斟酌與打磨：從條款爭議到修法亮點
——專訪北京師范大學法學院教授劉榮軍

本社記者 祁彪

歷時五年，《中華人民共和國人民檢察院組織法》終于修訂完成。

從2013年人民檢察院組織法被納入立法規(guī)劃后，北京師范大學法學院教授劉榮軍就參與了此次修法。2016年開始人民檢察院組織法修法進入快車道，恰逢此時，劉榮軍也進入最高人民檢察院掛職，可以說與這部法律有著不解之緣。

值此法律正式修訂完成之際，我們邀請劉榮軍對這部法律的修訂過程進行了回顧。

恰逢其時的一次修法

1979年7月5日頒布、1980年1月1日起施行的人民檢察院組織法，明確了我國檢察機關在國家機構中的性質、地位、作用和職責，對構建人民檢察院組織體系、加強法律監(jiān)督工作、確立中國特色社會主義檢察制度發(fā)揮了重要作用。

40年來，隨著我國經濟社會飛速發(fā)展，民主法治建設日臻完善，先后出臺和修訂完善的刑事、民事和行政訴訟法等相關法律賦予了檢察機關一系列新的職能。尤其是全面依法治國的深化和國家監(jiān)察體制改革、司法體制改革的推進，檢察機關的機構設置、職權配置、檢察權運行方式和保障機制等都發(fā)生了深刻變化，這些都需要在人民檢察院組織法中予以體現。

據了解，人民檢察院組織法修改曾先后被列入第八屆、第九屆、第十屆全國人大常委會立法規(guī)劃。但是由于在一些問題上無法形成共識，因此未能完成。隨著司法改革的穩(wěn)步推進，一些涉及檢察職權配置、增強法律監(jiān)督措施的改革文件陸續(xù)出臺，一些爭議問題陸續(xù)得到了解決，修改人民檢察院組織法的時機逐漸成熟。

2013年，修改人民檢察院組織法列入第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃的一類立法項目，并明確由原全國人大內司委牽頭。原全國人大內司委提出，這次修法的幅度為“大改”而非“中改”和“小改”，必須是全面地、系統(tǒng)地修訂和改進。

“本次修法有著明顯的節(jié)奏變化，2013年被納入立法規(guī)劃后，前三年進展是比較緩慢的，從2016年開始，修法節(jié)奏明顯加快?！眲s軍說。

作為本次修法的關鍵參與者，最高檢察院黨組高度重視人民檢察院組織法修改研究工作，成立了組織法修改工作領導小組和修改專班，深入調查研究，廣泛征求意見，向原全國人大內司委報送了《中華人民共和國人民檢察院組織法修改草案（建議稿）》。原全國人大內司委充分吸收最高檢意見，又征求了相關中央國家機關和社會各界的意見，形成了人民檢察院組織法修訂草案。

2017年8月，十二屆全國人大常委會第二十九次會議對草案進行了第一次審議。

2018年6月，人民檢察院組織法修訂草案提請十三屆全國人大常委會第三次會議進行了第二次審議。

2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議審議并通過了人民檢察院組織法修訂草案。

“最近幾年，司法改革深入推進、監(jiān)察委組建等，檢察機關不管是從組織架構還是職能方面都發(fā)生了巨大的變化，在這種背景下，檢察院組織法的修訂可以說恰逢其時?！眲s軍教授說。

“最近幾年，司法改革深入推進、監(jiān)察委組建等，檢察機關不管是從組織架構還是職能方面都發(fā)生了巨大的變化，在這種背景下，檢察院組織法的修訂可以說恰逢其時?！眲s軍說。

修改后的人民檢察院組織法共6章53條，不僅條文數量增加了近一倍，體例、內容上也做了較大修改完善。

檢察長列席審委會制度被保留

在修訂人民檢察院組織法過程中，爭議最大的無疑是檢察長列席法院審判委員會會議的制度。

人民檢察院組織法（修訂草案）一次審議稿第二十八條規(guī)定：檢察長或者檢察長委托的副檢察長，可以列席同級人民法院審判委員會會議。

此規(guī)定一出，便引發(fā)了爭議，有相當一部分法學專家認為應該刪除此條款。

“關于檢察長列席審判委員會會議，在原來的檢察院組織法中是沒有相關規(guī)定的，但是在原來法院組織法中就有規(guī)定。此后中辦〔2008〕28號文件將此列為改革任務之一，‘兩高’據此制定了《關于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》，本次修法加入此條款是對之前實施效果的肯定，但是學者對于這項規(guī)定的反對聲音比較大?！眲s軍說。

劉榮軍進一步解釋說，學者主要是認為檢察長列席審委會制度會導致訴審合一，干擾依法獨立審判，與以審判為中心的刑事訴訟體制相矛盾、司法責任不明等，其中以中國政法大學教授顧永忠等人為代表。

