基本公共服務(wù)供給體系中的央地關(guān)系研究

摘要：中央同地方之間的關(guān)系是一個國家的政治經(jīng)濟生活中最基本的關(guān)系之一，這種關(guān)系組成了國家政府之間的中軸線，并對世界各國政府間的關(guān)系的基本格局起著重要的決定作用。就我國來說，我們國家從建國開始，中央同地方之間的關(guān)系也經(jīng)過多次調(diào)整，雖然說這些調(diào)整沒有在本質(zhì)上改變中央對地方的高度集權(quán)的作用，但是在這過程中也算是經(jīng)歷了很多變化。本論文從公共服務(wù)供給體系以及中央與地方關(guān)系的一般理論出發(fā)，通過對當(dāng)前的中央政府與地方政府事權(quán)財權(quán)劃分理論進行闡釋，進一步分析中央政府與地方政府的事權(quán)、財權(quán)現(xiàn)狀，存在的問題，并且提出解決措施，對于正確處理好基于公共服務(wù)供給體系中的央地關(guān)系具有重大的意義。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；央地關(guān)系；事權(quán)財權(quán)

0 導(dǎo)論

0.1 研究背景

中央同地方之間的關(guān)系是一個國家的政治經(jīng)濟生活中最基本的關(guān)系之一，這種關(guān)系組成了國家政府之間的中軸線，并對世界各國政府間的關(guān)系的基本格局起著重要的決定作用?？v觀歷史，從古至今，每個國家都不能例外，都必須正確處理中央與地方之間的關(guān)系。一般來說，我們可以認為，中央同地方之間的關(guān)系是否能夠正確解決與這個國家的興盛衰敗有直接的正相關(guān)關(guān)系，具體可以概述為：當(dāng)中央同地方的關(guān)系能夠順利解決時，國家社會經(jīng)濟的發(fā)展進步就能越來越興盛；相反來說，當(dāng)中央政府同地方政府二者的關(guān)系不能順利解決時，國家經(jīng)濟社會的發(fā)展進步就不會順利，而是逐漸陷入動蕩之中。我們國家從成立以來，中央同地方之間的關(guān)系也進行過多次調(diào)整，雖然說這些調(diào)整沒有在本質(zhì)上改變中央對地方的高度集權(quán)的作用，但是在這過程中也算是經(jīng)歷了很多變化。中央同地方之間的矛盾如果不能準(zhǔn)確解決，就會導(dǎo)致權(quán)力集中或者分散的往復(fù)循環(huán)之中。

0.2 研究目的和意義

中央政府同地方政府之間的關(guān)系對國家之間的關(guān)系十分重要，關(guān)乎到國家之間的基本格局的情況，也就是說中央同與地方之間的關(guān)系是任何一個國家都不可避免要考慮并且妥善解決的問題，因此要被重視。本論文從公共服務(wù)供給體系以及中央與地方關(guān)系的一般理論出發(fā)，通過對當(dāng)前的中央政府與地方政府事權(quán)財權(quán)劃分理論進行闡釋，進一步分析中央政府與地方政府的事權(quán)、財權(quán)現(xiàn)狀，存在的問題，并且提出解決措施，對于正確處理好基于公共服務(wù)供給體系中的央地關(guān)系具有重大的意義。

0.3 文獻綜述

在中央與地方的關(guān)系這一問題上，西方的專家學(xué)者主要是從政府的職能理論以及公共產(chǎn)品的層次理論出發(fā)，從而來研究政府和政府財權(quán)分權(quán)的重要性，并且進一步提出中央政府同地方政府的財權(quán)以及事權(quán)的劃分問題。

蒂布特從公共產(chǎn)品出發(fā)來進行研究，首先他假設(shè)國家公民是自由的，并且認為公民若是有相同的偏好以及收入水平相當(dāng)，就會自發(fā)移動到相應(yīng)的地方政府周圍，而由于公民的這種流動會引起地方政府之間的競爭，因此只要某個地方的政府不能達到公民的要求，公民就會自由的轉(zhuǎn)移到能夠使自己滿意的地方。所以這樣來說地方要想更多的吸引公民引入，就必須按照購買的要求提供公共服務(wù)并盡可能的滿足要求，從而形成帕累托效率。

