文物法人違法案件緣何高發(fā)？

周鼎凱 朱海燕

頻發(fā)的國(guó)寶單位文物法人違法案

文物法人違法案件就是以法人為文物犯罪行為實(shí)施主體的一種特殊案件，一旦發(fā)生，往往造成極大惡果。研判當(dāng)前國(guó)內(nèi)文物安全形勢(shì)，分析文物法人違法案件高發(fā)的主要原因，對(duì)今后的文物安全工作提出相關(guān)建議對(duì)策，無(wú)疑意義重大。

今年4月，國(guó)家文物局通過(guò)官網(wǎng)向公眾通報(bào)了上一年度的文物行政執(zhí)法工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)：各級(jí)文物行政部門及文物執(zhí)法機(jī)構(gòu)在2017年中，共立案查處有關(guān)國(guó)寶單位的文物違法案件90起。其中以法人為違法行為實(shí)施主體的案件數(shù)量高達(dá)64起，占全年案發(fā)比例的71.1%，由于法人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)關(guān)系等遠(yuǎn)高于自然人，因此一旦實(shí)施犯罪，造成的影響通常極其惡劣，從已曝光出的文物違法案件事實(shí)來(lái)看，由法人為主體實(shí)施的違法行為對(duì)文物本體造成的大規(guī)模破壞，其損失往往是不可逆的。

上強(qiáng)下弱的文物保護(hù)工作

造成當(dāng)前文物法人違法案件多發(fā)頻發(fā)的原因是多方面的，從根本上來(lái)看，筆者認(rèn)為主要是以下因素：

各級(jí)政府政績(jī)觀念落后、對(duì)文物工作的重要性認(rèn)識(shí)不足。習(xí)近平總書記明確指出，保護(hù)文物功在當(dāng)代、利在千秋?？倳浀闹甘?，對(duì)地方政府科學(xué)樹立政績(jī)觀，將文物保護(hù)與考核辦法有機(jī)結(jié)合提供了遵循，指明了方向。然而，在當(dāng)前很多地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的意識(shí)中，文物工作仍然處于可有可無(wú)、無(wú)關(guān)大局的邊緣地帶。目前尚有80%以上的省份未將文物工作整體納入各級(jí)政府年度考核評(píng)價(jià)體系，有近一半縣級(jí)以上地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)從未主持召開過(guò)文物工作會(huì)議，未安排文物安全專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。更有甚者，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)文物發(fā)生矛盾的時(shí)候，只顧短期地方經(jīng)濟(jì)利益、罔顧民族文化傳承大局。

現(xiàn)有文物行政執(zhí)法力量薄弱、經(jīng)費(fèi)編制難以滿足工作需要。在全國(guó)機(jī)構(gòu)改革縮編減費(fèi)的大背景下，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)家文物局持續(xù)加大支持力度。2009年，國(guó)務(wù)院為增強(qiáng)國(guó)家層面的文物安全督察力量，批準(zhǔn)國(guó)家文物局增設(shè)督察司。2017年，根據(jù)中央編辦批復(fù)，同意督察司增加人員編制，在原有的編制基礎(chǔ)上，增加人員編制4名，并新設(shè)立執(zhí)法指導(dǎo)處。從國(guó)家層面持續(xù)充實(shí)文物安全行政執(zhí)法督察力量。然而，縱觀當(dāng)前地方的多數(shù)文物機(jī)構(gòu)，卻與中央精神背道而馳。多省市將文物局并入文化部門管理，文物部門領(lǐng)導(dǎo)身兼數(shù)職的情況普遍存在，專門設(shè)置政府直管局的市、縣一級(jí)政府更是鳳毛麟角。在文物部門整體弱勢(shì)的情況下，多省市政府將文物安全執(zhí)法督察工作交由文化部門主管的文化綜合執(zhí)法部門負(fù)責(zé)。權(quán)責(zé)交叉，多頭管理現(xiàn)象突出，文物執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，人員編制、經(jīng)費(fèi)投入與面臨的工作量來(lái)看，還存在很大差距。

文物違法行為實(shí)施成本偏低、健全文物違法處罰機(jī)制迫在眉睫。從近年來(lái)曝光的以法人為實(shí)施主體的文物犯罪案件來(lái)看，當(dāng)文物行政主管部門介入、公安部門開展調(diào)查的時(shí)候，多數(shù)文物違法行為已經(jīng)實(shí)施完畢。以2014年在陜西省寶雞市發(fā)生的一次工程施工方破壞古墓葬案為例。當(dāng)年11月16日上午，在挖掘機(jī)司機(jī)發(fā)現(xiàn)挖到古墓后，立即對(duì)工地負(fù)責(zé)人進(jìn)行了上報(bào)，但工地負(fù)責(zé)人并未按規(guī)定第一時(shí)間上報(bào)文物主管部門，至下午墓葬塌陷，工地技術(shù)員指示挖掘機(jī)司機(jī)現(xiàn)場(chǎng)對(duì)古墓葬進(jìn)行了回填。至此，一座珍貴的古墓葬被徹底破壞殆盡。而該事件在事后由微博逐漸發(fā)酵后，才徹底曝光。縱觀整個(gè)案件，文物執(zhí)法部門巡查不到位是一方面，最重要的是施工方遲報(bào)瞞報(bào)行為導(dǎo)致珍貴文物未能在第一時(shí)間得到搶救性保護(hù)。

