城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系完善路徑研究

張磊

[摘 要]隨著新時代社會基本矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，其特征生動地反映在城市社區(qū)公共文化服務(wù)供需之間，同時對城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)提出了新要求。在治理理論背景下，從“多中心治理”視域探尋城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系構(gòu)建的具體路徑，有利于構(gòu)建起多元主體協(xié)同共治的治理局面，形成多元主體深度交融的體系與機制，從而平衡公共文化服務(wù)供給的質(zhì)與量，有效化解公共文化服務(wù)的供需矛盾。

[關(guān)鍵詞]城市社區(qū) 公共文化服務(wù)體系 多元主體 多中心治理

一、問題的提出與案例選擇

公共文化服務(wù)體系建設(shè)作為當前政府工作的重點，在黨的十九大報告中得到進一步明確：完善公共文化服務(wù)體系以推動文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。城市社區(qū)作為我國公共文化服務(wù)建設(shè)的重要場域，構(gòu)建現(xiàn)代化的城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系是立足于大力推進新型城鎮(zhèn)化進程，以及全面建成小康社會偉大實踐的一項民生事業(yè)，是新時代背景下提高城市社區(qū)居民素質(zhì)和生活質(zhì)量，建設(shè)社會主義文化強國與構(gòu)建和諧社會的重要工作。

隨著城市居民社區(qū)歸屬感和參與感日益增強，“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”在城市社區(qū)公共文化服務(wù)供給與需求之間得到充分體現(xiàn)。長期以來，政府在公共文化服務(wù)生產(chǎn)與供給中的“大包大攬”已經(jīng)無法滿足城市社區(qū)居民的需求。當前，現(xiàn)行的公共文化服務(wù)體系與實施路徑尚不完善，“政府機制”特色鮮明的固有體系難以有效回應需求的多樣性，進而誘發(fā)了城市社區(qū)公共文化服務(wù)供給與社區(qū)居民需求之間的嚴重失衡。

重慶市北碚區(qū)于2013年7月成功獲得第二批國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建資格，截至目前取得了一系列重要進展：建成“一刻鐘文化服務(wù)圈”，率先在重慶市編制了《北碚區(qū)公共文化設(shè)施布局規(guī)劃（2015—2020）》，建成“碚殼”公共數(shù)字文化綜合平臺和全國首個數(shù)字文化館。北碚區(qū)作為示范典型，其公共文化服務(wù)體系建設(shè)取得的成果具有借鑒意義，而建設(shè)過程中暴露出的現(xiàn)實問題同樣具有典型性：公共文化服務(wù)體系中各個主體之間的行動機制及其現(xiàn)實路徑依然遺留了政府一元主導模式中的固有頑疾，阻礙了現(xiàn)代化城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系的實現(xiàn)。

二、理論基礎(chǔ)與價值取向

公共文化服務(wù)體系是政府主導、社會參與形成的普及文化知識、傳播先進文化、提供精神食糧、滿足人民群眾文化需求、保障人民群眾文化權(quán)益的各種公益性文化機構(gòu)和服務(wù)的總和[1]，本質(zhì)上體現(xiàn)的是多元主體在公共文化服務(wù)產(chǎn)品生產(chǎn)、供給與監(jiān)督過程中的合作關(guān)系。主要涵蓋六大方面內(nèi)容：公共文化服務(wù)的主體與客體；相關(guān)政策引導體系；制度保障體系；組織行動體系；生產(chǎn)供給網(wǎng)絡(luò)；基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。在多中心治理大行其道的背景之下，城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系構(gòu)建理應回應多中心治理的主張與內(nèi)在邏輯[2-3]。

