基于城鎮(zhèn)化進程中的土地經(jīng)濟問題分析

張玉婷

（上蔡縣國土資源局，河南上蔡463800）

所謂的城鎮(zhèn)化，主要是指將農(nóng)村的人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化進程中，土地問題是核心問題，其不僅包括土地產(chǎn)權(quán)，還包括社會權(quán)利，只有將各類土地經(jīng)濟問題解決好，對土地資源加強規(guī)劃管理，才能夠使土地資源的利用率大幅提高。

一、城鎮(zhèn)化進程中存在的土地經(jīng)濟問題

（一）缺乏科學(xué)的土地規(guī)劃，土地利用率低

在城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，很多鄉(xiāng)村空無一人，閑置大量的土地和房舍，荒廢很多優(yōu)質(zhì)耕地，從而導(dǎo)致土地使用布局不合理、征地范圍過大等混亂情況出現(xiàn)在農(nóng)村土地規(guī)劃中，土地資源得不到充分利用，出現(xiàn)“農(nóng)村不像農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不像鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平達不到預(yù)期目標。2011年以來，全國共對233.7萬畝的農(nóng)村閑置、散亂、粗放建設(shè)用地進行了整理，對150萬畝城鎮(zhèn)低效用地進行了改造開發(fā)，從而使城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，促進了節(jié)約集約用地。但隨著十八屆五中全會中以人為核心的新型城鎮(zhèn)化工作的推進，預(yù)“十三五”期間我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達到45%，這將進一步擴大土地閑置面積，需要各級政府對土地資源進行科學(xué)規(guī)劃，盤活荒廢土地，節(jié)約集約用地，提高土地利用率。

與此同時，我國部分農(nóng)村地區(qū)缺乏較高的文化素養(yǎng)，農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)出落后的發(fā)展水平，雖然農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)代化生產(chǎn)模式取得一定成效，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)分散的布局，在一定程度上也導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的粗放性。在城鎮(zhèn)化進程中，受滯后工業(yè)化和自然地理環(huán)境影響，工業(yè)用地呈現(xiàn)出偏高的比例，第二、第三產(chǎn)業(yè)缺乏協(xié)調(diào)的用地比例和合理的用地結(jié)構(gòu)，這些問題在短時間內(nèi)很難得到集中解決，從而降低了城鎮(zhèn)化建設(shè)土地利用率。

（二）缺乏健全的流轉(zhuǎn)制度，土地政策有待完善

通過調(diào)查得知，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)嚴重，缺乏較大的集中用地規(guī)模，土地經(jīng)營不成規(guī)模。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口和勞動力需要一個過程。以某地區(qū)為例，其耕地流轉(zhuǎn)率占11%，林地流轉(zhuǎn)率占5%，水面流轉(zhuǎn)率占10%，荒地流轉(zhuǎn)率占7%，而這些流轉(zhuǎn)土地得到綜合利用的僅占12%，從而能夠看出流轉(zhuǎn)土地利用率不高。各級政府需要建立健全流轉(zhuǎn)制度，不僅要將農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定住，而且要使農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)得到維護。另外，因為集體土地缺乏明確的土地產(chǎn)權(quán)劃分，土地政策缺少有效的法律規(guī)定，從而造成土地具有較高的交易成本，土地市場發(fā)育遲緩，在一定程度上對城鎮(zhèn)化進程造成阻礙。

隨著土地資產(chǎn)逐步顯化，部分政府通過土地籌集資金的方式解決資金匱乏的困局，從而推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。但一些政府在籌集資金過程中濫用濫征土地，搞形式主義和形象工程，上馬大量工程項目，直接參與土地開發(fā)，使大量土地低成本進入市場中，雖然使地區(qū)經(jīng)濟投入大幅增長，但很容易產(chǎn)生經(jīng)濟泡沫，不利于農(nóng)村土地經(jīng)濟的健康發(fā)展。所以，各級政府要采取有效措施，建立合理的城鄉(xiāng)土地市場，對土體的使用、收益、交易等權(quán)利進行嚴格規(guī)范，完善土地利用政策。

（三）缺乏有效的污染治理，水土流失嚴重

在城鎮(zhèn)化進程中，各地區(qū)對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過于重視，導(dǎo)致農(nóng)村涌入大量工廠和企業(yè)，另外隨著城鎮(zhèn)居民的增加，一系列環(huán)境問題存在于城鎮(zhèn)化建設(shè)中。隨著土地的不斷擴張，目前很多城鎮(zhèn)中因地下水超采而出現(xiàn)了地面下陷、垃圾包圍城鎮(zhèn)等問題，再加之大氣污染和水污染等生態(tài)問題，地區(qū)有限的財力無法有效治理污染問題。同時，城鎮(zhèn)化進程征地行為對農(nóng)民土地權(quán)益造成嚴重侵害，失地農(nóng)民不斷增多，嚴重影響我國城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定，不利于和諧社會的構(gòu)建。

二、解決農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中土地經(jīng)濟問題的對策

（一）完善集約型用地制度，提高土地利用效率

在城鎮(zhèn)化進程中，基于長遠利益科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村土地，有效協(xié)調(diào)個人與集體、目前與今后的土地經(jīng)濟關(guān)系，科學(xué)處理城鄉(xiāng)用地，將土地規(guī)劃體系從整體上把握好，有效解決農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的系統(tǒng)性、政策性問題，優(yōu)化配置土地資源。在保護耕地和集約用地的基礎(chǔ)上，對各類城鎮(zhèn)用地的規(guī)模與標準進行科學(xué)合理地制定，從而確保合理控制用地規(guī)模，不斷提高土地利用效率。另外，要加強土地整理，通過行政管理方式開發(fā)閑置土地和零星的棄耕地，盤活的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，使農(nóng)村土地從粗放型利用轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型利用，進一步完善土地市場，推進城鎮(zhèn)土地的集約利用。

