公益小貸何處去

楊曉紅

1月15日上午，深圳證券交易所內(nèi)響起一聲清脆的上市鐘聲，宣告資產(chǎn)證券化備案制后的首單產(chǎn)品——“中和農(nóng)信2014年第一期公益小額貸款資產(chǎn)支持專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃”掛牌上市。

這是中國(guó)公益小額信貸機(jī)構(gòu)第一次登上證交所舞臺(tái)。

這個(gè)產(chǎn)品以中和農(nóng)信項(xiàng)目管理有限公司發(fā)放的農(nóng)戶(hù)小額貸款債權(quán)為基礎(chǔ)資產(chǎn)，共募集資金5億元，約占該公司總債權(quán)的四分之一。

據(jù)中和農(nóng)信總經(jīng)理劉冬文介紹，這筆融資，主要是為緩解每年一到春耕時(shí)節(jié)、小額放貸資金缺口驟然放大而籌備的。

“投資者起初并不了解中和農(nóng)信，要花很多時(shí)間去反復(fù)推介。”據(jù)中和農(nóng)信一名員工介紹，上市前，中和農(nóng)信曾在北京、上海連續(xù)舉行三次路演，每次都需要花大量口舌對(duì)公益小貸業(yè)務(wù)進(jìn)行介紹。

事實(shí)上，這家隸屬于中國(guó)扶貧基金會(huì)的公益小貸機(jī)構(gòu)，已不止一次在公開(kāi)場(chǎng)合形容自己是“孤獨(dú)的馬拉松長(zhǎng)跑者”。

在它身后，是中國(guó)公益小貸20多年的堅(jiān)韌長(zhǎng)跑。如今，像它一樣依然扎根農(nóng)村、堅(jiān)持小貸扶貧的同行者，已是寥寥無(wú)幾。

曾經(jīng)的繁榮

在社會(huì)扶貧領(lǐng)域，公益小貸20年前即已盛名在外。

1994年5月24日，易縣扶貧合作社開(kāi)始在河北易縣西陵鎮(zhèn)五道河村推廣自己的小額貸款業(yè)務(wù)，方式很簡(jiǎn)單——通過(guò)村頭喇叭宣傳。這個(gè)機(jī)構(gòu)是中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所下屬貧困問(wèn)題研究中心課題組與當(dāng)?shù)胤鲐氜k合作注冊(cè)而成立的一家NGO。其使命就是實(shí)驗(yàn)從孟加拉引入的格萊珉金融扶貧模式。

正因?yàn)榇?，易縣成為中國(guó)公益小貸歷史上的一個(gè)標(biāo)志性地名，而引入格萊珉金融扶貧模式的中國(guó)社科院學(xué)者杜曉山，日后也被冠以“中國(guó)公益小貸之父”稱(chēng)號(hào)。

最初，扶貧合作社工作人員曾擔(dān)心：會(huì)不會(huì)有農(nóng)戶(hù)來(lái)申請(qǐng)貸款？結(jié)果喇叭一響，當(dāng)天就吸引來(lái)了70多戶(hù)農(nóng)民。

“那時(shí)我在賣(mài)布、賣(mài)鞋，資金特別困難，這1000塊錢(qián)可幫了大忙了?！蔽宓篮哟宕迕裰烨锞债?dāng)天就領(lǐng)到了第一筆公益貸款。

“最初引入公益小貸，主要是當(dāng)時(shí)中國(guó)政府在扶貧過(guò)程中，感覺(jué)只給錢(qián)不行，容易讓貧困地區(qū)和貧困群眾養(yǎng)成‘等靠要習(xí)慣。而格萊珉金融扶貧模式，則可以解決扶貧資金的效率問(wèn)題?！倍艜陨奖硎尽?/p>

孟加拉經(jīng)濟(jì)學(xué)教授尤努斯于1976年創(chuàng)立的格萊珉銀行，在上世紀(jì)90年代初已然成功，并開(kāi)始向其他國(guó)家輸出經(jīng)驗(yàn)。在多次前往孟加拉考察后，杜曉山?jīng)Q定將這種小貸扶貧模式引入中國(guó)。

易縣地處華北平原西北邊緣、太行山脈北端東麓，雖距北京僅180公里，但卻是典型的“老、少、窮、旱”地區(qū)。1994年，它被列為國(guó)家級(jí)貧困縣。

