從各地實踐看容錯機制的構(gòu)建

侯靜

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，太原 030006）

當前是我國實現(xiàn)全面建成小康社會的攻堅期和關(guān)鍵期，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌深入、政治改革強化，各方面取得顯著成績的同時也面臨重重困難。廣大干部作為社會治理的核心主體，在改革深水區(qū)承擔著巨大的責任、肩負著強大的使命。但當前有部分領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、不擔當，抱著“當一天和尚撞一天鐘”的思想，形成了為人民所痛恨的“庸政懶政”現(xiàn)象。尤其在反腐力度不斷深入的情形下，政府官員這種消極的作為更是愈演愈烈，嚴重損害黨和政府的形象，危害社會主義建設(shè)事業(yè)。

為了激勵黨員干部擼起袖子加油干，黨和中央逐漸意識到構(gòu)建容錯機制的重要性。習(xí)近平總書記多次強調(diào)要允許試錯、寬容失敗，2016年《政府工作報告》明確提出要建立容錯糾錯機制，隨后在十八屆六中全會會議上再次出現(xiàn)。同時，各地方也紛紛出臺容錯政策，建立容錯免責機制。

一、基層構(gòu)建容錯機制的地方實踐

雖然容錯免責機制是在十八大之后正式提出，但是容錯免責的相關(guān)規(guī)定在21世紀初就已出臺并應(yīng)用在地方政府實際管理中。我國最早出臺有關(guān)容錯免責的相關(guān)政策是在2006年，廣東省深圳市第四屆人大常委會出臺《深圳市經(jīng)濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》，是最早的基層“試錯條例”。隨后，西安、重慶等多地陸續(xù)頒布容錯免責政策。2006—2017年10月，除港澳臺和西藏自治區(qū)，其他省份或下轄市均頒布了相關(guān)容錯免責的規(guī)定。

在容錯政策出臺的時間段內(nèi)，2012年、2016年是兩個重要的時間節(jié)點。2006—2012年出臺容錯規(guī)定僅有4份，是容錯機制構(gòu)建的起始階段；2013—2015年出臺容錯規(guī)定11份，容錯機制緩慢發(fā)展；2016年后，各地紛紛出臺容錯規(guī)定，且呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，進入快速發(fā)展期，這與當年的時代背景有關(guān)。十八大之前，只是個別省份為促進地區(qū)開放、改革創(chuàng)新而做的規(guī)定；十八大之后，由于反腐的高壓態(tài)勢不減，地方官員“庸政懶政”弊病凸顯，為解決此類現(xiàn)狀，鼓勵干部干事改革的地方探索開始增多；2015年底、2016年初，中央開始頻繁強調(diào)構(gòu)建容錯免責機制的重要性。此后，容錯免責政策的頒布便如雨后春筍。總體上看，容錯機制的構(gòu)建遵循這樣一條路徑：基層地區(qū)的個別探索—中央層面的高度重視—上層支持的地方實踐。

二、當前容錯機制構(gòu)建的現(xiàn)狀分析

為解決干部不作為問題，激勵官員敢想敢為，激發(fā)政府創(chuàng)新活力，中央和地方都高度重視容錯糾錯機制的構(gòu)建，并在實踐中取得了初步的進展。對政府容錯糾錯機制的現(xiàn)狀進行分析，有助于系統(tǒng)、整體地把握目前機制的構(gòu)建情況，深入分析目前存在的問題。

（一）地域分析

不管是從最早出臺容錯政策的地區(qū)來看，還是從出臺容錯政策的總數(shù)來看，東部地區(qū)都是容錯機制構(gòu)建的先頭部隊。其中，廣東、浙江、山東、江蘇這4個省的容錯免責建立情況在全國范圍內(nèi)排在前列。

在中部地區(qū)，江西省紀委、省委組織部最先在中部于2016年3月通過《關(guān)于支持、保護和激勵黨員干部改革創(chuàng)新、擔當有為的意見》。隨后，湖北、湖南、山西先后出臺容錯免責的相關(guān)規(guī)定。

在西部地區(qū)，陜西、重慶和四川是頒布容錯政策的先頭兵，早在2008年就出臺了相關(guān)條例。西部其他地區(qū)，均是在2016年后才陸續(xù)建立容錯機制。