奧茨和布魯克納等人通過相關(guān)的研究提出，如果國家的居民是理性的，那他就會最大限度的享受國家?guī)Ыo他的公共服務(wù)的收益并且應(yīng)該積極履行納稅的基本義務(wù)，在這種情況下，地方政府才有動力向居民提供最有效的公共服務(wù)。

奧茨提出的分權(quán)定理指明，如果從公民偏好的角度來看，國家的財權(quán)顯現(xiàn)出很大的優(yōu)勢。假設(shè)國家的公共服務(wù)只由中央來提供，那么滿足居民的要求的方法就是直接民主制或者是代議制。但是如果是在中央同地方一起提供公共服務(wù)時候，政府要想達到公民的要求的方法除了上面所說的直接民主制或者是代議制之外，還有居民自由移居的方式。奧茨在研究了中央政府同地方政府一起提供公共服務(wù)之時，提出分權(quán)定理。他指出中央只需要向居民提供滿足大部分居民的偏好的公共服務(wù)。也就是說，在人口的異質(zhì)性很大的情況下，居民的需求的差異性就會很大，那么這時候中央政府相對于地方政府來說在提供公共服務(wù)方面的效率會相對來說比較低，也就是說失去中央政府的優(yōu)勢。

馬斯格雷夫通過研究財政三大功能方面入手，對中央政府與地方政府二者存在的合理性和必要性進行研究分析，他指出中央政府應(yīng)該負責(zé)經(jīng)濟社會的穩(wěn)定運行與收入再分配的公平合理，這是因為地方政府沒有足夠的財力來維持宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，除此之外，地方政府進行收入再分配的過程中也會不可避免的受到經(jīng)濟主體的流動性的影響。但是具體來說各地居民對于公共服務(wù)的要求不同，因此政府在提供公共服務(wù)的過程中要根據(jù)不同的偏好而有所差別，而由于地方政府在這方面比中央政府有優(yōu)勢，因此比中央政府更有利于提供有差別的公共服務(wù)，有利于提高經(jīng)濟社會的運行效率和社會福利水平。

0.4 基本概念闡釋

0.4.1 基本公共服務(wù)供給體系

公共服務(wù)供給指的是公共服務(wù)的主體提供資源，這里的資源包括資金和人力等，進而將資源進一步轉(zhuǎn)化成具體的績效的過程。公共服務(wù)是政府是否能夠進行有效治理的核心內(nèi)容之一，如果一個政府能夠提供有效的公共服務(wù)，那么這個國家的政府的治理就是有效合理的。因此，從這方面看，加強政府的公共服務(wù)的水平是完善國家公共服務(wù)體系的非常重要的內(nèi)容之一。

0.4.2 央地關(guān)系

我國是由很多行政區(qū)域組成的單一主權(quán)的單一制國家，也就是說我們國家的立法機關(guān)和中央政府都是唯一的，此外，我國的憲法也是唯一的，只有一部，而從公民的國籍來說，我國公民只有一個國籍。我國整體來看按地域不同進行劃分形成不同的行政區(qū)域，每個行政區(qū)域由各自地方政府管轄同時，各地方政府受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。從國際外交活動來說，我們國家的主權(quán)是完整的，中央政府在對外關(guān)系中具有統(tǒng)一的外交權(quán)，而地方政府不能代表國家與別國進行國際交往。除此之外，我們國家的民主集中制的一方面的規(guī)定指出中央與地方的關(guān)系是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方發(fā)揮主動性、積極性。

2 中央政府與地方政府事權(quán)財權(quán)劃分

政府的事權(quán)能夠體現(xiàn)出政府的職能所在，也就是說事權(quán)可以簡單看做是政府應(yīng)該干什么的問題。而在我國的市場經(jīng)濟條件下，政府主要有三大職能，首先是資源配置，其次是收入分配，最后是政府要履行保持經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定運行的職能。簡單來說，政府在資源配置方面的職能主要是政府要向社會提供公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)。

政府的財權(quán)指的是政府財政收入的獲取權(quán)，也就是說財權(quán)可以簡單看做是政府可以干什么。所以，財權(quán)這方面就體現(xiàn)出各級政府之間的財政利益的分配，財權(quán)的主要表現(xiàn)形式是稅權(quán)。為了更好的調(diào)整中央與地方之間的財權(quán)關(guān)系，財稅體制應(yīng)該盡可能的實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)相匹配。但是在這方面我國的現(xiàn)實情況卻是，財政收入大部分都集中于中央政府，具體事權(quán)大部分集中于地方政府。這就導(dǎo)致地方政府的財政收入少，而財政支出卻很大，并且進一步使中央政府與地方政府的財權(quán)事權(quán)嚴(yán)重分離。而為了更好地實現(xiàn)中央與地方的財權(quán)事權(quán)的平衡，我國政府出臺了以下策略：

