我國(guó)戶籍政策終結(jié)過(guò)程分析
——基于Graddy和Ye的政策終結(jié)決策模型

岳婷婷

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，太原 030006）

政策終結(jié)于20世紀(jì)70年興起。經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展，學(xué)術(shù)界提出了很多創(chuàng)新性成果，代表性的有德利翁、考夫曼、巴達(dá)克、丹尼爾斯等學(xué)者的觀點(diǎn)。他們從各自的研究領(lǐng)域出發(fā)，對(duì)政策終結(jié)啟動(dòng)的原因、實(shí)施中的阻礙、方式以及建議策略都提出了自己的看法，并在此基礎(chǔ)上形成了許多分析模型和方法工具。美國(guó)學(xué)者Elizabeth A.Graddy和Ke Ye在前人的研究基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)踐驗(yàn)證，提出了政策終結(jié)的決策模型理論。這一模型是將公共政策終結(jié)作為一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程進(jìn)行分析，探究出具體影響政策終結(jié)啟動(dòng)和實(shí)施的因素有哪些。

一、我國(guó)戶籍政策終結(jié)的觸發(fā)原因分析

2014年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，這一舉措拉開(kāi)了政策終結(jié)的帷幕。

1.經(jīng)濟(jì)角度：財(cái)政壓力。本文所提出的財(cái)政壓力與Graddy和Ye所言的資金短缺不同，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已達(dá)世界第二，而且近年來(lái)對(duì)民生領(lǐng)域的投入比例逐漸增大。由此看來(lái)，我國(guó)戶籍政策之所以可以走向終結(jié)，并不是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)能力不足，而是因?yàn)閼艏呃^續(xù)進(jìn)行會(huì)帶來(lái)無(wú)謂的財(cái)政負(fù)擔(dān)。戶籍政策在長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展過(guò)程中，統(tǒng)計(jì)人口和方便管理的初始功能已經(jīng)逐漸弱化，重點(diǎn)轉(zhuǎn)為附加在其身上的福利制度。而戶籍政策帶來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致地區(qū)資源、利益分配出現(xiàn)差異，尤其是福利制度的分配。因此，戶籍政策繼續(xù)進(jìn)行，資源分配不均所帶來(lái)的浪費(fèi)情況會(huì)增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面，戶籍政策所帶來(lái)的阻礙人口自由流動(dòng)和利益不均等負(fù)面影響已非常顯著，繼續(xù)實(shí)施會(huì)帶來(lái)更多的實(shí)際成本投入，無(wú)疑會(huì)造成艱巨的財(cái)政壓力。而且，這種投入非但沒(méi)有帶來(lái)更多的好處，反而負(fù)面影響深遠(yuǎn)。

2.政治角度：政治意識(shí)形態(tài)的轉(zhuǎn)變。德利翁認(rèn)為，政策終結(jié)過(guò)程中真正基于財(cái)政壓力的并不多，更多的是政治價(jià)值，是基于政治上的意識(shí)形態(tài)，而這樣的意識(shí)形態(tài)也經(jīng)常視決策者的態(tài)度來(lái)決定。統(tǒng)治階級(jí)意識(shí)形態(tài)的變遷會(huì)導(dǎo)致政策傾向點(diǎn)的不同，領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的態(tài)度起著非常重要的作用。我國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在地方任職期間就一直很關(guān)注戶籍政策的問(wèn)題，總書(shū)記認(rèn)為戶籍政策的改革與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)密不可分，取消戶籍二元結(jié)構(gòu)制對(duì)于城鄉(xiāng)一體化有重要作用。其在清華大學(xué)讀書(shū)時(shí)，他的博士論文《中國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)化研究》中就預(yù)見(jiàn)性地提出取消戶籍制度這一意見(jiàn)?？倳?shū)記在此基礎(chǔ)上提出許多具體措施：可以先讓一些符合條件的外來(lái)人口獲得合法身份，比如有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，而且在城市內(nèi)居住年份達(dá)到一定時(shí)間的外來(lái)務(wù)工或者經(jīng)商的農(nóng)民。與此同時(shí)，在一些規(guī)模較小的城鎮(zhèn)，可以實(shí)行沒(méi)有城鄉(xiāng)限制的管理制度，統(tǒng)一進(jìn)行戶口管理，待取得一定的進(jìn)展和突破之后，再在其他大城市、特大城市有序推行。

