實際情況,深入分析了北京地鐵四號線的公私合營的運(yùn)作情況。該項目是中國第一次運(yùn)用公私合營制的地鐵項目。該模式中,政府公共部門負(fù)責(zé)地鐵軌道的土建工程,私營部門則負(fù)責(zé)建設(shè)其他設(shè)備的資金投資,建設(shè)完成后私營部門擁有30年特許經(jīng)營權(quán)。該模式利用市場競爭模式,充分利用社會資本和資源的優(yōu)勢。[14]馬靜文(2015)指出交通領(lǐng)域是中國比較早嘗試運(yùn)行公私合作制的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。PPP項目在交通領(lǐng)域的引入私營部門的實踐主要集中在鐵路公路、公交地鐵、橋梁建設(shè)等,大大提高了城市交通領(lǐng)域建設(shè)的效率。同時,運(yùn)行過程中需要注意謹(jǐn)慎選擇合作伙伴、做好PPP項目的配套設(shè)施建設(shè)和加強(qiáng)PPP項目管理監(jiān)督。[15]陳德華(2015)借鑒了其他國家的PPP項目在交通領(lǐng)域的運(yùn)用,提出了中國PPP項目運(yùn)行可以采用政府負(fù)責(zé)項目前期模式、政府委托項目建設(shè)模式和政府支付運(yùn)營補(bǔ)貼模式,并分析了三種模式的優(yōu)缺點(diǎn),為中國PPP項目的具體運(yùn)行提供了參考意義。[16]
3.PPP模式在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)用
醫(yī)藥行業(yè)中的私營部門強(qiáng)大的資金和管理能力能夠彌補(bǔ)私營部門的不足。通過兩者的跨部門合作,能夠發(fā)揮私營部門和政府公共部門的協(xié)同效應(yīng)。康靜寧(2013)具體分析了在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域典型PPP項目,一是門頭公立醫(yī)院的改革模式,采用ROT模式將私營部門引入到醫(yī)院的運(yùn)營中。二是湛江模式,湛江市社保部門與保險私營企業(yè)共同進(jìn)行醫(yī)療保險服務(wù)管理,促進(jìn)了城鄉(xiāng)居民醫(yī)保一體化建設(shè),PPP模式在政府公共服務(wù)領(lǐng)域轉(zhuǎn)型中具有重要價值。[17]陳龍,賈建宇(2017)指出PPP模式在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域運(yùn)用的模式主要是BOT。由于PPP融資模式運(yùn)用具有復(fù)雜性和需要長時間來實現(xiàn),目前中國PPP醫(yī)療衛(wèi)生項目存在落地情況不理想的特點(diǎn)。政府加大扶持力度、政策規(guī)則的支持和社會資本聯(lián)合體模式運(yùn)營是解決PPP醫(yī)療衛(wèi)生項目落地情況不理想的可能途徑。[18]
4.PPP模式在住房保障領(lǐng)域的應(yīng)用
傳統(tǒng)的PPP融資項目的運(yùn)行主要是政府公共部門和私營部門的雙方合作,田一淋等(2008)在原有的雙方關(guān)系中引入了中間組織,中間組織在政府公共部門和私營部門之間將起到溝通協(xié)調(diào)的作用,提高PPP項目的成功機(jī)率。[19]謝書倩、杜靜(2009)研究了PPP融資模式在住房保障領(lǐng)域中的實際應(yīng)用模式,包括合作建房模式的PPP模式、將私營部門開發(fā)項目部分轉(zhuǎn)為保障住房和私營部門參與修復(fù)改建舊房。[20]隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)增長模式的變化,保障性住房的規(guī)模在不斷擴(kuò)大。在這種新常態(tài)下的住房保障PPP模式,更需要通過私營部門的參與引入市場機(jī)制。
中國在公共服務(wù)領(lǐng)域中推廣和應(yīng)用的PPP融資模式,是有一定理論基礎(chǔ)支持和通過實踐運(yùn)用證明的可行性模式。PPP融資模式的引入,不僅有效解決了中國政府建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的資金問題,而且有利于引入和借鑒私營部門先進(jìn)技術(shù)及管理經(jīng)驗。
PPP融資模式的理論基礎(chǔ)和實踐應(yīng)用都在不斷深入和完善,然而,在具體應(yīng)用中,如何準(zhǔn)確定位PPP融資模式功能以及論證項目是否適合PPP融資模式、如何科學(xué)合理的進(jìn)一步探索和擴(kuò)大PPP融資模式的潛在應(yīng)用領(lǐng)域、如何將風(fēng)險管理研究更多地與定量研究相結(jié)合,這些方面都需要學(xué)術(shù)界和實際運(yùn)用中進(jìn)一步摸索和探討。
[1][5]王 灝.PPP的定義和分類研究[J].都市軌道交通,2004(5).
[2]余 暉,秦 虹.什么是公私合作制[N].中國經(jīng)濟(jì)時報,2005-09-19.
[3]紀(jì)彥軍.我國PPP模式及其發(fā)展瓶頸研究[D].重慶:重慶大學(xué),2007.
[4]李秀輝,張世英.PPP與城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[J].城市規(guī)劃,2002(7).
[6]簡迎輝,包 敏.PPP模式內(nèi)涵及其選擇影響因素研究[J].項目管理技術(shù),2014(12).
[7]紀(jì)彥軍,雷飛倫.我國PPP模式及其運(yùn)作研究[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇,2007(8).
[8]國家發(fā)展改革委.關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見[Z].2014-04-02.
[9]國務(wù)院.國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知 [N].中華人民共和國國務(wù)院公報,2015-05-19.
[10]孫 潔.城市基礎(chǔ)設(shè)施的公司合作管理模式研究[D].上海:同濟(jì)大學(xué),2005.
[11]崔國清.中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式研究[D].天津:天津財經(jīng)大學(xué),2009.
[12]馬 威.我國基礎(chǔ)設(shè)施采用PPP模式的研究與分析[D].北京:財政部財政科學(xué)研究所,2014.
[13]黨立斌,李 敏.探索在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式[J].中國財政,2016(6).
[14]王 進(jìn).基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資PPP模式探討[J].新金融,2008(8).
[15]馬靜文.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的PPP模式應(yīng)用問題探討[J].吉林金融研究,2015(7).
[16]陳德華.公路交通建設(shè)項目的PPP應(yīng)用模式探討[J].建筑經(jīng)濟(jì),2015(9).
[17]康靜寧.PPP模式在我國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的應(yīng)用研究——兼論P(yáng)PP模式在政府公共管理轉(zhuǎn)型中的作用[J].海峽科學(xué),2013(10).
[18]陳 龍,賈建宇.PPP醫(yī)療衛(wèi)生項目“落地難”的原因及對策分析——基于“全國PPP綜合信息平臺項目庫”公開資料的分析[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2017(13).
[19]田一淋,馬光紅,黃曉峰.以中間組織為樞紐的PPP模式住房保障體系探討[J].建筑經(jīng)濟(jì),2008(2).
[20]謝書倩,杜 靜.PPP模式在我國住房保障體系實施中的應(yīng)用研究[J].項目管理技術(shù),2009(8).