“多中心 ”一詞最早由邁克爾·博蘭尼提出，其初衷是為了通過對比“自發(fā)秩序”與“集中指導”以凸顯自發(fā)秩序的合理性，繼而明確社會治理在何種限度范圍內(nèi)能夠得以實現(xiàn)[4]。奧斯特羅姆夫婦基于這一認識，將“多中心”與“治理”糅合，通過“競爭性”與“合作性”的融合，進一步拓展了博蘭尼所說的“自發(fā)秩序”的邊界與深度。多中心治理的實質(zhì)在于：多個權(quán)力中心和組織體制遵循“合作—競爭—合作”的邏輯治理公共事務(wù)與提供公共服務(wù)，核心在于反對權(quán)力的壟斷和集中，倡導多元主體共同參與基礎(chǔ)上的權(quán)力分散與管轄交疊。這也昭示了在國家秩序與市場秩序之外糅合了社會秩序的多中心秩序意義。歸結(jié)起來，多中心治理理論的優(yōu)勢集中體現(xiàn)為以下幾方面：第一，多中心治理的主體結(jié)構(gòu)是多元化的，即政府、企業(yè)、社會組織、個人基于各自的主體意識、利益訴求與行動邏輯而形成的多元主體結(jié)構(gòu)；第二，多中心治理的運轉(zhuǎn)機制包含了“政府機制”、“市場機制”及“社會機制”在內(nèi)；第三，多種治理的價值追求在于滿足多樣化的公眾需求、實現(xiàn)公共利益的最大化[5]。

城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系是多元主體共同發(fā)揮作用的公共行動體系，“政府失靈與治理能力的有限性”作為理論前提，與實踐成效召喚著政府以外多元主體的有效作為，以及由此構(gòu)成的遵循多中心治理邏輯的行動機制：多中心治理和管理方式和手段的多樣化；強調(diào)管理對象的參與，形成多元主體之間、各層級之間的互動模式；提倡相互合作過程中各主體之間的平等，用協(xié)商的方式代替單一的行政方式或市場方式[6]。

三、案例透析：城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系的主體困境

2016年，北碚區(qū)被正式授予“第二批國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)”稱號，調(diào)研與訪談資料顯示，北碚區(qū)城市社區(qū)公共文化服務(wù)供給中，政府一元主導存留的固有頑疾導致了主體結(jié)構(gòu)、政策體系、制度保障、行動機制、生產(chǎn)供給網(wǎng)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的現(xiàn)實困境。

（一）服務(wù)主體專業(yè)化不足，服務(wù)效率有待提升

如表1所示，相比教育、衛(wèi)生事業(yè)，文化類非私營單位從業(yè)人員明顯短缺；與此同時，北碚區(qū)各城市社區(qū)設(shè)立的文化站（中心）專門從事文化工作的人員總量不足，人才隊伍素質(zhì)參差不齊。工作人員大多都是兼職，有的甚至身兼數(shù)職，工作專業(yè)化程度與效率難以保障。一方面，存在著學歷偏低、年齡偏大、缺乏特長等情況；另一方面，人才隊伍結(jié)構(gòu)不均衡，即專職人員與志愿者隊伍比例不協(xié)調(diào)，尤其是志愿者隊伍在數(shù)量和服務(wù)力方面均存在不足。

（二）政策引導稍顯乏力，發(fā)展方向有待明確

如表2所示，在政策制定方面，2012年以來的相關(guān)政策體系主要是基于國家、重慶市、北碚區(qū)層面的總體指導，針對城市社區(qū)層面的政策設(shè)計還十分薄弱，在具體機制方面有所欠缺。在政策實施環(huán)節(jié)，雖然政策宣傳在政府內(nèi)部通達有效，但是針對居民、非政府組織、企業(yè)等主體的宣傳出現(xiàn)了渠道不通暢、選擇性執(zhí)行等無效現(xiàn)象。

（三）制度規(guī)范相對不足，制度環(huán)境亟待優(yōu)化

一方面，由北碚區(qū)文化委指導，文廣新局牽頭制定的規(guī)范性制度尚未形成體系；另一方面，文化館、圖書館、博物館和美術(shù)館等單位以及廣大群眾藝術(shù)團體諫言渠道不通暢，相關(guān)企業(yè)、社會組織以及專家學者參與程度不足。另外，關(guān)于主管部門各自的職能與責任、多元主體的角色定位都缺少明確規(guī)定，這最終導致了各主體之間存在職能交叉、責任界限模糊、參與主體地位不明確等問題。

