從各地實(shí)踐看容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建

侯靜

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，太原 030006）

當(dāng)前是我國實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會的攻堅(jiān)期和關(guān)鍵期，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌深入、政治改革強(qiáng)化，各方面取得顯著成績的同時(shí)也面臨重重困難。廣大干部作為社會治理的核心主體，在改革深水區(qū)承擔(dān)著巨大的責(zé)任、肩負(fù)著強(qiáng)大的使命。但當(dāng)前有部分領(lǐng)導(dǎo)干部不作為、不擔(dān)當(dāng)，抱著“當(dāng)一天和尚撞一天鐘”的思想，形成了為人民所痛恨的“庸政懶政”現(xiàn)象。尤其在反腐力度不斷深入的情形下，政府官員這種消極的作為更是愈演愈烈，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的形象，危害社會主義建設(shè)事業(yè)。

為了激勵黨員干部擼起袖子加油干，黨和中央逐漸意識到構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制的重要性。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要允許試錯(cuò)、寬容失敗，2016年《政府工作報(bào)告》明確提出要建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，隨后在十八屆六中全會會議上再次出現(xiàn)。同時(shí)，各地方也紛紛出臺容錯(cuò)政策，建立容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制。

一、基層構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制的地方實(shí)踐

雖然容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制是在十八大之后正式提出，但是容錯(cuò)免責(zé)的相關(guān)規(guī)定在21世紀(jì)初就已出臺并應(yīng)用在地方政府實(shí)際管理中。我國最早出臺有關(guān)容錯(cuò)免責(zé)的相關(guān)政策是在2006年，廣東省深圳市第四屆人大常委會出臺《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》，是最早的基層“試錯(cuò)條例”。隨后，西安、重慶等多地陸續(xù)頒布容錯(cuò)免責(zé)政策。2006—2017年10月，除港澳臺和西藏自治區(qū)，其他省份或下轄市均頒布了相關(guān)容錯(cuò)免責(zé)的規(guī)定。

在容錯(cuò)政策出臺的時(shí)間段內(nèi)，2012年、2016年是兩個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。2006—2012年出臺容錯(cuò)規(guī)定僅有4份，是容錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建的起始階段；2013—2015年出臺容錯(cuò)規(guī)定11份，容錯(cuò)機(jī)制緩慢發(fā)展；2016年后，各地紛紛出臺容錯(cuò)規(guī)定，且呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，進(jìn)入快速發(fā)展期，這與當(dāng)年的時(shí)代背景有關(guān)。十八大之前，只是個(gè)別省份為促進(jìn)地區(qū)開放、改革創(chuàng)新而做的規(guī)定；十八大之后，由于反腐的高壓態(tài)勢不減，地方官員“庸政懶政”弊病凸顯，為解決此類現(xiàn)狀，鼓勵干部干事改革的地方探索開始增多；2015年底、2016年初，中央開始頻繁強(qiáng)調(diào)構(gòu)建容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的重要性。此后，容錯(cuò)免責(zé)政策的頒布便如雨后春筍?？傮w上看，容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建遵循這樣一條路徑：基層地區(qū)的個(gè)別探索—中央層面的高度重視—上層支持的地方實(shí)踐。

二、當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建的現(xiàn)狀分析

為解決干部不作為問題，激勵官員敢想敢為，激發(fā)政府創(chuàng)新活力，中央和地方都高度重視容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建，并在實(shí)踐中取得了初步的進(jìn)展。對政府容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，有助于系統(tǒng)、整體地把握目前機(jī)制的構(gòu)建情況，深入分析目前存在的問題。

（一）地域分析

不管是從最早出臺容錯(cuò)政策的地區(qū)來看，還是從出臺容錯(cuò)政策的總數(shù)來看，東部地區(qū)都是容錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建的先頭部隊(duì)。其中，廣東、浙江、山東、江蘇這4個(gè)省的容錯(cuò)免責(zé)建立情況在全國范圍內(nèi)排在前列。