（二）合理規(guī)劃土地資源，充分發(fā)揮土地價值

在城鎮(zhèn)化進程中，各級政府要合理規(guī)劃土地資源，將土地資源占有與使用的關(guān)系協(xié)調(diào)好，在擴建城鎮(zhèn)時確保其科學(xué)發(fā)展，做好實地調(diào)查后才能夠繼續(xù)擴建，將相應(yīng)地區(qū)的土地建設(shè)規(guī)劃和城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)一致，使土地資源的價值得到充分發(fā)揮，通過土地資源管理質(zhì)量的提升來促進地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。另外，一些工業(yè)建筑規(guī)模會隨著現(xiàn)代城鎮(zhèn)建設(shè)而不斷擴大，在建設(shè)工業(yè)建筑時，不僅要對其拉動城鎮(zhèn)經(jīng)濟的作用充分認識，而且要科學(xué)布局工業(yè)建筑，實現(xiàn)城鎮(zhèn)的均衡發(fā)展。在推動城鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展中，還要重視土地環(huán)境或水環(huán)境問題，在保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上進行土地規(guī)劃。

（三）強化耕地占用補償，建立土地開發(fā)機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要明確自身職責(zé)，對地區(qū)耕地占補情況進行平衡，使耕地占用補償?shù)姆ǘx務(wù)通過土地開發(fā)、整理和復(fù)墾得到落實。建立耕地儲備體系，其中包括耕地質(zhì)量評價、耕地食物評估、耕地潛力分析以及耕地安全效應(yīng)等，推動土地開發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化。對土地開發(fā)整理項目嚴格管理，建立土地專業(yè)化經(jīng)營模式，通過超投標方式鼓勵外資投入土地開發(fā)，整合多種資源為開發(fā)企業(yè)提供政策便利，充分調(diào)動土地開發(fā)整理工作的積極性。

（四）完善城鎮(zhèn)土地市場，積極推進土地流轉(zhuǎn)

土地的流轉(zhuǎn)不僅對我國糧食安全造成影響，而且對城鎮(zhèn)化健康發(fā)展造成阻礙。所以，各級政府要對土地流轉(zhuǎn)加強監(jiān)控管理，對相關(guān)規(guī)章制度適當(dāng)調(diào)整和健全，在確?；巨r(nóng)田總量不減的情況下，提高土地用途質(zhì)量，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)要求推動農(nóng)村用地流轉(zhuǎn)，通過加強宣傳教育提供農(nóng)村對土地流轉(zhuǎn)重要性的認識。在農(nóng)村進城務(wù)工、土地承包經(jīng)營權(quán)、發(fā)展集體經(jīng)濟上下功夫，將良好的內(nèi)外部環(huán)境提供給土地流轉(zhuǎn)中。

（五）加強耕地全方位管護，積極治理污染土地

各級政府要建立土地信息管理平臺，及時、全面、準確的上傳土地整治項目和高標準農(nóng)田建設(shè)信息，并將相關(guān)信息資源與職能部門進行共享，從而實現(xiàn)實時動態(tài)監(jiān)測耕地應(yīng)用。另外，要明確管護主體，落實管護責(zé)任，保障管護經(jīng)費，對土地基礎(chǔ)設(shè)施加強維護，使設(shè)備的利用水平大幅提高。管理人員要動態(tài)監(jiān)管耕地質(zhì)量，對強化新增耕地監(jiān)管，避免出現(xiàn)撂荒拋荒情況。綜合治理工業(yè)用地周邊、污染湖泊附近的污染土地，將農(nóng)田生態(tài)溝渠等設(shè)施建設(shè)完整，對地表徑流及農(nóng)田灌排水進行凈化，綜合治理典型流域農(nóng)業(yè)面。同時，加強治理重金屬污染土地，對人工濕地緩沖帶進行修建，對種植結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，從而改善土地污染情況，提升土地利用價值，促進土地經(jīng)濟增長。

（六）加強土地基礎(chǔ)制度建設(shè)，按市場原則征地

隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，土地市場比較混亂，另外土地政策缺乏連續(xù)性，對土地環(huán)境造成直接影響，需要建立完善的體制、機制和法制，健全土地經(jīng)濟管理制度，充分利用好每一寸土地，將當(dāng)前突出問題徹底解決，促進土地經(jīng)濟長遠發(fā)展。同時，對環(huán)境、經(jīng)濟、資源之間的關(guān)系認真把握，堅持以環(huán)境保護為前提提高土地利用率，嚴厲杜絕土地資源濫開行為。各級政府還要通過市場化征地行為將各種土地利用關(guān)系公平公正的處理好，特別要保護失地農(nóng)民的利益，減少用地矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定。

綜上所述，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，各種土地利用和管理問題凸顯出來，這些問題不但對農(nóng)民的合法權(quán)益造成嚴重損害，而且對城鎮(zhèn)建設(shè)布局和土地利用結(jié)構(gòu)造成一定影響，土地非法交易現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。在我國經(jīng)濟發(fā)展中，各地區(qū)大力開展城鎮(zhèn)化發(fā)展，對土地資源的需求量不斷增加，相關(guān)部門要對城鎮(zhèn)化建設(shè)中各類土地經(jīng)濟問題深入研究，尋求新思路，制定新對策，固化城鎮(zhèn)化土地資源基礎(chǔ)，保障農(nóng)村人口的土地權(quán)益，將城鎮(zhèn)化發(fā)展和周圍農(nóng)村土地之間的關(guān)系協(xié)調(diào)好，保證土地資源能有良好的利用率，充分發(fā)揮土地資源價值，推動我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，進而促進地區(qū)經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展。