1993年10月，在尤努斯支持下，杜曉山帶回了格萊珉銀行信托基金的5萬(wàn)美元分期撥付低息貸款，同時(shí)獲得了福特基金會(huì)5萬(wàn)美元的無(wú)償資助，開(kāi)始在易縣著手公益小貸試點(diǎn)。

一開(kāi)始，公益小貸一律復(fù)制格萊珉模式，包括推行“五戶(hù)聯(lián)?！薄①J款對(duì)象定為貧困婦女、堅(jiān)持按周還款和小組會(huì)議制度等，單筆貸款嚴(yán)格控制在1000元以?xún)?nèi)。

運(yùn)行一段時(shí)間以后，扶貧社發(fā)現(xiàn)中國(guó)的貧困狀態(tài)并不完全等同于孟加拉，遂對(duì)其做法稍加調(diào)整，比如單筆貸款提升到2000元-4000元，不再要求按周還款等。

此后十年間，社科院貧困問(wèn)題研究中心與當(dāng)?shù)乜h扶貧辦合作，把小額信貸試點(diǎn)推廣到了河南虞城、南召，陜西丹鳳，河北淶水，四川金堂等縣。

到1997年底，易縣、虞城和南召三家縣級(jí)扶貧合作社，貸款農(nóng)戶(hù)都已達(dá)到1500多戶(hù)，實(shí)現(xiàn)了盈虧平衡。杜曉山認(rèn)為，在1998年之前，作為社科院課題，公益小貸已經(jīng)完成研究任務(wù)，“因?yàn)橐呀?jīng)證實(shí)了格萊珉模式在中國(guó)完全適用，窮人是有信用的，是可以使用好貸款并如期還款”。

這項(xiàng)試驗(yàn)引起了中國(guó)政府關(guān)注。1997年起，國(guó)務(wù)院扶貧辦在陜西商洛連續(xù)舉辦多期小額信貸培訓(xùn)班。此后，全國(guó)各地農(nóng)村開(kāi)始紛紛試點(diǎn)小貸扶貧模式。

據(jù)中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所貧困問(wèn)題研究中心統(tǒng)計(jì)，到2000年9月，全國(guó)已有10多個(gè)省份推行了小額貸款扶貧，資金總投入量約為60億元左右，至少600多萬(wàn)戶(hù)貧困農(nóng)戶(hù)獲得資助。

“小貸扶貧模式，在當(dāng)年完成國(guó)家提出的‘八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃中，功不可沒(méi)?！倍艜陨椒Q(chēng)，上世紀(jì)90年代末期，主要由國(guó)際NGO與國(guó)內(nèi)NGO負(fù)責(zé)操作的公益小貸項(xiàng)目，一度多達(dá)上千家，它們的資金來(lái)源主要為國(guó)際捐贈(zèng)資金和國(guó)內(nèi)政府配套的扶貧資金。

1999年，負(fù)責(zé)世界銀行秦巴山區(qū)小額貸款扶貧項(xiàng)目的何道峰，以志愿者身份加盟中國(guó)扶貧基金會(huì)，擔(dān)任秘書(shū)長(zhǎng)兼法人代表。他將秦巴山區(qū)小額貸款扶貧項(xiàng)目帶入中國(guó)扶貧基金會(huì)，成為中和農(nóng)信的前身。

管理之困

“小貸扶貧項(xiàng)目一般前三年是蜜月期，再往后就會(huì)進(jìn)入一個(gè)問(wèn)題層出不窮期。”2008年，社科院在總結(jié)公益小貸扶貧經(jīng)驗(yàn)時(shí)，曾如是表示。

“大量出現(xiàn)問(wèn)題，除了跟中國(guó)NGO組織特殊的發(fā)展階段、缺乏專(zhuān)業(yè)金融人才和管理人才等直接相關(guān)外，另一個(gè)主要的問(wèn)題，來(lái)自于雙重管理體制。”一位中國(guó)扶貧基金會(huì)人士表示，體制礙障是后來(lái)國(guó)內(nèi)大多數(shù)公益小貸試點(diǎn)項(xiàng)目停滯的一大原因。