據了解，顧永忠曾專門撰文建議取消該制度。顧永忠在文章中認為，該項制度不利于人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權、檢察權；不利于推進以審判為中心的訴訟制度的改革；不利于建立并落實司法責任制；不利于人民檢察院依法獨立行使法律監(jiān)督權，因此取消檢察長列席審判委員會會議制度，不僅有利于人民法院依法獨立行使審判權，也有利于人民檢察院依法獨立行使法律監(jiān)督權。因為在此情形下，“心底無私天地寬”，人民檢察院就可以甩掉包袱，不再糾結于檢察長此前列席審委會會議表達的立場和意見，對人民法院的一審判決和生效判決從更加獨立、理性、超脫的立場進行分析評價，從而對于“保證刑事抗訴的及時性、準確性和全面性”具有非常積極的意義。

但是在最終審議通過的人民檢察院組織法中，該項條款被確立。審議通過的人民檢察院組織法第二十六條規(guī)定：人民檢察院檢察長或者檢察長委托的副檢察長，可以列席同級人民法院審判委員會會議。

“其實在三審稿提交審議之前，仍舊有很多學者堅持希望刪除這項制度。我本人的觀點也傾向于刪除這項制度，但是我在最高檢察院掛職期間了解到，這項制度確實在目前的司法環(huán)境下利大于弊，我想這也是這項條款最終被保留的原因。”劉榮軍說。

劉榮軍表示，最終保留這一條款的主要原因在于：首先，過去我國強調的公檢法機關相互獨立、相互合作、相互制約的原則仍然發(fā)揮作用，其前提是黨的領導。其次，作為法律監(jiān)督機關，除了在法庭審理和訴訟活動中監(jiān)督之外，對于實施了訴訟活動的審委會實行監(jiān)督，也有合理依據。第三，以往的實踐證明，審判委員會雖然發(fā)揮了良好的作用，但是同時也存在法律上的缺陷，而檢察監(jiān)督對于彌補缺陷具有一定的作用。最后要指出的是，如果審委會是決策機構，則其決策過程應該在一定的監(jiān)督下進行。在當下的制度結構中，檢察長列席制度雖然不理想，卻也是最好的選擇。

與監(jiān)察法銜接是必然考慮

隨著監(jiān)察法的制定、監(jiān)察委的成立以及檢察機關的反貪、反瀆部門轉隸到監(jiān)察委，檢察機關的組織架構和權力職能都發(fā)生了很大的變化，因此在本次修法過程中，如何以法律形式確立這種變化以及與監(jiān)察法銜接，便成了必須要考慮的問題。

“深化監(jiān)察體制改革是重大政治體制改革，這場改革涉及檢察院的職權調整和人員轉隸。檢察院的職權，特別是偵查權還有沒有？有多大？必須依照監(jiān)察法和刑事訴訟法等有關法律，在修改檢察院組織法時作出銜接性的規(guī)定。這樣法律之間才能和諧統(tǒng)一，才能為監(jiān)察委員會、檢察院行使職權提供進一步的法律保障?！眲s軍表示。

正是基于上述原因，劉榮軍表示，檢察院組織法在修改時，以第二十條第一款、第三款“依照法律規(guī)定對有關刑事案件行使偵查權；對刑事案件進行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴”的形式回應了與監(jiān)察法的銜接。

“其實與監(jiān)察法的銜接問題之所以會引人關注，本質探討的是反貪、反瀆部門轉隸之后，檢察機關還能否保留偵查權，對此，本次修法的態(tài)度其實是比較明確的?！眲s軍說。

劉榮軍表示，除了在刑事案件中行使偵查權，調查核實也是檢察院履行法律監(jiān)督職責的一個保障，檢察院只有通過相關的調查核實才能確定違法情況，并據此提出督促意見和檢察建議，因此應該賦予檢察院偵查權。從理論上說，公權的行使需要配套一定的措施，例如公訴權的行使與偵查權的結合，民行檢察監(jiān)督權的行使當然不宜動用偵查權限，與之配套的應該是調查核實權。主要是便于收集、核實證據。在多年的檢察實踐中，調查核實權的確發(fā)揮了良好的作用，所以在法律中加以規(guī)定是必然的。

2011年最高人民法院、最高人民檢察機關印發(fā)的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見（試行）》，規(guī)定了人民檢察機關在行使民行檢察監(jiān)督時享有調查核實的權力，并明確調查核實的對象僅為案件當事人和案外人，不包括法院審判人員。2013年頒行的民事訴訟法第二百一十條，規(guī)定了檢察機關進行民事檢察監(jiān)督中的調查核實權。