（四）各自為政現(xiàn)象明顯，整體協(xié)同有待提升

從區(qū)文化委到區(qū)政府下設(shè)的宣傳、文明辦以及民政部門，相互之間缺乏科學的規(guī)劃與有機協(xié)調(diào)。同時，權(quán)力高度集中于區(qū)一級的主管部門，街道辦因未得到充分授權(quán)，從而無法進行針對性地指導與監(jiān)督；各街道辦之間存在溝通不暢、利益博弈的問題，加上財政經(jīng)費保障不足，各個街道辦的指導監(jiān)督功能只能在十分有限的范圍內(nèi)發(fā)揮作用。再者，城市社區(qū)自發(fā)性的、志愿性的組織或團體雖然具備其組織優(yōu)勢，但因缺乏穩(wěn)定的經(jīng)費保障和協(xié)同治理的機制與氛圍而無法發(fā)揮穩(wěn)定持久的作用，通過表3、表4所示的橫向?qū)Ρ缺憧梢娨话摺?/p>

（五）服務(wù)手段陳舊單一，產(chǎn)品供給效率不足

調(diào)查顯示，北碚區(qū)城市社區(qū)居民更傾向于參與諸如廣場舞、文化藝術(shù)作品展覽、合唱活動的各類集體性文化活動，而非傳統(tǒng)的以讀書看報等形式的活動。而現(xiàn)實是文化類企業(yè)和社會組織數(shù)量遠遠不夠，供需矛盾突出。如表5所示，重慶市的文化類社會組織相較于沿海發(fā)達地區(qū)以及四川省差距明顯，規(guī)模以上文化制造業(yè)企業(yè)發(fā)展情況同樣如此。如表6所示，相對于其他區(qū)（縣），北碚區(qū)的文化類企業(yè)數(shù)量嚴重不足。此外，社區(qū)居民的需求并沒有得到充分體現(xiàn)，出現(xiàn)了活動形式單一、活動舉辦了卻無人問津的局面。

（六）基礎(chǔ)設(shè)施分布不均，服務(wù)精準性不足

一方面，北碚區(qū)體育館、北碚區(qū)文化館、盧作孚紀念館都臨近朝陽正碼頭，這為蘆溝橋社區(qū)和解放路社區(qū)提供了方便。但是對于距離較遠的城北社區(qū)、縉云社區(qū)而言，其便利性大打折扣。另外，區(qū)美術(shù)館、靈芬藝術(shù)館、民間工藝美術(shù)社均分布在城南，城北僅有重慶人文美術(shù)館。另一方面，城南的社區(qū)雖然能夠較為方便地享受諸如文化館、博物館和圖書館之類的文化服務(wù)，但反而是廣場舞一類的服務(wù)形式受眾群體更廣。由于大部分財政資金投入到大型場館的建設(shè)中，而文化企業(yè)孵化明顯不足，偏離了城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系中企業(yè)的價值定位。

通過以上分析，我們發(fā)現(xiàn)：北碚區(qū)城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系現(xiàn)代化建設(shè)進程緩慢的主要癥結(jié)在于，公共文化服務(wù)體系建設(shè)仍然是以“全能型政府”理念為導向，遺留了“政府一元主導供給模式”的固有缺陷。一方面，政府無法準確把握居民需求，其他主體的缺失造成了政府社會資源動員能力的不足，導致供給效率低下；另一方面，“大包大攬”的慣性使得資源有限性、政府能力有限性與社會需求的無限性之間的矛盾進一步被激發(fā)。歸結(jié)起來，其根源在于政府一元主導的慣性，從而帶來了一系列連鎖反應：在人才隊伍專業(yè)化培養(yǎng)、政策體系設(shè)計、制度中的責任歸屬、組織行動的動員機制、服務(wù)供給方式以及資源汲取等各個環(huán)節(jié)，由于社會主體的自主性沒有得到充分發(fā)揮，最終導致了以上環(huán)節(jié)中政府行動乏力、協(xié)同治理效率低下。這也是北碚區(qū)城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)進程滯后的具體原因。