可以看出，全國范圍內(nèi)各地區(qū)容錯機制的構(gòu)建進度差別較大，東部地區(qū)發(fā)展較快、較為完善，中西部地區(qū)構(gòu)建時間較晚。這體現(xiàn)出我國容錯機制的構(gòu)建同地區(qū)改革策略相同，有條件的地區(qū)先行先試，總結(jié)經(jīng)驗后在全國范圍內(nèi)逐步推開，有利于容錯機制的穩(wěn)步推進。不過，我們不僅要積極總結(jié)先進地區(qū)的構(gòu)建經(jīng)驗，更要關(guān)注落后地區(qū)的實際特點，建立適合各地實際的容錯機制。

（二）內(nèi)容分析

總的來說，容錯免責政策的內(nèi)容是越來越豐富、越來越具體的，同時可操作性也在增強。具體來說：其一，容錯免責相關(guān)規(guī)定最初是作為附屬的保障激勵條件出現(xiàn)在其他規(guī)定中，而現(xiàn)在是作為政策主題獨立存在的。例如，2006年，最早實施“試錯條例”的廣東省深圳市出臺《深圳市經(jīng)濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》，該條例的目的在于促進深圳經(jīng)濟特區(qū)的改革創(chuàng)新工作，具體規(guī)定了特區(qū)改革過程中的工作職責、基本程序、公眾參與、激勵保障、監(jiān)督措施等方面。容錯免責的相關(guān)規(guī)定主要是為了保障改革的順利進行出現(xiàn)在“監(jiān)督措施”這一框架下，而非主要內(nèi)容。近年來，各地逐漸出臺了專門說明容錯機制構(gòu)建的政策文件，例如2016年3月濟南市通過的《關(guān)于支持黨員干部干事創(chuàng)業(yè)，建立容錯免責機制的實施辦法（試行）》、2017年6月江蘇省委出臺的《關(guān)于建立容錯糾錯機制，激勵干部改革創(chuàng)新?lián)斪鳛榈膶嵤┮庖姡ㄔ囆校┑榷际菍⑷蒎e機制作為中心內(nèi)容獨立規(guī)定。其二，干部予以容錯免責的條件逐漸具體，范圍逐漸擴大，可操作性逐漸增強。最早2006年深圳的“試錯條例”，2008年重慶的《重慶市促進開放條例》、西安的《西安市改革創(chuàng)新促進條例》只說明了可免責的三種或四種情形，2014年泰州市擴展到十類情形，2015年杭州市指出了6個條件，2016年晉中市指出8種情形可列入合理容錯范圍?？梢钥闯?，容錯范圍的科學(xué)擴大，有利于干部在工作中甩開膀子敢拼敢試。其三，容錯機制的內(nèi)容從側(cè)重于描述容錯免責的適用情形擴展到逐漸規(guī)范容錯免責的認定程序、適用范圍、措施實施、結(jié)果運用等方面，對容錯免責的規(guī)定更加全面、系統(tǒng)、具體。

（三）效果分析

雖然我國各地紛紛出臺了構(gòu)建容錯免責機制的相關(guān)政策，但目前實施效果有限。近一年來，筆者多次走訪本省相關(guān)工作人員，進行調(diào)研訪談。但被訪者指出直到目前，特定機關(guān)尚未收到有關(guān)干部的容錯免責申請。筆者在相關(guān)領(lǐng)域的報紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)中查找符合的案例，僅僅發(fā)現(xiàn)兩件事例。

從目前的結(jié)果看，一方面說明我國容錯免責機制的構(gòu)建仍處于初始階段，其政策效力還未有效發(fā)揮，政策效果還未實際凸顯；另一方面也說明領(lǐng)導(dǎo)干部干事的顧慮仍未徹底打破，依然存在不敢創(chuàng)新、害怕?lián)煹男睦?。體現(xiàn)出目前容錯免責的政策文件有不合理、不完善之處，需要政府、社會一起凝聚智慧，不斷改進、完善容錯機制，激勵政府官員創(chuàng)新干事。

三、當前容錯機制存在的問題

第一，容錯條件相對籠統(tǒng)。各地出臺的容錯條例都列舉了干部可以免責的條件，如濟南市規(guī)定了四個條件，杭州市指出了六個條件，泰州市擴展到十類情形。但這種列舉清單式的規(guī)定方法并不能將所有情況包含在內(nèi)，在實際操作中也具有困難性。不同地區(qū)的政府、不同層級的政府，在管理各行各業(yè)的過程中會遇到各種各樣的情況，難以一一對應(yīng)到條例列舉的各類條件中。特別是當處理應(yīng)急事件時，情況更加復(fù)雜。多地容錯政策的免責條件中規(guī)定需要“經(jīng)過集體研究決定”，緊急情況下難以做到這一點。當緊急情況下的處理行為出現(xiàn)失誤或偏差時，干部的積極作為得不到有效保護。