而這種弊端，在中國(guó)公益小貸萌起之初，就已種下因果。

當(dāng)年大量的國(guó)際援助資金進(jìn)入中國(guó)實(shí)驗(yàn)小貸扶貧，中國(guó)政府不能直接對(duì)接這部分資源，只能由官辦NGO和新成立的民間NGO等機(jī)構(gòu)承接下來(lái)。比如最初易縣成立扶貧合作社時(shí)，此前并無(wú)先例，大家只能摸索著在縣民政部門(mén)注冊(cè)，而當(dāng)時(shí)扶貧合作社社長(zhǎng)，即是縣扶貧辦主任;基層扶貧社員工，也大多由當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T兼任。

中國(guó)扶貧基金會(huì)雖說(shuō)是一家全國(guó)性公益機(jī)構(gòu)，可在2005年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》出臺(tái)之前，基金會(huì)都不允許在全國(guó)各地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。因此，它也只能采取在當(dāng)?shù)刈?cè)NGO，再與本地扶貧辦合作的方式開(kāi)展公益小貸項(xiàng)目。

按照與地方政府的合作協(xié)議，通常由NGO負(fù)責(zé)技術(shù)管理與籌措試點(diǎn)資金，而政府負(fù)責(zé)對(duì)公益小貸項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督管理。在項(xiàng)目實(shí)施之初，這一安排可以形成合力，彼此相得益彰，但待項(xiàng)目運(yùn)行穩(wěn)定，尤其是項(xiàng)目本身開(kāi)始盈利并擴(kuò)張壯大后，這種合作模式逐漸變味，地方政府干預(yù)越來(lái)越多。

中國(guó)扶貧基金會(huì)在四川闐中開(kāi)展的公益小貸項(xiàng)目中，縣扶貧辦主任曾經(jīng)擅作主張，用長(zhǎng)毛兔代替小貸資金，直接作價(jià)貸給貧困農(nóng)戶(hù)。

在貴州晴隆縣，還出現(xiàn)過(guò)扶貧合作社主任與會(huì)計(jì)勾結(jié)做假賬、挪用小貸資金事件。事情暴露后，雖然中國(guó)扶貧基金會(huì)追回了投入資產(chǎn)，但項(xiàng)目也隨之關(guān)閉。

河南南召項(xiàng)目區(qū)也曾在2000年發(fā)生丑聞，該縣扶貧合作社被縣扶貧辦相關(guān)負(fù)責(zé)人的子弟或親戚把持，其中一名信貸員違規(guī)放貸，造成大面積拖欠。

此后，南召縣扶貧合作社對(duì)違規(guī)信貸員展開(kāi)訴訟。這一舉動(dòng)，得罪了縣扶貧辦負(fù)責(zé)人，其率人強(qiáng)行接收當(dāng)時(shí)該縣唯一一個(gè)還由扶貧合作社控制的小店分社，要求對(duì)方交出賬本。

最后此事引得中國(guó)社科院出面談判，同意將該縣南河店分社劃歸扶貧辦管理，另兩家分社脫離出來(lái)，由社科院直接管理。2002年，南河店分社因經(jīng)營(yíng)不善關(guān)閉。

此后，社科院所負(fù)責(zé)的其他公益小貸項(xiàng)目區(qū)，也相繼出現(xiàn)大面積拖欠。

1999年，社科院為公益小貸項(xiàng)目在北京設(shè)立總部，開(kāi)始派專(zhuān)人進(jìn)行管理，結(jié)果在多個(gè)項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)還貸拖欠、公款私存、挪用等問(wèn)題。

2005年4月，新出臺(tái)的《基金會(huì)條例》允許全國(guó)性基金會(huì)可以下設(shè)分支機(jī)構(gòu)。中國(guó)扶貧基金會(huì)借此收回了所有公益小貸試點(diǎn)地區(qū)的管理權(quán)，開(kāi)始嘗試公司化改制，正式告別公益小貸的NGO項(xiàng)目制時(shí)代。

資金之劍

2014年底，被中國(guó)小額信貸業(yè)界尊為“教父”的尤努斯再次來(lái)到北京，這已是這位滿(mǎn)頭白發(fā)的老人第七次來(lái)到中國(guó)。

尤努斯在中國(guó)小貸聯(lián)盟會(huì)議上介紹，目前孟加拉格萊珉銀行來(lái)自窮人的存款已達(dá)到17億美元，超出發(fā)放的貸款額15億美元，他戲稱(chēng)中國(guó)的小額信貸是“瘸腿的”，即只貸不存。