在中部地區(qū)，江西省紀(jì)委、省委組織部最先在中部于2016年3月通過《關(guān)于支持、保護(hù)和激勵黨員干部改革創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)有為的意見》。隨后，湖北、湖南、山西先后出臺容錯(cuò)免責(zé)的相關(guān)規(guī)定。

在西部地區(qū)，陜西、重慶和四川是頒布容錯(cuò)政策的先頭兵，早在2008年就出臺了相關(guān)條例。西部其他地區(qū)，均是在2016年后才陸續(xù)建立容錯(cuò)機(jī)制。

可以看出，全國范圍內(nèi)各地區(qū)容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)度差別較大，東部地區(qū)發(fā)展較快、較為完善，中西部地區(qū)構(gòu)建時(shí)間較晚。這體現(xiàn)出我國容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建同地區(qū)改革策略相同，有條件的地區(qū)先行先試，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后在全國范圍內(nèi)逐步推開，有利于容錯(cuò)機(jī)制的穩(wěn)步推進(jìn)。不過，我們不僅要積極總結(jié)先進(jìn)地區(qū)的構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)，更要關(guān)注落后地區(qū)的實(shí)際特點(diǎn)，建立適合各地實(shí)際的容錯(cuò)機(jī)制。

（二）內(nèi)容分析

總的來說，容錯(cuò)免責(zé)政策的內(nèi)容是越來越豐富、越來越具體的，同時(shí)可操作性也在增強(qiáng)。具體來說：其一，容錯(cuò)免責(zé)相關(guān)規(guī)定最初是作為附屬的保障激勵條件出現(xiàn)在其他規(guī)定中，而現(xiàn)在是作為政策主題獨(dú)立存在的。例如，2006年，最早實(shí)施“試錯(cuò)條例”的廣東省深圳市出臺《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》，該條例的目的在于促進(jìn)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的改革創(chuàng)新工作，具體規(guī)定了特區(qū)改革過程中的工作職責(zé)、基本程序、公眾參與、激勵保障、監(jiān)督措施等方面。容錯(cuò)免責(zé)的相關(guān)規(guī)定主要是為了保障改革的順利進(jìn)行出現(xiàn)在“監(jiān)督措施”這一框架下，而非主要內(nèi)容。近年來，各地逐漸出臺了專門說明容錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建的政策文件，例如2016年3月濟(jì)南市通過的《關(guān)于支持黨員干部干事創(chuàng)業(yè)，建立容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的實(shí)施辦法（試行）》、2017年6月江蘇省委出臺的《關(guān)于建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，激勵干部改革創(chuàng)新?lián)?dāng)作為的實(shí)施意見（試行）等都是將容錯(cuò)機(jī)制作為中心內(nèi)容獨(dú)立規(guī)定。其二，干部予以容錯(cuò)免責(zé)的條件逐漸具體，范圍逐漸擴(kuò)大，可操作性逐漸增強(qiáng)。最早2006年深圳的“試錯(cuò)條例”，2008年重慶的《重慶市促進(jìn)開放條例》、西安的《西安市改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》只說明了可免責(zé)的三種或四種情形，2014年泰州市擴(kuò)展到十類情形，2015年杭州市指出了6個(gè)條件，2016年晉中市指出8種情形可列入合理容錯(cuò)范圍?？梢钥闯?，容錯(cuò)范圍的科學(xué)擴(kuò)大，有利于干部在工作中甩開膀子敢拼敢試。其三，容錯(cuò)機(jī)制的內(nèi)容從側(cè)重于描述容錯(cuò)免責(zé)的適用情形擴(kuò)展到逐漸規(guī)范容錯(cuò)免責(zé)的認(rèn)定程序、適用范圍、措施實(shí)施、結(jié)果運(yùn)用等方面，對容錯(cuò)免責(zé)的規(guī)定更加全面、系統(tǒng)、具體。

