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    協(xié)同治理視角下的精準(zhǔn)扶貧研究

    2018-12-05 15:26:26
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2018年12期
    關(guān)鍵詞:貧困人口貧困戶協(xié)同

    周 潔

    (山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,太原 030006)

    2014年1月,中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作意見》,對我國的扶貧機(jī)制進(jìn)行了頂層設(shè)計,要求各地政府認(rèn)真制定具體扶貧方案,切實做到扶真貧、真扶貧。2014年4月,國務(wù)院扶貧辦下發(fā)了《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實施方案》,再次對精準(zhǔn)扶貧的實施方案做了明確規(guī)定。2015年10月,十八屆五中全會中提出實施脫貧攻堅工程和精準(zhǔn)扶貧,將精準(zhǔn)扶貧上升為國家戰(zhàn)略。2017年10月18日,習(xí)近平總書記在十九大中回顧總結(jié)了過去五年我國扶貧工作取得的成果,并對新時期的扶貧工作做出了部署:“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn),確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區(qū)域性整體貧困,做到脫真貧、真脫貧?!盵1]由此可以看出,國家對扶貧高度重視。在脫貧攻堅進(jìn)入決勝階段的關(guān)鍵時期,扶貧資源的供給成效直接關(guān)系著農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的可持續(xù)發(fā)展。

    一、精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

    從2014年起,精準(zhǔn)扶貧研究就成為了我國學(xué)界的研究熱點。當(dāng)前,對精準(zhǔn)扶貧研究的熱度仍不減。學(xué)界對精準(zhǔn)扶貧的研究角度眾多,學(xué)者們也從不同角度對精準(zhǔn)扶貧下了定義。左停(2015)、汪三貴和郭子豪(2015)沿用了精準(zhǔn)扶貧的傳統(tǒng)定義,認(rèn)為,“精準(zhǔn)扶貧是針對真正的貧困家庭和人口,通過對貧困人口有針對性的幫扶,從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙,達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。”[2~3]莫光輝(2016)在傳統(tǒng)定義的基礎(chǔ)上對精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵做了進(jìn)一步細(xì)化,他從扶貧進(jìn)程的時間維度和扶貧開發(fā)頂層設(shè)計的視角對精準(zhǔn)扶貧下了定義,指出精準(zhǔn)扶貧是中國特色社會主義扶貧開發(fā)體系的建構(gòu)要素,分析了精準(zhǔn)扶貧和傳統(tǒng)扶貧模式的區(qū)別[4]。馬尚云(2014)基于政府、市場、社會“三位一體”的視角提出了精準(zhǔn)扶貧的概念:“精準(zhǔn)扶貧,就是通過新的‘三位一體’大扶貧格局的運行,最大限度地動員全社會的各類資源,其中重點是運用專項扶貧政策措施,實現(xiàn)對貧困人口的精確性識別、針對性扶持、動態(tài)化管理、精確性考評,真正做到‘真扶貧、扶真貧’?!盵5]以上是當(dāng)前學(xué)界使用較為普遍的幾種定義。本文中,筆者采用了馬尚云的精準(zhǔn)扶貧概念,分析了政府、社會、貧困群體在精準(zhǔn)扶貧中是如何協(xié)調(diào)配合,實現(xiàn)消除貧困的。

    二、多元協(xié)同扶貧的理論基礎(chǔ)

    治理理論發(fā)端于20世紀(jì)90年代,羅茨、羅西瑙及俞可平等眾多國內(nèi)外學(xué)者從不同的視角對治理的內(nèi)涵進(jìn)行了界定,盡管學(xué)界對治理沒有形成統(tǒng)一的概念,但能歸納出治理具備這幾個共同特征:主體多元化、規(guī)則互補(bǔ)性、過程合作性和目標(biāo)互惠協(xié)商性等。協(xié)同理論最早在1971年由德國物理學(xué)家赫爾曼·哈肯提出,他將協(xié)同定義為一種系統(tǒng)的各個組成部分之間相互協(xié)作而產(chǎn)生的集體效應(yīng)或者整體效應(yīng)[6]。他認(rèn)為,無論是自然界還是人類社會都處于由若干元素組成的特定系統(tǒng),在這個系統(tǒng)內(nèi),各個元素相互作用。若各個元素相互協(xié)調(diào)相互協(xié)作,就會形成“有序狀態(tài)”,從而使整體功能大于部分功能的總和。反之,就會陷入“無序狀態(tài)”,會弱化整體功能?!坝行驙顟B(tài)”對應(yīng)的就是協(xié)同,“無序狀態(tài)”對應(yīng)的就是混沌。多元主體協(xié)同扶貧是協(xié)同治理理論在精準(zhǔn)扶貧研究領(lǐng)域的新應(yīng)用?!岸嘣獏f(xié)同精準(zhǔn)扶貧是指在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的支持下,由政府、社會組織、私營組織和公眾等多元參與主體,針對不同貧困地域環(huán)境和不同貧困人口狀況,運用科學(xué)有效的方法,采取一系列合作行動對貧困人口精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)治理,最終達(dá)到消滅貧困之目的。”[7]我國精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略背景決定了精準(zhǔn)扶貧必須實行多元主體協(xié)同扶貧。從扶貧主體來看,精準(zhǔn)扶貧涉及的協(xié)同不僅包括不同行政區(qū)域政府部門之間的互相配合,也包括政府與社會與市場的協(xié)調(diào),以及社會與公眾的協(xié)同等等。