與格萊珉銀行通過(guò)近40年自我積累所創(chuàng)造出來(lái)的充裕資金相比，中國(guó)小額信貸的資金來(lái)源問(wèn)題，一直是懸在它們頭頂?shù)倪_(dá)摩克利斯之劍。

公益小貸在中國(guó)的興起，源自國(guó)際資金的推動(dòng)，加上政府積極介入。在地方，通常每新開(kāi)一個(gè)小貸實(shí)驗(yàn)點(diǎn)，當(dāng)?shù)卣紩?huì)拿出200萬(wàn)元-300萬(wàn)元資金進(jìn)行配套。這一資金結(jié)構(gòu)，沖淡了小額信貸的金融屬性?！肮嫘≠J，說(shuō)到底還是一種專(zhuān)業(yè)金融服務(wù)，它是利用資金滾動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的利潤(rùn)，來(lái)進(jìn)行扶貧?！敝袊?guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所小額信貸研究室主任孫同全表示。

2003年前后，公益小貸的參與者們開(kāi)始感到絲絲寒意。

最直接的感知，來(lái)自于國(guó)際援助資金的大幅減少。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)際社會(huì)認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)強(qiáng)大起來(lái)了，于是援助資金開(kāi)始撤出。另一方面，實(shí)驗(yàn)區(qū)擴(kuò)張所帶來(lái)的資金壓力，以及與國(guó)內(nèi)由于小貸試點(diǎn)區(qū)所出現(xiàn)的種種問(wèn)題導(dǎo)致的熱情下降交疊在一起，讓公益小貸壓力驟增。

同樣面臨資金壓力的中國(guó)扶貧基金會(huì)，則在2005年完成管理體制改造，并著手開(kāi)拓新的資金來(lái)源。“改制之前，我們只能做贈(zèng)款，改制完成后，我們就可以向銀行或其他機(jī)構(gòu)融資了?！焙蔚婪灞硎尽?006年，中和農(nóng)信從香港嘉道理基金會(huì)拿到了第一筆八年期無(wú)息貸款。同一年，該公司又從國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行獲得了1億元資金的授信。

第二年10月，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行再次為中和農(nóng)信提供了10億元微小貸款扶貧資金的授信。這些資金的注入，對(duì)中和農(nóng)信無(wú)異于雪中送炭。

據(jù)中和農(nóng)信總經(jīng)理劉冬文介紹，目前該公司資金有70%已來(lái)自于銀行貸款、其他機(jī)構(gòu)的低息貸款和自有資金，20%多來(lái)自于地方配套資金，只有少量屬于捐贈(zèng)款，主要用于公益小貸的相關(guān)培訓(xùn)。

然而，其他同行者卻大多沒(méi)有如此順利。

2004年12月，社科院農(nóng)村發(fā)展研究所在京注冊(cè)成立北京市農(nóng)發(fā)扶貧基金會(huì)，意圖對(duì)旗下公益小貸試點(diǎn)項(xiàng)目集中管理。

2014年夏天，北京市農(nóng)發(fā)扶貧基金會(huì)將所屬四家扶貧合作社轉(zhuǎn)讓給中和農(nóng)信。同年底，社科院旗下的所有小額信貸項(xiàng)目均結(jié)束其歷史使命。

與北京市農(nóng)發(fā)扶貧基金會(huì)類(lèi)似，早期公益小貸先行者，由于項(xiàng)目結(jié)束或資金短缺，相比其興盛期已十不存一，少量幸存者也大多規(guī)模甚小。

“就是近年來(lái)國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的商業(yè)小貸，也一樣面臨著資金壓力，更不用說(shuō)公益性小貸了?！敝薪鸸径驴偨?jīng)理貝多廣透露，盡管金融監(jiān)管部門(mén)為分散風(fēng)險(xiǎn)，要求商業(yè)小貸公司的資金來(lái)源，只能是自有資金和向銀行融資，且融資資金不能超過(guò)資本金的50%，但全國(guó)近9000家商業(yè)小貸公司，目前實(shí)際能向銀行融到資金的比例不到三分之一。

向何處去

與小額信貸融資難密切相關(guān)的，則是其身份難題。

讓杜曉山至今耿耿于懷的是，2002年，南召扶貧合作社在完成第一階段實(shí)驗(yàn)任務(wù)、剛開(kāi)始盈利時(shí)，當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門(mén)就找上門(mén)來(lái)，要求其按照企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅繳納數(shù)十萬(wàn)元的稅款。