第二，認定主體相對單一。認定主體是容錯免責機制的重要組成部分，決定著干部的行政行為是否符合免責標準、是否可以啟動容錯機制。2014年浙江省溫州市出臺容錯條例之前，其他地區(qū)沒有涉及到認定主體的規(guī)定。溫州容錯政策規(guī)定，紀檢監(jiān)察機關(guān)為核實認定的主體。繼溫州之后頒布的容錯文件也多以紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門作為容錯免責的認定方，該機構(gòu)負有監(jiān)察職能，承擔著容錯判定的職能無可厚非，但是只以此機構(gòu)作為認定主體未免過于單一。政府各部門管理的事務(wù)千差萬別，認定其行為是否符合容錯條件，需要考慮該領(lǐng)域的特殊背景和辦事流程、處理原則，都需要認定主體具備一定的專業(yè)性甚至特殊的職業(yè)能力。因此，在認定主體單一的情況下，容錯機制運行是否公平公正還有待考證。

第三，容錯機制公信力缺乏。盡管我國各地從2006年就開始建立容錯免責機制，但該機制的公信力仍不足。從基層干事的干部來說，他們對容錯制度的信心還有待提升。當前我國容錯機制的構(gòu)建仍屬于開始階段，制度不健全不完善，干部擔心容錯制度對自身的保護有限，對試錯心存顧慮。從容錯的判定主體來說，他們啟動容錯機制的積極性并不高。對失誤事件的負責人進行容錯保護同樣需要判定人員具有非凡的勇氣和魄力，敢于對容錯行為負責，承擔容錯所帶來風(fēng)險。并且，各地缺乏對官員進行容錯的實際案例，使得紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織人事部門對容錯采取“觀望”的態(tài)度。

四、健全容錯機制的路徑選擇

第一，細化免責條件。免責條件是執(zhí)行容錯制度的重要標尺，只有細化免責條件，才能在施行容錯制度時更具針對性，更有操作性。一方面，深入調(diào)研，在基層認真考察在改革探索過程中哪種情況最容易出現(xiàn)失誤，聽取基層干部意見，了解他們最希望容錯機制提供什么樣的保護。并且，引入專家學(xué)者論證，使得免責條件更科學(xué)、合理。另一方面，根據(jù)不同地區(qū)、不同行業(yè)的特征特點制定分地區(qū)、分行業(yè)的免責細則。例如，農(nóng)村區(qū)域、城市區(qū)域、貧困區(qū)等不同區(qū)域發(fā)展的側(cè)重點不同，環(huán)保領(lǐng)域、金融領(lǐng)域、土地改革領(lǐng)域、生產(chǎn)領(lǐng)域等也是如此?？梢苑珠T別類分別制定容錯條件清單，使之更具針對性。

第二，擴大認定主體。擴大容錯的認定主體是確保容錯機制公平、有效運行的重要保障。其一，涉及群眾切身利益、公眾普遍關(guān)注的政府行為，應(yīng)當引入公眾聽證制度。相關(guān)的利益主體、群眾、專家均可以參與失誤事件的判定，通過聽證會的方式，可以使容錯機制的運用更合要求、更順民意。其二，對于重大失誤的事件，可以提交同級人民代表大會及其常委會談?wù)撆卸?，提升容錯界定的民主性和科學(xué)性。其三，對于特定領(lǐng)域的改革失誤，可以引入社會力量，吸納相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者、組織機構(gòu)共同組成判定主體，確保容錯免責的專業(yè)性和精確性。

第三，提升容錯機制公信力。提升容錯機制的公信力，有利于加強廣大干部對容錯機制的信心，使得容錯機制真正落地，起到時效。可以從以下幾方面進行：首先，組織試點。在條件成熟的地區(qū)率先開始容錯免責機制啟動的試點，為廣泛推行容錯機制提供經(jīng)驗和借鑒。其次，加強宣傳。黨和政府要加強宣傳，顯示國家構(gòu)建容錯機制的堅定決心，彰顯政府鼓勵干事、容許失誤的寬容態(tài)度，積極營造敢想敢做、寬容失敗的氛圍，為容錯機制的運行提供良好的外部環(huán)境。再次，處理公開。對于干部探索失敗的事件，要對事件的調(diào)查、對容錯標準的判定、容錯的程序、處理決定等一系列過程在允許的范圍內(nèi)公開，增強廣大干部和社會各界對容錯機制的信任度。

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