重建與重生：從填補空白到預留空間

本社記者 侯兆曉

一部人民檢察院組織法，見證了人民檢察院40年的改革與輝煌。隨著新時代的來臨，人民檢察院組織法又面臨新的使命。于是，人民檢察院組織法的修訂就顯得十分迫切了。

尤其是，近年來，國家監(jiān)察委的成立，檢察院部分職能的轉移，都是促使修法駛上快車道的關鍵因素。

“世異時移，變法宜矣?！?/p>

與時俱進：修法意義大

現(xiàn)行人民檢察院組織法1979年7月頒布、1980年1月施行，對構建檢察院組織體系、確立社會主義司法制度發(fā)揮了重要作用。

40年來，隨著我國經濟社會快速發(fā)展，民主法治建設日臻完善，司法體制改革不斷深化，檢察院工作面臨許多新情況新任務新要求，有必要全面修改檢察院組織法。

2013年，全國人大常委會將修改檢察院組織法列入立法規(guī)劃，確定由全國人大內務司法委員會牽頭修改。內務司法委員會深入調查研究，廣泛聽取意見，在“兩高”前期工作的基礎上，抓緊起草修訂草案，并與中央政法委、全國人大常委會法工委、最高人民法院、最高人民檢察院、國務院法制辦等部門反復溝通協(xié)商，對修訂草案規(guī)定的主要內容達成共識。

提請全國人大常委會審議的檢察院組織法修訂草案突出體現(xiàn)了三個方面特點：一是貫徹落實黨中央重大決策部署。黨的十八大以來，中央對深化司法體制改革作出一系列決策部署，司法體制改革取得重大成果，檢察院組織法修訂草案將改革成果法制化，以確保司法體制改革行穩(wěn)致遠。二是適應改革開放以來檢察院工作的新發(fā)展。30多年來，我國檢察院的設置、組織結構、職責權限等發(fā)生許多變化，檢察院組織法修訂草案充分肯定了30多年的司法實踐，積極回應了司法工作的新要求。三是完善中國特色社會主義法律體系。近年來，刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等法律不斷完善，人民檢察院組織法修訂草案對與現(xiàn)行法律部分不一致、重復和過時的規(guī)定進行修改完善，維護了法律之間的和諧統(tǒng)一。

據了解,隨著社會的發(fā)展和司法體制改革的深入推進,現(xiàn)行人民檢察院組織法與我國法治建設和檢察工作的實際已不相適應。

其實，早在兩年前，十二屆全國人大常委會已經將修改人民檢察院組織法列入立法規(guī)劃,最高檢還為此組成專班開展修改研究。研討會上,姜建初副檢察長就為此次修法指出了大概的思路——

我國憲法規(guī)定人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關,人民檢察院組織法研究修改過程中,要站在堅持黨對檢察工作領導、堅持社會主義制度、堅持人民代表大會制度的高度,用精湛的立法技術將憲法精神融入到組織法之中,實現(xiàn)憲法賦予檢察機關的法律監(jiān)督職能定位。要充分總結檢察機關恢復重建以來豐富的實踐經驗,吸收歷次檢察改革成果,填補相關立法空白,同時要為深化檢察改革預留空間。人民檢察院組織法的內容要與人民代表大會組織法、訴訟法和其他相關法律相互協(xié)調和銜接。

同時,人民檢察院組織法修改要充分考慮我國社會主義初級階段的經濟發(fā)展水平,考慮建設法治國家的整體進程,積極研究借鑒國外檢察法律制度建設的有益經驗,不斷完善中國特色社會主義檢察制度。要充分借鑒吸收檢察理論成果,厚植我國檢察院組織法的制度優(yōu)勢,反映檢察機關在保障國家安全、保障社會穩(wěn)定、維護司法公正、保障人權等方面的重大成果,重點解決制約檢察制度發(fā)展的體制和機制性問題,同時包容其他與檢察制度有關法律的修改空間,為將來的修改提供立法上的方向指引和實踐遵循。

2018年6月19日，在十三屆全國人大常委會第三次會議上，全國人大憲法和法律委副主任委員沈春耀進一步強調了修法的意義和修法應該注意的問題：人民法院組織法、人民檢察院組織法的修改工作注重貫徹落實黨中央深化司法體制改革總體部署，通過修改法律確認和鞏固司法體制改革的成果，建立健全符合司法規(guī)律的審判、檢察組織，完善司法責任制，保障司法公正，注意落實憲法確定的制度、原則和精神，保持人民法院、人民檢察院組織體系和“兩院”組織法基本原則的穩(wěn)定性，對改革中一些實踐不夠、尚未形成共識的問題，暫不作規(guī)定，處理好與訴訟法、法官法、檢察官法等相關法律的關系。

