中國(guó)政府治理的社會(huì)資本之維

呂 娟

（山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，太原 030006）

現(xiàn)代政府治理的本質(zhì)就是民主協(xié)商治理，政府治理的效率和效果與人民的根本利益密切相關(guān)，也是我國(guó)政府治理過程中重點(diǎn)關(guān)注的問題。目前，我國(guó)政府行為法治化和職能市場(chǎng)化均取得了一定的進(jìn)展，政府的權(quán)力也開始向多中心的自主治理轉(zhuǎn)變。然而，我國(guó)正處于改革的攻堅(jiān)期，利益格局急劇變化，社會(huì)交往過程中誠(chéng)信、責(zé)任、規(guī)則意識(shí)缺乏，社會(huì)信任度低；貧富差距懸殊、腐敗、不公等問題加劇，我國(guó)政府的治理水平還有待提高。社會(huì)資本是20世紀(jì)80年代發(fā)展起來的一種跨學(xué)科的理論，被西方國(guó)家學(xué)者看成是解決社會(huì)矛盾的“第三條道路”。實(shí)踐證明，一個(gè)國(guó)家的發(fā)展不僅與人力資本的個(gè)體素質(zhì)相關(guān)，社會(huì)資本的質(zhì)量也影響著國(guó)家發(fā)展的快慢。社會(huì)資本存量豐富的國(guó)家，社會(huì)發(fā)展比較迅速，反之，則比較遲緩。

一、社會(huì)資本：政府治理的一種新的理解維度

（一）社會(huì)資本的理論演進(jìn)

關(guān)于社會(huì)資本的研究開始于近幾十年，法國(guó)學(xué)者皮埃爾·布爾迪厄1980年發(fā)表了題為《社會(huì)資本隨筆》的一篇短文。在文中，他首次系統(tǒng)地論述了社會(huì)資本的概念，從個(gè)體的微觀層面闡釋了社會(huì)資本的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。繼布爾迪厄之后，詹姆斯·科爾曼在其《社會(huì)理論的基礎(chǔ)》中，從社會(huì)結(jié)構(gòu)的功能出發(fā)定義社會(huì)資本，將社會(huì)資本從微觀層面提升到了中觀層面。

美國(guó)社會(huì)學(xué)教授羅伯特·帕特南將社會(huì)資本的概念首次引入到政治領(lǐng)域。在他的代表作《是民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》中，他從社會(huì)資本與政治生活和民主治理的聯(lián)系出發(fā)，從宏觀集體的角度對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行了更為細(xì)致的研究，進(jìn)一步加深拓展了對(duì)社會(huì)資本的研究。他認(rèn)為，社會(huì)資本是一種可利用可再生的社會(huì)資源，信任、參與網(wǎng)絡(luò)和互惠規(guī)范是其主要構(gòu)成。本書經(jīng)過帕特南在意大利長(zhǎng)期的實(shí)踐調(diào)研，最終提出引起意大利南北方績(jī)效差異的一個(gè)重要原因是社會(huì)資本的差異這個(gè)重要論斷，社會(huì)資本的存量決定著政府治理的效率和效果。

（二）社會(huì)資本的構(gòu)成

本文更傾向于使用帕特南對(duì)社會(huì)資本的宏觀定義，認(rèn)為社會(huì)資本是一種由信任、公民參與網(wǎng)絡(luò)和互惠規(guī)范所構(gòu)成。信任是社會(huì)資本的核心，大量的信任存量能夠降低行政成本，最有效地推進(jìn)政府政策和社會(huì)行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)；公民參與網(wǎng)絡(luò)是社會(huì)資本的基礎(chǔ)，它是在人們的相互交往中，為了實(shí)現(xiàn)共同利益而建立的平等自由的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；互惠互利的規(guī)范迫使人們履行義務(wù)，保證人際間的信任，維持社會(huì)秩序和發(fā)展，是社會(huì)資本的保障。三者相互聯(lián)系，相互促進(jìn)。普遍的互惠互利的規(guī)范可以減少社會(huì)中機(jī)會(huì)主義的行為，促進(jìn)信任的加強(qiáng)，而緊密的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)則加強(qiáng)相互之間的聯(lián)系，提高社會(huì)信任的存量，而信任存量的提高反過來又對(duì)互惠規(guī)范的實(shí)現(xiàn)和公民參與網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)大產(chǎn)生積極作用。