目前，因施工等行為由法人對(duì)文物本體造成損毀，執(zhí)法部門能夠給予最高的罰款僅僅50萬(wàn)元。相對(duì)于施工方長(zhǎng)期停工進(jìn)行考古發(fā)掘造成的經(jīng)濟(jì)損失，差距甚遠(yuǎn)。故因利益驅(qū)使，在施工期間發(fā)現(xiàn)文化遺存，繼續(xù)施工可能對(duì)其造成滅絕性破壞時(shí)，有很多施工單位仍然罔顧法律法規(guī)，寧愿繳納罰款，也要堅(jiān)持施工，甚至為掩人耳目，對(duì)發(fā)現(xiàn)的文化遺存故意實(shí)施滅絕性破壞。

文物保護(hù)要從事后向事前傾斜

將文物安全工作全面納入政府考核體系。完善的評(píng)價(jià)考核體系，是倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履職盡責(zé)的重要途徑。新時(shí)代的考評(píng)方法改革，必將導(dǎo)向多方結(jié)合、潛績(jī)與顯績(jī)并存的合理局面。摒棄以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值論英雄的舊標(biāo)準(zhǔn)是時(shí)代的必然選擇。去年，國(guó)務(wù)院以文件的形式，首次確認(rèn)了把文物工作納入政府考核體系的實(shí)施意見，從國(guó)家層面確立了將文物工作納入政府考核體系的政策導(dǎo)向。地方各級(jí)政府必須傳導(dǎo)壓力、壓實(shí)責(zé)任，抓好文件的貫徹落實(shí)，以點(diǎn)帶面，從省、市、縣三個(gè)層面，將文物安全工作全面納入政府年度績(jī)效考核體系，充分發(fā)揮好“政績(jī)考核”這根指揮棒。

進(jìn)一步完善文物安全事故的責(zé)任追究辦法。地方各級(jí)政府應(yīng)切實(shí)履行文物安全屬地管理主體責(zé)任，將文物安全擺在重要位置。借鑒《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》中對(duì)生產(chǎn)安全事故的評(píng)級(jí)和問(wèn)責(zé)方式，對(duì)文物安全事故進(jìn)行具體分類，通過(guò)區(qū)分屬地文物安全事故所造成的具體損失和社會(huì)影響的范圍，制定具體的文物安全事故問(wèn)責(zé)辦法，確保形成文物安全事故問(wèn)責(zé)長(zhǎng)效機(jī)制。一旦發(fā)生涉及文物安全的重大違法案件，根據(jù)文物保護(hù)屬地管理原則，發(fā)生案件的上級(jí)黨委、政府應(yīng)迅速啟動(dòng)文物安全案件問(wèn)責(zé)機(jī)制，成立由多部門組成的聯(lián)合調(diào)查組，層層聯(lián)動(dòng)確保責(zé)任問(wèn)責(zé)直達(dá)個(gè)人。讓各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部真正從制度上受到觸動(dòng)和警示，切實(shí)增強(qiáng)文物安全責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神。

持續(xù)加強(qiáng)文物行政執(zhí)法督察機(jī)構(gòu)組織建設(shè)。新時(shí)代下的文物工作重心，隨著國(guó)家文物局起草的國(guó)家文物事業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃的出臺(tái)，徹底明朗起來(lái)。規(guī)劃指出：下一階段中國(guó)文物事業(yè)的發(fā)展方向要實(shí)現(xiàn)由注重?fù)尵刃员Ｗo(hù)向搶救性與預(yù)防性保護(hù)并重轉(zhuǎn)變。從規(guī)劃中可以看出，我國(guó)保護(hù)文物的理念將從事后向事前逐漸傾斜。而做好文物的安全防范工作，就是對(duì)現(xiàn)有文物最大的預(yù)防性保護(hù)。中國(guó)現(xiàn)存的文物多、文化遺存散布廣，現(xiàn)有的人員、裝備等距離做好工作還有很大差距。因此，地方各級(jí)政府必須認(rèn)清形勢(shì)，進(jìn)一步建立健全文物執(zhí)法督察機(jī)構(gòu)和編制，完善包括文物安全排查檢查、案件督辦、明察暗訪、公示公告、通報(bào)約談等行之有效的督察長(zhǎng)效機(jī)制，開創(chuàng)“國(guó)省督察、市縣執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督、科技支撐”的文物執(zhí)法督察新局面。

文物是中華文明的實(shí)物載體，保護(hù)文物就是保護(hù)中華文明的根與魂。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視文物工作，作為文物工作者，我們必須身體力行、站位高遠(yuǎn)。從認(rèn)識(shí)、制度和宣傳方面下功夫，上上下下一條心、方方面面同努力，銳意進(jìn)取、改革創(chuàng)新，為文物安全事業(yè)改革制定“任務(wù)書”、確定“路線圖”、繪好“時(shí)間表”，切實(shí)扭轉(zhuǎn)當(dāng)前文物法人違法多發(fā)頻發(fā)的被動(dòng)局面。