有增有減：修法更科學

此次修法強調了憲法的重要性。憲法是人民法院、人民檢察院機構設置的總依據，設立人民法院、人民檢察院必須符合憲法和法律的規(guī)定。全國人大憲法和法律委員會經研究，建議將兩個修訂草案的相關表述分別修改為：人民法院、人民檢察院“依照憲法、法律和全國人民代表大會常務委員會的決定設置”，同時規(guī)定，各級人大及其常委會對本級人民法院、人民檢察院的工作實施監(jiān)督。

隨著國家監(jiān)察委的成立，檢察院反貪污賄賂的職能歸到監(jiān)察委門下。有人說，檢察院失去了兩大核心職能（公訴和反貪）之一，可謂失去半壁江山。

《中華人民共和國人民檢察院組織法（修訂草案）》二審稿6月19日提請十三屆全國人大常委會第三次會議審議。與一審稿相比，草案二審稿增加了人民檢察院督促糾正行政機關違法行使職權或不行使職權行為的規(guī)定，依法行政有望再添一重法律保障。

實際上，將檢察院的反貪職能調整到監(jiān)察委，包括從事這部分職能的檢察官轉隸，可以說從辦案能力上對新成立的監(jiān)察委進行了補強。當然，有專家認為，這也是避免“九龍治水”形不成合力的問題，由監(jiān)察委統(tǒng)一行使這一項職權，對于反腐敗建設來說是一件好事。

《中華人民共和國人民檢察院組織法（修訂草案）》二審稿6月19日提請十三屆全國人大常委會第三次會議審議。與一審稿相比，草案二審稿增加了人民檢察院督促糾正行政機關違法行使職權或不行使職權行為的規(guī)定，依法行政有望再添一重法律保障。

草案一審稿明確，“對依照法律規(guī)定由其辦理的刑事案件行使偵查權”“對刑事案件進行審查，批準或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人”“對刑事、民事、行政訴訟實行法律監(jiān)督”等八項內容，是人民檢察院行使的職權。草案二審稿在此基礎上進一步要求，人民檢察院在行使上述職權時，發(fā)現(xiàn)行政機關有違法行使職權或者不行使職權的行為，應當督促其糾正。

在保障司法公正方面，草案二審稿細化了對有關單位和人員干預檢察官司法活動的追責處理。根據草案二審稿，任何單位或者個人不得要求檢察官從事超出法定職責范圍的事務，對于領導干部或者人民檢察院內部人員干預司法活動、插手過問具體案件處理的，辦案人員應當拒絕并全面如實記錄，由有關機關根據情節(jié)輕重追究行為人的責任。

為了檢察工作能夠正確適用法律，進一步維護司法公正，草案二審稿還單獨增加一款規(guī)定，明確最高人民檢察院可以發(fā)布指導性案例，供檢察官在辦理案件時參考。

對行政執(zhí)法權進行監(jiān)督這項職權的增加，同樣是對檢察院職權的補強。

司法責任制被分別寫入“兩院”組織法修訂草案總則部分。根據“兩院”組織法修訂草案，人民法院、人民檢察院實行司法責任制，建立健全權責統(tǒng)一的司法權力運行機制。 東方IC供圖

黨的十八屆四中全會的決定提出，檢察機關在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。據此，人民檢察院組織法修訂草案二審稿在規(guī)定人民檢察院行使的職權時，專門增加一條規(guī)定：人民檢察院行使上述職權時，發(fā)現(xiàn)行政機關有違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。

時機不到：知未來可追

修訂草案一審稿規(guī)定:“經全國人民代表大會常務委員會決定,可以設立跨行政區(qū)劃人民檢察院,辦理跨地區(qū)案件?！?/p>

對此,有的常委會委員、人大代表提出,跨行政區(qū)劃法院、檢察院的定位不夠準確,建議進一步研究。鑒于跨行政區(qū)劃人民法院和人民檢察院改革方案尚未出臺,在這方面尚未有過試點等實踐經驗,全國人大常委會從未就設立跨行政區(qū)劃人民法院和人民檢察院作過決定,此事還涉及憲法和地方組織法有關人民法院、人民檢察院組成人員任免的規(guī)定,目前在北京市、上海市設立的集中管轄有關案件的中級人民法院和人民檢察院也不是由全國人大常委會決定設立的。因此,二審稿對跨行政區(qū)劃人民檢察院的問題暫不作規(guī)定,將在條件成熟時再作規(guī)定。

現(xiàn)行人民法院組織法將人民法院分為最高人民法院、地方各級人民法院和專門人民法院,人民法院組織法修訂草案在此基礎上,根據黨的十八屆四中全會決定增加規(guī)定:“經全國人民代表大會常務委員會決定,可以設立跨行政區(qū)劃人民法院,審理跨地區(qū)案件。”