二、社會(huì)資本與政府治理契合性：相互影響、互補(bǔ)融合

（一）社會(huì)資本——保障政府治理順利進(jìn)行

社會(huì)資本的信任、互惠互利的規(guī)范及公民參與網(wǎng)絡(luò)的積累狀況，在很大程度上決定著一個(gè)地區(qū)公民的公共精神和對(duì)政府治理的參與，社會(huì)資本存量的豐富性很大程度上促進(jìn)了政府良好有效治理的順利進(jìn)行，提高了政府行政治理的效率與人民的滿意度。

1.信任是資本政府治理的基礎(chǔ)。首先，信任可以增強(qiáng)集體行動(dòng)。當(dāng)社會(huì)中存在著大量的信任時(shí)，就會(huì)增強(qiáng)社會(huì)合作，基于良好的心理基礎(chǔ)，促進(jìn)公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)集體行動(dòng)和共同利益的實(shí)現(xiàn)。其次，信任可以簡(jiǎn)化交換關(guān)系的復(fù)雜性。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高度程序化和制度化的社會(huì)，非人格的種種程序或制度構(gòu)成整個(gè)社會(huì)的基本框架，隨著人類社會(huì)的發(fā)展，整個(gè)社會(huì)體系內(nèi)的復(fù)雜性也不斷隨之增加，高度的社會(huì)信任可以降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，減少社會(huì)運(yùn)行的不確定性，保證社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

2.互惠互利的規(guī)范是政府治理的基礎(chǔ)。個(gè)體間的人際規(guī)范和集體規(guī)范是中國(guó)社會(huì)規(guī)范的兩種重要組成部分。人際規(guī)范，即人們?cè)诮煌兴駨牡男袨闇?zhǔn)則，是人們?yōu)榱诉_(dá)到某種共同利益而在交往過程中經(jīng)過反復(fù)博弈所形成的規(guī)范。集體規(guī)范，它是由國(guó)家正式制度強(qiáng)制履行的或者是社會(huì)文化灌輸?shù)男袨闇?zhǔn)則。這兩種規(guī)范的產(chǎn)生與對(duì)這兩種規(guī)范的遵守都可以既可以加強(qiáng)對(duì)正式規(guī)則的認(rèn)可與遵守，也可以促進(jìn)互惠的非正式的規(guī)范的產(chǎn)生，從而擴(kuò)大社會(huì)資本的存量，提高政府治理的效率。

3.公民參與網(wǎng)絡(luò)有助于政府治理行為的優(yōu)化。公民參與網(wǎng)絡(luò)可以傳遞信息，降低社會(huì)交往的成本，加深公民與政府之間的相互了解，開闊公民對(duì)公共領(lǐng)域的視野，促進(jìn)集體行動(dòng)與公民的政治參與。

（二）政府治理——社會(huì)資本積累的持續(xù)動(dòng)力

良好的政府治理為社會(huì)資本提供有利的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)信任的積累、互惠規(guī)范的培育，以及擴(kuò)展公民的網(wǎng)絡(luò)參與?，F(xiàn)代政府治理就是多中心的協(xié)商治理，是公民的自主治理。在協(xié)商治理過程中，行政人員可以更加了解民意，公民也可以更好地監(jiān)督行政人員，保證行政人員和公民之間的有效溝通。這在一定程度上促進(jìn)了公民的積極參與，提高了行政效率，也積累了社會(huì)資本。

綜上，良好有效的社會(huì)資本存量可以為政府治理產(chǎn)生不同層面的積極作用，而政府治理的順利推進(jìn)反過來又為社會(huì)資本的有效積累提供了有利的社會(huì)環(huán)境，二者相輔相成，相互依存。