作為對這一成果的保留和固定，修訂后人民檢察院組織法第二十一條規(guī)定：人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院。

亮點頗多 但仍留有些許遺憾

回顧五年修法進程，劉榮軍表示：“本輪檢察院組織法的修訂是我較為全面參與立法的一次經歷，總的來說，我認為本次修法是民主立法體現得比較充分的一次，全國人大法工委在認真梳理1000多條反饋意見的基礎上，最終形成了新修訂的檢察院組織法，法學界及實務界的許多觀點都得到了采納或者借鑒。而在立法過程中，許多立法咨詢會或者討論會，全國人大、最高檢和中國法學會的重要領導都親自到場，自始至終傾聽專家學者的建議，這也為專家學者的建議能夠被聽取提供了基礎。此外，整個立法過程中深入貫徹了以往的立法經驗和原則，對于已經成熟的經驗進行規(guī)定，尚不成熟的經驗暫時擱置，這是非常負責任的，而且也充分考慮到了與其他法律之間的銜接問題，比如和民事訴訟法、行政訴訟法等法律之間的銜接問題。五年時間修訂一部法律，時間還是比較長的，這也反映了立法者的一種審慎態(tài)度?！?/p>

>>圖1 五年磨一劍，使這部法律亮點頗多。比如明確了人民檢察院的性質和任務。

五年磨一劍，也使這部法律亮點頗多。

比如明確了人民檢察院的性質和任務。圍繞堅持憲法定位，規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。人民檢察院通過行使檢察權，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴和權威，保障中國特色社會主義建設的順利進行?！?/p>

>>圖2 隨著監(jiān)察法的制定、監(jiān)察委的成立以及檢察機關的反貪、反瀆部門轉隸到監(jiān)察委，檢察機關的組織架構和權力職能都發(fā)生了很大的變化。

>>圖3 人民檢察院根據檢察工作需要，可以在監(jiān)獄、看守所等場所設立檢察室。

與目前檢察機關正在開展的內設機構改革相呼應，完善了人民檢察院內設機構的有關規(guī)定。第一，規(guī)定了人民檢察院內設機構的設置，明確了人民檢察院根據檢察工作需要，設必要的業(yè)務機構。為貫徹司法改革要求，合理精簡整合人民檢察院內設機構，規(guī)定檢察官員額較少的設區(qū)的市級檢察院和基層人民檢察院，可以設綜合業(yè)務機構。檢察院可以設必要的檢察輔助機構和行政管理機構。第二，規(guī)定了派駐檢察室和巡回檢察監(jiān)督方式，人民檢察院根據檢察工作需要，可以在監(jiān)獄、看守所等場所設立檢察室，行使派出它的人民檢察院的部分職權，也可以對上述場所進行巡回檢察。這一規(guī)定為檢察機關完善派駐檢察室和巡回檢察相結合的監(jiān)督工作機制提供了法律依據。

同時，鞏固了司法改革的相應成果，完善了人民檢察院的辦案組織。按照司法責任制的要求，完善了獨任檢察官和檢察官辦案組運行機制，規(guī)定“人民檢察院辦理案件，根據案件情況可以由一名檢察官獨任辦理，也可以由兩名以上檢察官組成辦案組辦理。由檢察官辦案組辦理的，檢察長應當指定一名檢察官為主辦檢察官，組織、指揮辦案組辦理案件”。完善了檢察委員會的職能、組成、議事程序、決定的效力等規(guī)定。完善了人民檢察院行使職權的保障。防止對檢察權的外部干預，明確“任何單位或者個人不得要求檢察官從事超出法定職責范圍的事務。對于領導干部干預司法活動、插手具體案件處理，或者人民檢察院內部人員過問案件情況的，辦案人員應當全面如實記錄并報告；有違法違紀情形的，由有關機關根據情節(jié)輕重追究行為人的責任”。規(guī)定人民檢察院采取必要措施，維護辦案安全。對妨礙人民檢察院依法行使職權的違法犯罪行為，依法追究法律責任。此外，還對檢察機關編制管理、經費保障、人員培訓、信息化建設等，作出了規(guī)定。

“雖然本次修法亮點頗多，但正如任何事情不可能十全十美一樣，本次修法也有一些遺憾，比如關于檢察機關與監(jiān)察機關的職能銜接仍然沒有十分明確，即法律監(jiān)督權是否應適用于監(jiān)察機關及其程序，這關系本次司法改革和依法治國的核心問題。另外，檢察機關的設置未能像法院的針對性設置，缺乏專門性和全局性。但瑕不掩瑜，總的來說，本次修法是較為成功的?！眲s軍說。

人民檢察院組織法五年修法歷程，既是對過去司法環(huán)境變化以及司法改革成果的總結，又為未來檢察機關的前進確定了方向。