（三）效果分析

雖然我國各地紛紛出臺了構(gòu)建容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的相關(guān)政策，但目前實(shí)施效果有限。近一年來，筆者多次走訪本省相關(guān)工作人員，進(jìn)行調(diào)研訪談。但被訪者指出直到目前，特定機(jī)關(guān)尚未收到有關(guān)干部的容錯(cuò)免責(zé)申請。筆者在相關(guān)領(lǐng)域的報(bào)紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)中查找符合的案例，僅僅發(fā)現(xiàn)兩件事例。

從目前的結(jié)果看，一方面說明我國容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的構(gòu)建仍處于初始階段，其政策效力還未有效發(fā)揮，政策效果還未實(shí)際凸顯；另一方面也說明領(lǐng)導(dǎo)干部干事的顧慮仍未徹底打破，依然存在不敢創(chuàng)新、害怕?lián)?zé)的心理。體現(xiàn)出目前容錯(cuò)免責(zé)的政策文件有不合理、不完善之處，需要政府、社會一起凝聚智慧，不斷改進(jìn)、完善容錯(cuò)機(jī)制，激勵政府官員創(chuàng)新干事。

三、當(dāng)前容錯(cuò)機(jī)制存在的問題

第一，容錯(cuò)條件相對籠統(tǒng)。各地出臺的容錯(cuò)條例都列舉了干部可以免責(zé)的條件，如濟(jì)南市規(guī)定了四個(gè)條件，杭州市指出了六個(gè)條件，泰州市擴(kuò)展到十類情形。但這種列舉清單式的規(guī)定方法并不能將所有情況包含在內(nèi)，在實(shí)際操作中也具有困難性。不同地區(qū)的政府、不同層級的政府，在管理各行各業(yè)的過程中會遇到各種各樣的情況，難以一一對應(yīng)到條例列舉的各類條件中。特別是當(dāng)處理應(yīng)急事件時(shí)，情況更加復(fù)雜。多地容錯(cuò)政策的免責(zé)條件中規(guī)定需要“經(jīng)過集體研究決定”，緊急情況下難以做到這一點(diǎn)。當(dāng)緊急情況下的處理行為出現(xiàn)失誤或偏差時(shí)，干部的積極作為得不到有效保護(hù)。

第二，認(rèn)定主體相對單一。認(rèn)定主體是容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制的重要組成部分，決定著干部的行政行為是否符合免責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、是否可以啟動容錯(cuò)機(jī)制。2014年浙江省溫州市出臺容錯(cuò)條例之前，其他地區(qū)沒有涉及到認(rèn)定主體的規(guī)定。溫州容錯(cuò)政策規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為核實(shí)認(rèn)定的主體。繼溫州之后頒布的容錯(cuò)文件也多以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門作為容錯(cuò)免責(zé)的認(rèn)定方，該機(jī)構(gòu)負(fù)有監(jiān)察職能，承擔(dān)著容錯(cuò)判定的職能無可厚非，但是只以此機(jī)構(gòu)作為認(rèn)定主體未免過于單一。政府各部門管理的事務(wù)千差萬別，認(rèn)定其行為是否符合容錯(cuò)條件，需要考慮該領(lǐng)域的特殊背景和辦事流程、處理原則，都需要認(rèn)定主體具備一定的專業(yè)性甚至特殊的職業(yè)能力。因此，在認(rèn)定主體單一的情況下，容錯(cuò)機(jī)制運(yùn)行是否公平公正還有待考證。