    三、精準(zhǔn)扶貧的多元主體參與

    1.政府。精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)力量。相對于其他主體而言,政府具有很大的權(quán)威性,對公共財政享有支配權(quán),對社會公共管理資源具有合法性壟斷控制權(quán)。為貧困地區(qū)和貧困人口提供扶貧資源,是政府應(yīng)履行的公共職能之一。精準(zhǔn)扶貧作為我國一項重要的戰(zhàn)略政策,主要是通過自上而下的科層體制來推行的。省級政府結(jié)合國家扶貧文件制定符合本省實際情況的指導(dǎo)文件;市級政府在省級下發(fā)的指導(dǎo)性文件基礎(chǔ)上對扶貧政策實施做進(jìn)一步細(xì)化;縣級政府和鄉(xiāng)級政府主要負(fù)責(zé)扶貧政策的落地執(zhí)行。作為精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)力量,政府不但要充分履行其服務(wù)職能,加強(qiáng)和改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加大對貧困地區(qū)的政策優(yōu)惠和資金幫扶,加大對貧困人口的轉(zhuǎn)移支付幫扶力度;而且也應(yīng)充分發(fā)揮其指導(dǎo)作用,在精準(zhǔn)扶貧過程中,積極動員企業(yè)、合作社等社會組織參與到扶貧中,全方位提高貧困人口的生存能力和發(fā)展能力。

    2.企業(yè)、合作社。精準(zhǔn)扶貧的助推力量。企業(yè)作為一個以營利為目的的組織,企業(yè)在發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)的同時,也應(yīng)肩負(fù)起社會責(zé)任。當(dāng)前,全國積極開展精準(zhǔn)扶貧,不少企業(yè)也主動加入了扶貧的行列,主動聯(lián)系貧困戶,將貧困戶納入企業(yè)幫扶對象。資料顯示,我國絕大多數(shù)貧困村是集體經(jīng)濟(jì)空殼村,村莊整體經(jīng)濟(jì)落后,缺乏帶動力量。因此,亟須補(bǔ)充新鮮的血液注入農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而企業(yè)在運營等各方面已經(jīng)趨于成熟,能直接帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展,其所具有的獨特優(yōu)勢是政府等其他組織無法比擬的。合作社作為一個中介組織,在國家和農(nóng)民間起著鏈接的作用。農(nóng)民合作社是在鄉(xiāng)土社會和熟人社會的背景下,由農(nóng)民自發(fā)組織而成,將貧困戶吸納進(jìn)合作社,有助于運用鄉(xiāng)土邏輯幫扶需要幫扶的貧困戶。在精準(zhǔn)扶貧的背景下,我國利用合作社的這一性質(zhì),將扶持合作社的專項資金同精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來,使二者促成精準(zhǔn)幫扶的合力,激發(fā)貧困戶脫貧致富的內(nèi)生動力。

    3.貧困戶。精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)生動力。精準(zhǔn)扶貧需要內(nèi)外力共同協(xié)作,貧困戶作為精準(zhǔn)扶貧的重點幫扶對象,其自身的能力素質(zhì)對扶貧工作的開展有著重要的影響。但在既有研究中發(fā)現(xiàn),貧困戶脫貧的內(nèi)生動力依然較為缺乏。唐麗霞等(2015)指出。貧困戶在精準(zhǔn)扶貧中參與積極性不高[8],邢成舉、李小云[9](2013),鄭瑞強(qiáng)等[10](2015)指出,貧困人口發(fā)展能力不足。葛志軍、邢成舉(2015)談到了精準(zhǔn)幫扶過程中部分貧困戶脫貧意識不高,行為上懶惰[11]。貧困戶內(nèi)生動力不足直接影響幫扶成效,也容易滋生貧困戶“等靠要”的思想?!柏毨敉ǔ>哂薪逃潭容^低、獲取信息能力差、風(fēng)險脆弱性顯著、被社會排斥等特點?!盵12]因此,需要從轉(zhuǎn)變貧困人口的觀念和提高貧困人口的能力上著手,激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動力,使貧困戶積極主動地參與到精準(zhǔn)扶貧中來,由此帶動貧困戶在精準(zhǔn)扶貧中充分發(fā)揮主體作用。