四、多中心治理：完善城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系的現(xiàn)實選擇

（一）優(yōu)化人才培訓主體結(jié)構(gòu)，保障公共文化服務(wù)質(zhì)量

一方面，針對北碚區(qū)、街道辦和社區(qū)居委會各層級現(xiàn)階段有限的文化人才隊伍實施分層、分階段的培訓。充分發(fā)揮西南大學、重慶師范大學、重慶青年職業(yè)技術(shù)學院等高校在資源稟賦以及資源動員方面的優(yōu)勢。釋放區(qū)級人才骨干的帶動效應，通過區(qū)級人才骨干帶動街道人才骨干進而指導社區(qū)人才骨干的方式，建成各層級緊密相連的人才骨干隊伍聯(lián)動體系。

另一方面，提供志愿者技能培訓，發(fā)揮志愿組織與志愿者隊伍的主體服務(wù)功能。第一，采取宣傳和表彰形式，提升志愿者隊伍的社會認可度；采取專職與兼職相結(jié)合的方式以激發(fā)社會積極性。第二，利用西南大學具有專業(yè)知識和技能的師資力量，提供一對一和一對多的培訓服務(wù)以完善人才隊伍理論知識結(jié)構(gòu)，提升專業(yè)服務(wù)技能。第三，發(fā)揮文化名人參與公共文化活動的帶動作用和示范效應，提供藝術(shù)指導與培訓的作用。

（二）疏通政策制定的參與渠道，激發(fā)多元主體的積極性

首先，在政策制定過程中，以城市社區(qū)實際調(diào)研為支撐，做到有的放矢，決策程序上遵循民主原則，提高社區(qū)居民代表、企業(yè)代表、非政府組織代表的決策參與度，發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。其次，針對文化企業(yè)孵化、文化類社會組織培育等薄弱環(huán)節(jié)制定專門政策，增強政策的針對性，提高政策可行性。再者，進一步將征求民意、政策設(shè)計、政策執(zhí)行、政策監(jiān)管和反饋評估集成到公共文化數(shù)字服務(wù)平臺，不僅可以創(chuàng)新執(zhí)行形式，而且保障了政策執(zhí)行的效果。在執(zhí)行政策過程中，強化政策執(zhí)行監(jiān)督，加強監(jiān)督主體能力和監(jiān)督機制建設(shè)，把監(jiān)督結(jié)果作為政策評估的重要參考。

（三）明確多元主體的權(quán)責歸屬，凸顯多元主體的自主性

第一，轉(zhuǎn)變北碚區(qū)政府一元主導的城市社區(qū)公共文化服務(wù)供給模式，將管理、生產(chǎn)與供給責任委托給企業(yè)、社會組織與個人的同時，明確政府的監(jiān)管責任。逐步實現(xiàn)服務(wù)供給的市場化和社會化建設(shè)，完善外包和合同管理制度。將政策咨詢業(yè)務(wù)外包給轄區(qū)內(nèi)的高校專業(yè)團隊或決策咨詢公司，將人力資源的培訓和開發(fā)與高校專業(yè)建設(shè)相結(jié)合、基礎(chǔ)設(shè)施外包給資質(zhì)合格的企業(yè)進行建設(shè)，管理職能委托給非政府組織。第二，公共文化服務(wù)主管部門應該建立起嚴格的“權(quán)力清單”和“責任清單”制度，明確區(qū)文化委、民政部門、文廣新局以及街道辦、社區(qū)居委會的權(quán)責歸屬，形成區(qū)文化委指導、民政部門和文廣新局協(xié)同、街道辦和社區(qū)居委會實施的機制。

（四）完善統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，釋放城市社區(qū)協(xié)同治理效力

一是管理上的協(xié)同，即政府只負責適合自己管理和能夠有效管理的范圍，管不了和管不好的交給非政府組織管理，發(fā)揮這些組織的專業(yè)優(yōu)勢；二是服務(wù)上的協(xié)同，即積極推進社區(qū)公共文化服務(wù)的社會化與市場化，通過政府機構(gòu)與非政府組織、企業(yè)單位簽署委托協(xié)議來提供公共文化服務(wù)，實現(xiàn)監(jiān)督、生產(chǎn)與供給的分離；三是治理上的協(xié)同，即面對城市社區(qū)公共文化服務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生的問題形成政府文化管理機構(gòu)與非政府組織、企業(yè)、社區(qū)居民共同應對的模式，社區(qū)居民行使監(jiān)督權(quán)，提供需求信息并反饋意見，社區(qū)居委會和街道辦負責匯總各個社區(qū)層面的相關(guān)信息，上報北碚區(qū)政府文化管理機構(gòu)。