2.1 適度加強中央政府的財權(quán)事權(quán)

中央與地方財權(quán)事權(quán)的劃分要從加強中央財政事權(quán)在保障公共服務(wù)普惠性方面進行。比如社會公平公正、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、國家安全等方面。中央政府的財政事權(quán)需要委托地方政府行使的，可以經(jīng)法定程序委托給地方政府行使，但是事權(quán)法定歸屬于中央政府。同時逐步將國防外交、全國性交通工程、河流湖泊治理、全國性安全衛(wèi)生防治、自然資源保護等公共服務(wù)確定為中央政府的財政事權(quán)范疇。

2.2 保障地方政府履行財權(quán)事權(quán)

中央與地方財政事權(quán)的劃分要從促進地方政府公共服務(wù)能力和水平方面進行。比如將面向當(dāng)?shù)鼐用竦?，由地方政府提供更高效便捷的基本公共服?wù)歸屬于中央政府。中央政府對歸屬于地方政府的財政事權(quán)提出規(guī)范性要求，但是不干涉地方政府獨立行使隸屬于地方政府的財政事權(quán)。同時“要逐步將社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)確定為地方的財政事權(quán)”①。

2.3 減少并規(guī)范中央與地方共同財權(quán)事權(quán)

由于我國長期存在地區(qū)發(fā)展差異，中央政府在調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展差異、提供基本公共服務(wù)等方面發(fā)揮更大的作用是符合實際而且有必要意義的。但是目前中央與地方共同財政事權(quán)過多且并不規(guī)范，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定并且事前進行公示的明確標(biāo)準(zhǔn)，將財政事權(quán)分解細化，并且由各級政府分別承擔(dān)。

2.4 建立財權(quán)事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機制

財政權(quán)力的劃分應(yīng)根據(jù)客觀條件的變化動態(tài)調(diào)整。為新的和不清楚部門的基本公共服務(wù)，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況和形勢，各級政府、金融增長，將承擔(dān)由市場或社會事務(wù)市場主體或假設(shè)社會力量，將政府提供的基本公共服務(wù)作為一個整體研究分為中央和地方財政權(quán)力或共同的財政權(quán)力中央政府和地方財政之間的權(quán)力。

3 基本公共服務(wù)供給中的央地事權(quán)劃分

3.1 政府間與政府市場間事權(quán)劃分

3.1.1 政府間事權(quán)劃分不清晰

目前，基于公共服務(wù)供給中的央地事權(quán)劃分的問題是沒有具體的法律法規(guī)明確劃分政府間的事權(quán)，目前的處理政府之間事權(quán)關(guān)系的原則，大多是在黨和政府的出臺的文件中出現(xiàn)，這些文件在內(nèi)容上很籠統(tǒng)，而法律層次又很低，法律權(quán)威和約束力不高，總的來說，政府的文件上對于政府之間事權(quán)的劃分不能很好的規(guī)范各級政府的關(guān)系。在政府之間事權(quán)劃分問題上如果缺少法律依據(jù)，意味著事權(quán)劃分就會很隨意，在某種程度上會導(dǎo)致中央和地方之間在某些公共服務(wù)上存在相互推諉的可能性。

3.1.2 政府與市場之間的事權(quán)劃分不清晰

隨著我國的社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國政府逐步實行簡政放權(quán)，政府的職能也處于不斷調(diào)整之中，政府的財政逐漸表現(xiàn)出公共性特征。但是盡管這樣，目前來看我國政府和市場之間的事權(quán)劃分仍然是很模糊的，一些本是屬于市場事權(quán)范圍內(nèi)的事件，政府仍然存在越界的現(xiàn)象。舉例來說，一些地方的政府由于突出本地政績等原因，既當(dāng)裁判又當(dāng)守門員，這樣在一方面不利于市場經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，另一方面對政府財力也是一種損害，從而不利于政府的財政用于保障民生。

3.2 事權(quán)劃分的政策建議

3.2.1 合理劃分政府間的事權(quán)