三、以現(xiàn)代社會(huì)資本推進(jìn)良好的政府治理

社會(huì)資本作為一種社會(huì)資源，它的各個(gè)要素都與社會(huì)發(fā)展和政府治理有著密切的聯(lián)系，社會(huì)資本存量的多少直接影響著一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，對(duì)民主政治的順利推進(jìn)有不同程度的作用。但目前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和改革的攻堅(jiān)時(shí)期，我國(guó)的社會(huì)資本正處于由傳統(tǒng)向現(xiàn)代過渡的階段，現(xiàn)代社會(huì)資本的存量不足，有待繼續(xù)發(fā)展，主要表現(xiàn)為：

首先，社會(huì)信任資本程度低。我國(guó)的社會(huì)資本鑲嵌在一種以家庭或家族為單位的小團(tuán)體、小規(guī)模的結(jié)構(gòu)內(nèi)部，表現(xiàn)為一種“差序格局”，決定了團(tuán)體或家族內(nèi)部的成員表現(xiàn)出對(duì)公共精神的一種排他性與狹隘性?！凹覈?guó)同構(gòu)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)也決定了人與人交往的排他與封閉性，對(duì)家族團(tuán)體之外的成員表現(xiàn)出極度不信任。

其次，公民參與網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)資本不發(fā)達(dá)。我國(guó)由于封建統(tǒng)治長(zhǎng)時(shí)間存在，傳統(tǒng)社會(huì)所形成的垂直網(wǎng)絡(luò)還很普遍，與之相應(yīng)所形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)還很封閉，而現(xiàn)階段我國(guó)提倡市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治，二者表現(xiàn)得不協(xié)調(diào)與不相容。隨著改革開放的推進(jìn)，現(xiàn)階段我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了一批新的社會(huì)組織，但是大部分社會(huì)組織還處于初級(jí)階段，官辦明顯、資費(fèi)不足、組織程度低等問題還大量存在，公民參與的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)還有待提高。

最后，互惠互利的非正式規(guī)范缺失。我國(guó)幾千年的封建社會(huì)所延續(xù)下來的非正式的傳統(tǒng)規(guī)范都是為了維護(hù)封建階層的統(tǒng)治和利益，不適合現(xiàn)代社會(huì)。處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，這種傳統(tǒng)規(guī)范正受到?jīng)_擊，但新的適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的互惠互利的規(guī)范還未完全形成，對(duì)政府治理和民主政治的建設(shè)產(chǎn)生了一定的消極影響。

由此可見，改造傳統(tǒng)的社會(huì)資本，培育現(xiàn)代社會(huì)資本，使社會(huì)資本發(fā)揮積極作用，才能提升我國(guó)政府治理能力。第一，明確公民權(quán)利，培育公民意識(shí)，樹立公民精神，使公民積極參與公共事務(wù)，增加社會(huì)資本中的信任資本，擴(kuò)大公民參與網(wǎng)絡(luò)。第二，推動(dòng)公民社會(huì)的發(fā)育，給予民間組織更大的自主性，擴(kuò)大民間組織的廣泛性和行動(dòng)的有效性。第三，加強(qiáng)與之相配套的制度建設(shè)，促進(jìn)互惠互利的非正式規(guī)范的形成，建立現(xiàn)代意義上的法治國(guó)家，促使社會(huì)資本的均衡性與協(xié)調(diào)性。

總之，通過市場(chǎng)、民主、法治等現(xiàn)代要素的培育，強(qiáng)化制度教育，規(guī)范權(quán)力的使用，降低人治在資源配置過程中的干預(yù)，淘汰傳統(tǒng)資本主義中的消極部分，健全和完善社會(huì)主義法治，加強(qiáng)現(xiàn)代社會(huì)資本的建設(shè)，為我國(guó)政府治理的高效運(yùn)行提供必要的支持與動(dòng)力。

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