扶貧小額信貸存在的風(fēng)險(xiǎn)及其化解
——以邵陽(yáng)市為例

扶貧小額信貸在金融扶貧工作中發(fā)揮了重要作用，直接或通過(guò)扶貧帶動(dòng)型企業(yè)間接幫扶一批建檔立卡貧困農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)收增收，為助推貧困縣市實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽注入了動(dòng)力。在扶貧小額信貸的發(fā)放工作中，還存在著一些不容忽視的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，需要采取有效措施及時(shí)化解。

一、扶貧小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展的基本情況

截至2018年5月末，邵陽(yáng)市扶貧小額信貸余額17.03億元，是去年同期的2.04倍，共覆蓋建檔立卡貧困戶3.78萬(wàn)戶。分縣域看，8個(gè)武陵山片區(qū)縣(市)扶貧小額信貸余額占92.86%，非貧困縣扶貧小額信貸僅占7.14%；分貸款模式看，以“戶貸戶還”模式發(fā)放的貸款余額6.3億元，占全部扶貧小額信貸的83.33%，以“分貸統(tǒng)還”模式發(fā)放的貸款余額2.76億元，占全部扶貧小額信貸的16.21%，“分貸統(tǒng)還”模式占比持續(xù)下降；從貸款投向看，“戶貸戶還”扶貧小額信貸主要用于支持建檔立卡貧困戶發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)，“分貸統(tǒng)還”扶貧小額信貸主要用于參與扶貧項(xiàng)目的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)；貸款質(zhì)量方面，扶貧小額信貸不良率為0.45%，同比出現(xiàn)回升；配套政策方面，各縣市區(qū)政府均按1：10的比例建立了足額的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。

二、扶貧小額信貸存在的風(fēng)險(xiǎn)及原因

(一)政策合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)

一是與政策設(shè)計(jì)初衷不合?！蛾P(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)開(kāi)辦發(fā)〔2014〕78號(hào))明確：扶貧小額信貸的“扶持方式是對(duì)符合貸款條件的建檔立卡貧困農(nóng)戶提供5萬(wàn)元以下、期限3年以內(nèi)的信用貸款，扶持重點(diǎn)是支持建檔立卡貧困農(nóng)戶發(fā)展扶貧特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，增加收入”。而扶貧小額信貸的“分貸統(tǒng)還”模式主要是將貸款資金用于支持企業(yè)項(xiàng)目自身的發(fā)展，貧困農(nóng)戶僅參與分紅，沒(méi)有激發(fā)出貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力，不具有可持續(xù)性，與政策設(shè)計(jì)初衷不符。二是不符合《貸款通則》中貸款不能入股的規(guī)定。《貸款通則》第二十條對(duì)借款人的限制的第三點(diǎn)中明確規(guī)定：“不得用貸款從事股本權(quán)益性投資”，現(xiàn)行的入股分紅模式不符合此項(xiàng)要求。三是不符合《貸款通則》中借款人義務(wù)的規(guī)定。《貸款通則》第十九條借款人的義務(wù)中第四點(diǎn)明確要求：借款人“應(yīng)當(dāng)按借款合同約定及時(shí)清償貸款本息”，而“分貸統(tǒng)還”模式普遍約定由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)償還貸款本金，有的還負(fù)責(zé)償還利息，借款人即貧困戶不需承擔(dān)還本付息的義務(wù)。四是違背宏觀審慎管理政策。扶貧部門(mén)對(duì)各縣市區(qū)下達(dá)扶貧小額信貸發(fā)放指標(biāo)，各縣市區(qū)將指標(biāo)分解到銀行機(jī)構(gòu)并進(jìn)行績(jī)效考核和實(shí)施嚴(yán)格追責(zé)，干預(yù)了銀行的扶貧信貸投放，有違《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》第四十一條：“任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)令商業(yè)銀行發(fā)放貸款。”的規(guī)定。由于貸款指標(biāo)的下達(dá)缺乏科學(xué)性，干擾了監(jiān)管部門(mén)的信貸管理預(yù)期。

(二)操作風(fēng)險(xiǎn)