要想合理的平衡中央與地方之間的事權(quán)，首先應(yīng)該將事權(quán)劃分的更加明確化。一方面說，在事權(quán)的總體劃分上，要明確規(guī)定出中央應(yīng)該對全國性和跨區(qū)域的世界性的公共服務(wù)負責(zé)，而地方政府應(yīng)該對本地區(qū)的經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展有關(guān)的各項公共服務(wù)負責(zé)。根據(jù)這一原則，目前來看，我們首先要明確教務(wù)、衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等方面的公共服務(wù)事權(quán)的劃分和中央與地方政府之間的服務(wù)領(lǐng)域和比例。另一方面，劃分事權(quán)之時要盡可能的仔細劃分，具體來說可以運用窮舉的方式，盡可能多地列舉出各級政府所承擔(dān)的全部事權(quán)。再就是在各政府的事權(quán)的劃分時，不但要規(guī)定某項具體事權(quán)的責(zé)任歸屬和責(zé)任分擔(dān)，同樣還要規(guī)定與該事權(quán)有關(guān)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的具體分工。

3.2.2 明晰政府與市場間的事權(quán)劃分

為了有效的解決政府與市場之間的事權(quán)劃分不清晰的問題，我們必須明確的對政府與市場之間的邊界做出清晰的規(guī)定。在這方面，要想明晰政府和市場的事權(quán)界限，必須更好的轉(zhuǎn)變政府的職能。

4 基本公共服務(wù)供給中的央地財權(quán)劃分

4.1 央地財權(quán)劃分現(xiàn)狀

4.1.1 轉(zhuǎn)移支付機制不完善

現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付政策要求地方政府符合標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)區(qū)域間不平等的具體情況。各種配套政策擾亂了行政權(quán)力和責(zé)任的劃分，形成了畸形的政策。這些政策迫使地方從下到上劃分財政資源，然后通過支持和轉(zhuǎn)移支付的方式將資金分配給基層單位，以解決資金不足和財力有限的問題。

4.1.2 中央與地方的財政不平衡

由于中央與地方財政事權(quán)不匹配，致使地方政府的財政收入少而財政支出卻大，地方的財政承擔(dān)著大部分的項目費用。據(jù)權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，我國目前中央的財政支出大約是財政總支出的15%，而地方政府的實際財政支出則是占了85%左右。雖然中央政府通過各種方式對地方政府進行轉(zhuǎn)移支付補助，但是這種情況會在客觀上導(dǎo)致中央政府對地方政府的事權(quán)干預(yù)，從而進一步引起中央有地方的職責(zé)混亂、無從問責(zé)的情況出現(xiàn)，這樣不但會導(dǎo)致政府的效率低、難以實現(xiàn)國家的目標(biāo)，同時也會對市場的統(tǒng)一運行以及基本公共服務(wù)的均等化產(chǎn)生一些影響。

4.2 央地財權(quán)劃分的政策建議

4.2.1 完善轉(zhuǎn)移支付體制

從法律和制度上完善中央與地方收入劃分總體方案，形成相匹配的財政事權(quán)財權(quán)體制。此外，要加大力度完善轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，增強中央政府對老少邊窮地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。政府要對引導(dǎo)性的、救濟性的以及應(yīng)急性的轉(zhuǎn)移支付進行嚴(yán)格控制，同時要仔細甄別專項轉(zhuǎn)移支付，將隸屬地方政府財政事權(quán)的轉(zhuǎn)移支付歸入一般性轉(zhuǎn)移支付行列之中。

4.2.2 科學(xué)調(diào)整中央與地方收入劃分

解決中央與地方之間的財政收入與支出不平衡的問題，首先要注意公平和效率之間的關(guān)系，要充分認識到稅種不同的功能和作用。具體來說中央應(yīng)該處理一些收入波動大、流動性較強、收入的再分配大以及容易轉(zhuǎn)嫁的稅種，而地方應(yīng)該掌握一些信息充分、相對穩(wěn)定的稅種。此外，還要加大力度建設(shè)市政債發(fā)行制度和政府與社會資本合作模式（PPP）等投融資體制機制創(chuàng)新，從而實現(xiàn)地方自主財權(quán)和事權(quán)相匹配的目的。

作者簡介：

李基凱（1993-），男，浙江杭州人，現(xiàn)為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：政府職能轉(zhuǎn)變、PPP項目、教育經(jīng)濟管理。