    四、多元協(xié)同扶貧的運作機(jī)制

    1.發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。在精準(zhǔn)扶貧實行過程中,政府對扶貧資源主要實行規(guī)??刂坪椭笜?biāo)分配,這主要是基于減少貧困人口識別錯誤率和防止扶貧資源浪費考慮的,從而達(dá)到對精準(zhǔn)扶貧的全局把控。對貧困指標(biāo)的層層分解,有助于及時了解貧困人口和脫貧人口的數(shù)量,便于動態(tài)監(jiān)管貧困人口的變化。政府幫扶在另外一個層面的體現(xiàn)是派駐村工作隊和駐村干部到各村定點幫扶。干部駐村幫扶,一方面能將國家關(guān)于扶貧的政策更為科學(xué)有效地傳遞給群眾,有助于動員貧困人口積極參與扶貧,增強(qiáng)政府和群眾的聯(lián)系;另一方面有助于整合政府資源,形成幫扶的強(qiáng)大合力,帶動貧困人口脫貧。政府的主導(dǎo)作用主要從兩個方面得到體現(xiàn):一是通過駐村干部直接聯(lián)系貧困戶,二是加強(qiáng)對企業(yè)、合作社等組織的引導(dǎo)。政府通過給予企業(yè)優(yōu)惠政策和資金扶持,鼓勵企業(yè)、合作社積極參與到精準(zhǔn)扶貧中。

    2.采用“企業(yè)/合作社+貧困戶”模式。為進(jìn)一步增強(qiáng)貧困戶的內(nèi)生動力,企業(yè)采取的措施主要是通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)幫助貧困戶脫貧。企業(yè)對貧困地區(qū)的帶動主要體現(xiàn)在部分企業(yè)將有能力的貧困人口吸收進(jìn)企業(yè)上班;或者在貧困地區(qū)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品特色加工業(yè),與貧困戶簽訂協(xié)議,由貧困戶種植農(nóng)產(chǎn)品,企業(yè)負(fù)責(zé)收購加工銷售,增加農(nóng)產(chǎn)品的附加值。合作社作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者,對貧困戶的幫扶主要有兩種形式:一是合作社主動將貧困戶吸納進(jìn)來,由技術(shù)能人指導(dǎo)貧困戶發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),提高貧困戶的生產(chǎn)效率,激發(fā)貧困戶的生產(chǎn)積極性,增加貧困戶的經(jīng)濟(jì)收入;二是采用土地流轉(zhuǎn)的形式,喪失勞動力的貧困戶將土地流轉(zhuǎn)給合作社統(tǒng)一經(jīng)營,年底參與合作社股份分紅。合作社從資金收益分配和技術(shù)帶動兩層面幫扶貧困戶,既保證無勞動能力增加收益,又激發(fā)了有勞動能力的貧困戶生產(chǎn)發(fā)展的積極性。

    與傳統(tǒng)的扶貧模式不同,多元協(xié)同扶貧是一種將外部輸入和內(nèi)源式發(fā)展相結(jié)合的方式,更加注重激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動力。幫扶主體也由以往的單一主體走向了多元主體協(xié)同,政府與企業(yè)、社會組織之間主要是依靠信任合作共同消除貧困。在這一多元主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中,政府充分發(fā)揮宏觀調(diào)控和指導(dǎo)作用,企業(yè)、合作社等社會組織承擔(dān)起社會責(zé)任助力扶貧,貧困戶作為精準(zhǔn)扶貧的直接受益者,在接受外力幫助的同時,增強(qiáng)自身能力達(dá)到長久脫貧。

    參考文獻(xiàn):

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    [9]邢成舉,李小云.精英扶貧與財政扶貧項目目標(biāo)偏離的研究[J].中國行政管理,2013,(9).

    [10]鄭瑞強(qiáng),徐元剛,施國慶.連片特困區(qū)政府減貧行為供需對接障礙與機(jī)制優(yōu)化[J].青海社會科學(xué),2015,(3).

    [11]葛志軍,邢成舉.精準(zhǔn)扶貧:內(nèi)涵、實踐困境及其原因闡釋——基于寧夏銀川兩個村莊的調(diào)查[J].貴州社會科學(xué),2015,(5).

    [12]世界銀行.從貧困地區(qū)到貧困人群:中國扶貧議程的演進(jìn)[R].2009.

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