一是改變貸款發(fā)放對(duì)象。按照規(guī)定，扶貧小額信貸的扶持對(duì)象應(yīng)該是有貸款意愿、有就業(yè)創(chuàng)業(yè)潛質(zhì)、技能素質(zhì)和一定還款能力的建檔立卡貧困農(nóng)戶。但實(shí)際操作中存在銀行向非建檔立卡貧困人口發(fā)放扶貧小額信貸的問(wèn)題，主要原因是當(dāng)?shù)胤鲐毑块T(mén)所提供的貧困戶名單識(shí)別不準(zhǔn)所致，也有因?yàn)榻n立卡貧困戶戶主年齡超過(guò)60歲不能借款，轉(zhuǎn)而以該戶其他家庭成員的名義進(jìn)行放款和迫于放貸壓力，對(duì)部分低保戶和無(wú)勞動(dòng)力戶進(jìn)行授信和放款的因素。二是改變貸款資金用途。如某縣參與“分貸統(tǒng)還”的某公司將獲得的600萬(wàn)元貸款資金用于償還該公司之前在銀行機(jī)構(gòu)的借款，屬于未按照合同約定用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展；部分地區(qū)還存在將貸款資金發(fā)放后又轉(zhuǎn)存銀行的情形。三是存在信息錄入風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于扶貧小額信貸前期基礎(chǔ)工作時(shí)間緊、任務(wù)重，加上農(nóng)商行基層網(wǎng)點(diǎn)人手少，貸前調(diào)查不牢靠，導(dǎo)致部分信息識(shí)別錯(cuò)誤。另一方面，工作人員在錄入建檔立卡貧困農(nóng)戶基礎(chǔ)信息時(shí)，存在錯(cuò)錄姓名、身份證號(hào)以及貸款利率等問(wèn)題，容易引發(fā)侵犯他人征信權(quán)利等風(fēng)險(xiǎn)。

(三)信用風(fēng)險(xiǎn)

一是不及時(shí)償還利息導(dǎo)致形成不良貸款。當(dāng)前產(chǎn)生不良的主要原因是很多貧困戶辦理了貸款后即外出打工，因通訊號(hào)碼預(yù)留錯(cuò)誤或變更等原因銀行聯(lián)系不上，有些經(jīng)催促仍不按時(shí)還息，造成不良。另有部分貧困農(nóng)戶擔(dān)心付息后政府不予貼息，所以干脆不付息。二是抵押擔(dān)保難以足額到位。以“分貸統(tǒng)還”模式發(fā)放的扶貧小額信貸，大多以信用貸款發(fā)放，沒(méi)有要求項(xiàng)目公司提供抵押擔(dān)保，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，銀行債權(quán)可能難以保障。三是分紅辦法過(guò)于簡(jiǎn)單，分成比例過(guò)高。采用固定分紅模式的占98%以上，分紅比例在5%到10%不等，僅個(gè)別項(xiàng)目考慮采取保底分紅模式。四是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。一方面，貧困農(nóng)戶自身發(fā)展的種養(yǎng)殖業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)很大，容易經(jīng)營(yíng)失敗，造成爛賬；另一方面，在縣域參與“分貸統(tǒng)還”的企業(yè)項(xiàng)目自身實(shí)力有限，特別是涉農(nóng)企業(yè)項(xiàng)目存在一定的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，帶動(dòng)能力有限，分紅和貸款本息償還存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)貼息和補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)

一是貼息不及時(shí)。扶貧小額信貸實(shí)行按季貼息，實(shí)際操作中，部分縣市沒(méi)有按季貼補(bǔ)到位。這其中包含因農(nóng)戶未按時(shí)支付貸款利息不能貼息以及農(nóng)戶貼息賬號(hào)有誤貼息款打不進(jìn)的情況。二是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例不統(tǒng)一。財(cái)政與銀行的金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偙壤话銥?：1或者8：2，但部分縣將財(cái)政分?jǐn)偙壤M(jìn)一步降低，如某縣按5：5比例分?jǐn)?。三是不及時(shí)啟用風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償程序，影響扶貧小額信貸發(fā)放積極性。如某縣已產(chǎn)生127.8萬(wàn)元的不良貸款，但沒(méi)有給予任何風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

三、化解對(duì)策

(一)切實(shí)摸準(zhǔn)貧困戶信息基礎(chǔ)。貧困村建檔立卡貧困人口識(shí)別不準(zhǔn)確，導(dǎo)致銀行跟進(jìn)錯(cuò)誤，甚至形成不良。由于工作推進(jìn)不嚴(yán)，很多非貧困戶被識(shí)別進(jìn)了貧困戶系統(tǒng)，加上各地銀行快速跟進(jìn)，對(duì)這些非貧困戶也放了扶貧貸款。貧困戶重新識(shí)別，剔除了一些舊農(nóng)戶，增加一些新識(shí)別的農(nóng)戶，銀行需更新評(píng)級(jí)授信資料，重新發(fā)放、審批和收回一些貸款。被剔除的貧困戶所獲得貸款產(chǎn)生的利息，需要由銀行承擔(dān)，加重了扶貧小額信貸發(fā)放工作的成本。扶貧部門(mén)務(wù)必要進(jìn)行一次徹底的、全面的、準(zhǔn)確的貧困戶信息摸底，完善好建檔立卡貧困戶信息系統(tǒng)，修正完善對(duì)貧困農(nóng)戶的配套支持政策，保持政策的連續(xù)性和權(quán)威性。