第三，容錯(cuò)機(jī)制公信力缺乏。盡管我國各地從2006年就開始建立容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，但該機(jī)制的公信力仍不足。從基層干事的干部來說，他們對容錯(cuò)制度的信心還有待提升。當(dāng)前我國容錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建仍屬于開始階段，制度不健全不完善，干部擔(dān)心容錯(cuò)制度對自身的保護(hù)有限，對試錯(cuò)心存顧慮。從容錯(cuò)的判定主體來說，他們啟動容錯(cuò)機(jī)制的積極性并不高。對失誤事件的負(fù)責(zé)人進(jìn)行容錯(cuò)保護(hù)同樣需要判定人員具有非凡的勇氣和魄力，敢于對容錯(cuò)行為負(fù)責(zé)，承擔(dān)容錯(cuò)所帶來風(fēng)險(xiǎn)。并且，各地缺乏對官員進(jìn)行容錯(cuò)的實(shí)際案例，使得紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門對容錯(cuò)采取“觀望”的態(tài)度。

四、健全容錯(cuò)機(jī)制的路徑選擇

第一，細(xì)化免責(zé)條件。免責(zé)條件是執(zhí)行容錯(cuò)制度的重要標(biāo)尺，只有細(xì)化免責(zé)條件，才能在施行容錯(cuò)制度時(shí)更具針對性，更有操作性。一方面，深入調(diào)研，在基層認(rèn)真考察在改革探索過程中哪種情況最容易出現(xiàn)失誤，聽取基層干部意見，了解他們最希望容錯(cuò)機(jī)制提供什么樣的保護(hù)。并且，引入專家學(xué)者論證，使得免責(zé)條件更科學(xué)、合理。另一方面，根據(jù)不同地區(qū)、不同行業(yè)的特征特點(diǎn)制定分地區(qū)、分行業(yè)的免責(zé)細(xì)則。例如，農(nóng)村區(qū)域、城市區(qū)域、貧困區(qū)等不同區(qū)域發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)不同，環(huán)保領(lǐng)域、金融領(lǐng)域、土地改革領(lǐng)域、生產(chǎn)領(lǐng)域等也是如此?？梢苑珠T別類分別制定容錯(cuò)條件清單，使之更具針對性。

第二，擴(kuò)大認(rèn)定主體。擴(kuò)大容錯(cuò)的認(rèn)定主體是確保容錯(cuò)機(jī)制公平、有效運(yùn)行的重要保障。其一，涉及群眾切身利益、公眾普遍關(guān)注的政府行為，應(yīng)當(dāng)引入公眾聽證制度。相關(guān)的利益主體、群眾、專家均可以參與失誤事件的判定，通過聽證會的方式，可以使容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)用更合要求、更順民意。其二，對于重大失誤的事件，可以提交同級人民代表大會及其常委會談?wù)撆卸?，提升容錯(cuò)界定的民主性和科學(xué)性。其三，對于特定領(lǐng)域的改革失誤，可以引入社會力量，吸納相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者、組織機(jī)構(gòu)共同組成判定主體，確保容錯(cuò)免責(zé)的專業(yè)性和精確性。

第三，提升容錯(cuò)機(jī)制公信力。提升容錯(cuò)機(jī)制的公信力，有利于加強(qiáng)廣大干部對容錯(cuò)機(jī)制的信心，使得容錯(cuò)機(jī)制真正落地，起到時(shí)效。可以從以下幾方面進(jìn)行：首先，組織試點(diǎn)。在條件成熟的地區(qū)率先開始容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制啟動的試點(diǎn)，為廣泛推行容錯(cuò)機(jī)制提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。其次，加強(qiáng)宣傳。黨和政府要加強(qiáng)宣傳，顯示國家構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制的堅(jiān)定決心，彰顯政府鼓勵干事、容許失誤的寬容態(tài)度，積極營造敢想敢做、寬容失敗的氛圍，為容錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行提供良好的外部環(huán)境。再次，處理公開。對于干部探索失敗的事件，要對事件的調(diào)查、對容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)的判定、容錯(cuò)的程序、處理決定等一系列過程在允許的范圍內(nèi)公開，增強(qiáng)廣大干部和社會各界對容錯(cuò)機(jī)制的信任度。

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