（五）拓展多元主體參與范圍，培育社會參與網(wǎng)絡(luò)

一是引導社會主體合法有序地參與資金投入環(huán)節(jié)，即充分利用企業(yè)和民間資金的優(yōu)勢彌補政府財政的不足，允許企業(yè)、個人對城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)進行投資。二是事業(yè)單位、企業(yè)、文化名人參與人才供給，即允許北碚區(qū)范圍內(nèi)的西南大學和重慶師范大學等高校、具有合法資質(zhì)的文化企業(yè)、文化名人利用自身的社會資源為城市社區(qū)公共文化服務(wù)提供專業(yè)培訓、專業(yè)人才培養(yǎng)和人才引薦。三是政府與企業(yè)、非政府組織簽訂業(yè)務(wù)承包與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的協(xié)議，將具體產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與供給從政府活動內(nèi)容中剝離，而集中精力做好市場秩序的監(jiān)管、產(chǎn)品和服務(wù)的驗收等工作。

（六）發(fā)揮多元主體資源優(yōu)勢，提升基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)效率

一方面，將國家層面和地方層面公共財政支出中文化事業(yè)支出增量投入到城市社區(qū)中，合理偏重于基礎(chǔ)設(shè)施較為落后的龍鳳橋和東陽街道，通過完善政策、制度和法律以激發(fā)企業(yè)和個人的投資熱情，政府可以采取稅收優(yōu)惠的方式鼓勵企業(yè)與社會組織捐贈，同時監(jiān)管工作以保證資金使用效率。

另一方面，整合北碚老城區(qū)老舊社區(qū)的露天廣場和庭院等場地資源，推動轄區(qū)內(nèi)機關(guān)和企業(yè)單位設(shè)施資源的共享，采取選擇性地分時段向社會開放西南大學、重慶師范大學、重慶青年職業(yè)技術(shù)學院等高校以及中小學文化活動場所及設(shè)施。

五、結(jié)束語

伴隨我國新型城鎮(zhèn)化加速推進，城市社區(qū)居民的公共文化需求呈現(xiàn)出多層次、多樣化趨勢，且供需矛盾十分突出。在多元治理大行其道的背景之下，筆者基于北碚區(qū)城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)中政府一元主導這一困境產(chǎn)生的根源，力求準確識別建設(shè)過程中存在的多元主體參與不足以及主體資源利用不充分等現(xiàn)實問題，探尋出符合多元治理價值導向的現(xiàn)實路徑。我們堅信，城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系的完善必須基于不同社區(qū)自身的階段性特點而展開，而順應多元治理的價值訴求以準確回應現(xiàn)實需求同樣是應有之義。與此同時，基于此建成的城市社區(qū)公共文化服務(wù)體系的同樣存在不足之處，“多中心”如何回應“無中心”的批判？“共治共享”的治理格局中多元主體的責任與功能如何準確界定？這一系列問題都將是后續(xù)研究的重點。

參考文獻

[1]閆平.試論公共文化服務(wù)體系建設(shè)[J].理論學刊，2007（12）：112-116.

[2]吳理財，賈曉芬，劉磊.以文化治理理念引導社會力量參與公共文化服務(wù)[J].江西師范大學學報（哲學社會科學版），2015，48（6）：85-91.

[3]李旺珍，吳理財.試析現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的內(nèi)涵與特征[J].理論月刊，2016（5）：144-147.

[4]邁克爾·博蘭尼.自由的邏輯[M].長春：吉林人民出版社，2002.

[5]孔繁斌.公共性的再生產(chǎn)：多中心治理的合作機制建構(gòu)[M].南京：江蘇人民出版社，2008.

[6]陳振明.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[7]北碚區(qū)統(tǒng)計局.北碚區(qū)統(tǒng)計年鑒2016[Z].2017.

[8]重慶市統(tǒng)計局.重慶市統(tǒng)計年鑒2016[Z].2017.

[9]國家統(tǒng)計局社會科技和文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計司.中國文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2016.