(二)選好參與扶貧的企業(yè)項(xiàng)目。大多數(shù)貧困農(nóng)戶屬于“無(wú)技術(shù)、無(wú)產(chǎn)業(yè)、無(wú)資金”的“三無(wú)”人員，靠自身發(fā)展產(chǎn)業(yè)非常困難，因此貧困戶要發(fā)展，務(wù)必要走產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的路子。要明確一定的遴選標(biāo)準(zhǔn)，高標(biāo)準(zhǔn)遴選一批有雄厚實(shí)力、有市場(chǎng)遠(yuǎn)景并且有扶貧責(zé)任感的扶貧帶動(dòng)型企業(yè)(項(xiàng)目)，在政府主管部門(mén)備案并在社會(huì)公示，優(yōu)先考慮遴選一些榮獲國(guó)家級(jí)、省級(jí)或地市級(jí)的示范性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，對(duì)于部分縣市確實(shí)無(wú)較好基礎(chǔ)的涉農(nóng)企業(yè)(項(xiàng)目)的，可以考慮將遴選對(duì)象放寬至加工制造業(yè)等其他行業(yè)。

(三)精簡(jiǎn)流程科學(xué)放貸。一是做好貸前調(diào)查。要對(duì)貧困農(nóng)戶的基本情況進(jìn)行全面摸底，進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)級(jí)授信，對(duì)參與扶貧的帶動(dòng)型企業(yè)貸款需求進(jìn)行調(diào)研摸底和單獨(dú)評(píng)級(jí)授信。二是做好貸款投放安排。既要強(qiáng)化政治擔(dān)當(dāng)，積極推動(dòng)銀行機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧小額信貸，也要杜絕簡(jiǎn)單粗暴分配扶貧小額信貸放貸任務(wù)的做法。引導(dǎo)信貸人員樹(shù)立正確的工作觀念，建立盡職免責(zé)辦法，不能因?yàn)楣ぷ鲏毫Υ蠖`規(guī)發(fā)放扶貧小額信貸。三是簡(jiǎn)化放貸流程。主要以信用貸款的形式推動(dòng)發(fā)放扶貧小額信貸，簡(jiǎn)化抵押、公證、面談和面簽流程，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政性扶貧資金的撬動(dòng)和保障作用，改善貼息流程，提高效率。

(四)強(qiáng)化部門(mén)協(xié)同合作。重新審視和完善扶貧小額信貸發(fā)放工作機(jī)制，力求發(fā)揮出各職能部門(mén)的合力。扶貧部門(mén)要對(duì)建檔立卡貧困戶做到精準(zhǔn)識(shí)別，參與遴選扶貧帶動(dòng)型企業(yè)項(xiàng)目，及時(shí)發(fā)布工作進(jìn)度，降低信息不對(duì)稱程度；財(cái)政部門(mén)要對(duì)參與發(fā)放貸款的銀行所產(chǎn)生的扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)，貼息要及時(shí)足額到位；人民銀行應(yīng)利用扶貧再貸款等多種貨幣信貸政策工具，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)合規(guī)放貸，提高金融扶貧成效；銀保部門(mén)要指導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)積極防范貸款風(fēng)險(xiǎn)，明確扶貧小額信貸不良貸款率容忍度，引導(dǎo)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極參與到扶貧小額信貸發(fā)放工作。

(五)樹(shù)立典型廣泛宣傳。一是要向廣大貧困農(nóng)戶廣泛宣傳扶貧小額信貸政策，講明扶貧小額信貸有關(guān)各方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，消除“扶貧貸款不用還”的錯(cuò)誤觀念，樹(shù)立正確的用信觀。二是要向金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)到戶扶貧貸款工作宣傳。要引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)創(chuàng)新到戶扶貧貸款的發(fā)放模式，積極參與到戶扶貧貸款的發(fā)放工作中來(lái)，形成工作合力。三是加大打擊逃廢銀行債務(wù)的工作力度，廣泛開(kāi)展“信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)”創(chuàng)建，營(yíng)造良好信用環(huán)境。四是要選樹(shù)典型，宣傳推廣先進(jìn)的放貸模式和工作經(jīng)驗(yàn)。