人民檢察院組織法修訂草案則在現(xiàn)行人民檢察院組織法的基礎上,增加規(guī)定:“經全國人民代表大會常務委員會決定,可以設立跨行政區(qū)劃人民檢察院,辦理跨地區(qū)案件。”

人民法院組織法修訂草案還根據改革開放以來人民法院的發(fā)展情況,增加了海事法院和知識產權法院等專門人民法院的規(guī)定。并根據最高人民法院設立巡回法庭的實踐,規(guī)定“最高人民法院可以設巡回法庭,審理跨行政區(qū)劃重大行政、民商事等案件”。

“修訂草案明確設立跨行政區(qū)劃法院、檢察院,打破了司法行政化、司法地方化等現(xiàn)象,是對近年來司法體制改革成果的總結和歸納。之前的改革試點主要是依靠中央的政策來指導,現(xiàn)在通過‘兩院’組織法,將其從政治層面上升到法律層面推進試點,為今后的工作提供了法律基礎,也為進一步改革提供了新的動能?！庇袑＜艺f。

“讓審理者裁判、由裁判者負責”是司法責任制改革的主要目標。值得一提的是，此次修法，司法責任制被寫入檢察院組織法修訂草案總則部分。

但跨行政區(qū)劃的法院、檢察院怎么設置,設在哪一級、職權是什么,這些內容在修訂草案中并沒有作出具體規(guī)定。據了解,目前正在運行的跨行政區(qū)劃人民法院,主要是北京四中院和上海三中院這兩個在直轄市設置的跨區(qū)劃人民法院。對此,有專家分析指出,按照黨的十八屆三中、四中全會要求,相關工作仍需要試點,“兩高”也正在對跨區(qū)劃設置問題進行研究。

此外,根據全國人大常委會的決定,“兩院”組織法修訂草案中還分別增加了關于新疆生產建設兵團人民法院、人民檢察院的規(guī)定。

規(guī)定原則：為改革留空間

人民檢察院組織法修訂草案第一章總則部分,為檢察院工作確立了多項基本原則,包括人民檢察院依法設立,依法獨立行使檢察權,適用法律人人平等,司法公正、司法民主、司法公開和司法責任制等原則。這些基本原則的規(guī)定,主要是根據檢察工作的要求以及深化司法體制改革實踐作出的,基本上都有法律依據。

“讓審理者裁判、由裁判者負責”是司法責任制改革的主要目標。值得一提的是,此次修法,司法責任制被寫入人民檢察院組織法修訂草案總則部分。根據人民檢察院組織法修訂草案,人民檢察院實行司法責任制,建立健全權責統(tǒng)一的司法權力運行機制。

對此,國家行政學院法學部教授、博士生導師楊偉東認為,司法責任制這一內容作為基本原則在總則中出現(xiàn),是對這五年來司法體制改革的一個肯定,是一個重大的進步。

“這一規(guī)定可以說濃縮了我國五年司法體制改革的兩個基本點。”楊偉東分析指出,一是讓司法機關依法獨立行使審判權和檢察權,“這是改革花了很多功夫去做的內容,包括內外職權的匹配、員額制、人財物省級統(tǒng)管等,這些內容都是圍繞實現(xiàn)司法獨立進行的?！倍撬痉ㄘ熑沃?“也就是說,給了檢察院權限的同時,也要承擔相應的責任,即讓審理者裁判、由裁判者負責。”

在楊偉東看來,此次把司法責任制規(guī)定在總則的基本原則中,其地位是不一樣的。但他認為,這個規(guī)定夠不夠,還值得討論。

“這一基本原則是需要一系列制度加以保障的,包括如何追責等,這些都需要在檢察院組織法中體現(xiàn)。但檢察院組織法中沒有責任方面的規(guī)定。因此,如何落實司法責任制原則,還有很多工作可以做,檢察院組織法中能有細化的規(guī)定更好,如果沒有,可以運用其他責任追究機制來保障這個原則落實到位?！睏顐|說。

中國人民大學法學院副教授程雷也認為,檢察院組織法修訂草案中關于司法責任制的規(guī)定仍有較大的完善空間?！八痉ㄘ熑沃剖潜据喫痉w制改革的牛鼻子,但目前修訂草案的規(guī)定多是原則性的,對于‘兩高’關于司法責任制的相關文件吸收不夠,司法責任的追究應當明確以故意或者重大過失為追責范圍,追責過程中要充分發(fā)揮司改中已經建立并開始運行的懲戒委員會的第三方監(jiān)督作用。”

改革是一個漸進的過程，我們不可能寄希望于“畢其功于一役”，寄希望于一次修法就能解決所有問題。但毋庸置疑的是，我們走向依法治國的步伐會越來越堅定、越來越自信。