3.文化角度：意識(shí)形態(tài)變遷。改革開(kāi)放以來(lái)平等、法治、競(jìng)爭(zhēng)的主流的意識(shí)形態(tài)是我國(guó)戶籍政策邁向終結(jié)的重要影響因素。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域整體處于一種僵化、集中的態(tài)勢(shì)，戶籍政策管理人口、限制流動(dòng)和有利于發(fā)展生產(chǎn)的功能顯得極為重要。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下平等、公正、法治的思想深入人心，控制人口的戶籍政策就在許多領(lǐng)域暴露出弊端。意識(shí)形態(tài)屬于文化范疇的概念，更多是一種心理觀念和思維體系，其潛移默化的反作用會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治體制產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。正如我國(guó)戶籍政策的終結(jié)過(guò)程，大多學(xué)者對(duì)其研究集中于附加政策所產(chǎn)生的副作用，誠(chéng)然這是戶籍政策終結(jié)的重要也是首要原因，但也正是由于人們意識(shí)形態(tài)的變遷，導(dǎo)致更多人開(kāi)始思考為什么以及怎樣進(jìn)行終結(jié)過(guò)程。

二、我國(guó)戶籍政策終結(jié)的推動(dòng)因素

自2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》后，中央先后印發(fā)了許多文件以指導(dǎo)戶籍政策終結(jié)的實(shí)施。目前全國(guó)已有25個(gè)省區(qū)市發(fā)布了居住證實(shí)施辦法，戶籍政策終結(jié)的框架基本構(gòu)建完成。這些意見(jiàn)得以頒布實(shí)施，執(zhí)行過(guò)程中的影響因素發(fā)揮著重要作用。

1.服務(wù)需求降低。我國(guó)學(xué)者寧騷認(rèn)為，“公共政策”是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)特定法律過(guò)程，為解決公共目標(biāo)、事實(shí)公共利益而施行的方案。所以，任何一項(xiàng)公共政策出臺(tái)都是為了履行其應(yīng)有的服務(wù)社會(huì)的專(zhuān)項(xiàng)職能。產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的戶籍政策在當(dāng)時(shí)被賦予的原始職能是有效管理人口，但隨著我國(guó)各項(xiàng)政策的改革和發(fā)展，我國(guó)戶籍政策被過(guò)多的附加了過(guò)多的其他制度，而其本身的原始功能逐漸弱化，對(duì)這一政策的需求不斷降低，而消極作用日漸顯露。戶籍政策與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等和公民切身利益相關(guān)的福利制度相連，戶籍政策已脫離管理人口的初衷，變?yōu)橄拗迫丝诹鲃?dòng)和阻礙城鄉(xiāng)資源分配公平的桎梏。

2.政策反對(duì)勢(shì)力相對(duì)較弱。政策終結(jié)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程之中，政策終結(jié)的反對(duì)者和支持者會(huì)通過(guò)各種形式的博弈來(lái)盡可能多的爭(zhēng)取自身利益。但是在我國(guó)戶籍政策終結(jié)的決策中，相對(duì)來(lái)說(shuō)阻礙勢(shì)力小。我國(guó)社科院副院長(zhǎng)、學(xué)部委員蔡認(rèn)為：“相對(duì)于其他政策來(lái)說(shuō)，戶籍制度是改革阻力最小的一項(xiàng)政策了，有深入推行的趨勢(shì)?！币环矫?，政策周期的結(jié)束。戶籍政策存在已超過(guò)半個(gè)世界，經(jīng)歷了制定—執(zhí)行—評(píng)估—監(jiān)控一系列環(huán)節(jié)，負(fù)面影響使其無(wú)法開(kāi)始新的政策周期，面臨終結(jié)的結(jié)局。另一方面，改革成本較低，近幾年來(lái)，由蔡帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)一直致力于計(jì)算戶籍制度改革的成本，經(jīng)過(guò)團(tuán)隊(duì)的大量研究和計(jì)算，最后得出結(jié)論：戶籍制度的改革某種程度上可以延長(zhǎng)人口紅利，每年能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1.6～2個(gè)百分點(diǎn)。換言之，現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下，戶籍制度改革之后的收益是完全可以抵消改革成本的，是一項(xiàng)收益大于支出的政策。

三、我國(guó)戶籍政策終結(jié)執(zhí)行過(guò)程的困境分析

一系列中央文件的出臺(tái)為戶籍政策終結(jié)指明了方向，但改革任務(wù)仍然艱巨。本文試圖運(yùn)用Graddy和Ye決策模型理論加以分析，但由于國(guó)情和政治體制的差異，模型中的理論無(wú)法準(zhǔn)確分析我國(guó)戶籍政策終結(jié)的困境是什么。筆者結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，經(jīng)過(guò)對(duì)學(xué)術(shù)界眾多文章的總結(jié)和梳理，大多對(duì)于困境的分析集中于附加于戶籍政策身上的各種福利政策，本文的分析想從這一難題中脫離出來(lái)，分析戶籍政策終結(jié)過(guò)程中的困境。

1.政策的延續(xù)性。安德森強(qiáng)調(diào)：“從某種意義上來(lái)講，一項(xiàng)政策、一個(gè)機(jī)構(gòu)存續(xù)的時(shí)間越長(zhǎng)，其被終止的可能性也就越小。經(jīng)過(guò)一定時(shí)間，會(huì)形成能使他們繼續(xù)存在的條件和支持?！币虼?，政策的終結(jié)并不是簡(jiǎn)單的一紙文書(shū)所能解決的，漫長(zhǎng)政策實(shí)施的過(guò)程所帶來(lái)的外界種種因素都可能成為阻礙終結(jié)進(jìn)行的原因。我國(guó)戶籍政策實(shí)施六十多年里，其功能已經(jīng)不單單是方便人口統(tǒng)計(jì)，在逐漸發(fā)展中更與住房、教育、養(yǎng)老等各種社會(huì)保障功能交織在一起，形成合力阻礙終結(jié)行為的發(fā)生。戶籍政策的延續(xù)性造成階級(jí)利益固化，而已固化的利益階級(jí)反之又對(duì)政策造成了進(jìn)一步的延續(xù)，兩者相互鞏固，導(dǎo)致戶籍政策牽一發(fā)而動(dòng)全身。

2.目標(biāo)團(tuán)體無(wú)法改變現(xiàn)有思想。英國(guó)法學(xué)家梅因認(rèn)為社會(huì)之所以進(jìn)步，社會(huì)運(yùn)動(dòng)有重要作用，而這些射虎運(yùn)動(dòng)都是從身份到契約的運(yùn)動(dòng)。在一個(gè)“契約社會(huì)”里，身份的作用被最小化，講究人人平等，推崇競(jìng)爭(zhēng)。固然，“人人平等”是一種美好理想，但是對(duì)于“平等”一詞我們應(yīng)該有一個(gè)更為準(zhǔn)確的理解。福利政策改革過(guò)程中，許多外來(lái)遷徙人口都持一種“絕對(duì)公平”的理念，認(rèn)為自己應(yīng)該與當(dāng)?shù)厮芯用褚粯酉硎芡葍?yōu)惠，遷入地的福利待遇不可以比自己戶口原在地的待遇低。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，一方面，各地存在差異是必然的結(jié)果，我國(guó)各地發(fā)展?fàn)顩r千差萬(wàn)別，各省市之間的福利待遇呈現(xiàn)差異是正常之事。遷入地與遷出地的福利差距不能一味講究平等，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然導(dǎo)致的結(jié)局，只要差距在一定范圍內(nèi)就是合理的。另一方面，改革過(guò)程中差異的消除不是一蹴而就的。例如北上廣等大城市資源有限，外來(lái)人口數(shù)量龐大，只能用漸進(jìn)改革的方式使之逐漸與當(dāng)?shù)鼐用袢跒橐惑w。因此，我們所提倡的“平等”只是一種“相對(duì)平等”，不可能所有福利政策在各地都呈現(xiàn)出完全相同的狀態(tài)，公民應(yīng)該在承認(rèn)差異的前提之下，爭(zhēng)取戶籍政策終結(jié)過(guò)程中的“相對(duì)平等”。

參考文獻(xiàn)：

[1]寧騷.公共政策學(xué)：第2版[M].北京：高等教育出版社，2011.

[2]莫紀(jì)宏，張樹(shù)義，杜綱建.遷徙自由：戶籍制度改革的終極目標(biāo)[J].領(lǐng)導(dǎo)決策信息，2001，（15）.

[3]范紹慶.論公共政策終結(jié)的啟動(dòng)原因[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（3）.

[4]朱春奎.政策終結(jié)理論研究進(jìn)展與展望[J].復(fù)旦公共行政評(píng)論，2012，（9）.

[5]中國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)化研究[D].北京：清華大學(xué)，2001.

[6]戶籍制度改革新突破征求意見(jiàn)[EB/OL].鳳凰財(cái)經(jīng)，2014-12-04.

[7]deLeon，P..Policy Evaluation and Program Termination.Policy Studies Review，1983，（4）.