“照這樣收下去，用不了多久，南召扶貧社就會(huì)被收垮?！倍艜陨椒浅Ｖ保髞?lái)社科院通過(guò)中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院扶貧辦等上級(jí)機(jī)構(gòu)，拿到“免稅”批示后，南召扶貧合作社才向縣里要回了部分稅款。

中國(guó)扶貧基金會(huì)也一直有同樣的困惑，“我們不以營(yíng)利為目的，成本還很高，像我們這類(lèi)公益性小貸，能否獲得政府稅收優(yōu)惠呢？”

直到2010年，這一困惑方才初步解開(kāi)，財(cái)政部專(zhuān)門(mén)下發(fā)文件，同意中和農(nóng)信和中國(guó)扶貧基金會(huì)舉辦的農(nóng)戶(hù)自立服務(wù)社從事農(nóng)戶(hù)小額貸款取得的利息收入，享受營(yíng)業(yè)稅和所得稅優(yōu)惠政策。

“如果金融監(jiān)管部門(mén)承認(rèn)公益小貸是一種特殊的金融機(jī)構(gòu)，那么我們就可以享受金融機(jī)構(gòu)同等待遇，比如獲得低息的支農(nóng)貸款、同業(yè)拆借等等，這些都可以極大化解公益小貸融資難問(wèn)題?！眲⒍谋硎?，僅國(guó)家財(cái)政每年通過(guò)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的支農(nóng)貸款一項(xiàng)，就多達(dá)數(shù)百億元。只要具備合法身份，這些對(duì)公益小貸機(jī)構(gòu)而言，無(wú)疑是一大資金來(lái)源。

不可否認(rèn)的是，公益小貸持續(xù)20多年的實(shí)驗(yàn)，直接推開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)大門(mén)。

鑒于公益小貸機(jī)構(gòu)前期實(shí)踐的成功，2005年10月，央行在山西等五省份啟動(dòng)“商業(yè)性小額貸款公司”試點(diǎn)，希望在多年推動(dòng)大中型金融機(jī)構(gòu)深入農(nóng)村市場(chǎng)效果不佳之后，能探索出一條借商業(yè)小貸公司解決“三農(nóng)”領(lǐng)域和基層中小企業(yè)融資難的新路子。

2006年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)放寬政策，允許在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和資金互助社，繼續(xù)推動(dòng)金融服務(wù)向農(nóng)村地區(qū)滲透。

2008年5月，銀監(jiān)會(huì)和央行聯(lián)合發(fā)布文件，對(duì)小額貸款公司的性質(zhì)、資金來(lái)源、監(jiān)督管理等作出詳細(xì)規(guī)定。商業(yè)小貸公司自此蓬勃發(fā)展。

據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦日前公布的數(shù)據(jù)，包括各大金融機(jī)構(gòu)的小額信貸業(yè)務(wù)，小貸資本已經(jīng)連續(xù)三年翻番，至2015年底預(yù)計(jì)可達(dá)到2000億元。這其中還不包括數(shù)量眾多的商業(yè)小貸公司。

截至去年年底，全國(guó)商業(yè)小貸公司已達(dá)到近9000家，資本規(guī)模接近數(shù)千億元。

然而，央行對(duì)山東商業(yè)小貸行業(yè)的研究顯示，近五年，小貸公司貸款額度已日趨大額化，單筆貸款資金50萬(wàn)元以上的占比，已接近90%?！斑@與當(dāng)初國(guó)家政策設(shè)計(jì)時(shí)，由小貸公司來(lái)進(jìn)一步解決農(nóng)村融資難的初衷相去甚遠(yuǎn)?！必惗鄰V認(rèn)為，這主要是因?yàn)樯虡I(yè)小貸公司的逐利性所致，而這也正凸顯了公益小貸存在的價(jià)值。

據(jù)貝多廣分析，目前中國(guó)農(nóng)村至少還有70%-80%的金融服務(wù)空白?！斑@也是為何小貸公司和近年互聯(lián)網(wǎng)公司頻繁向農(nóng)村發(fā)力的原因。”他稱(chēng)，中和農(nóng)信目前也只是開(kāi)拓了農(nóng)村市場(chǎng)的1%。

孫同全認(rèn)為，未來(lái)隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，貧困人口分化，傳統(tǒng)公益小貸五戶(hù)聯(lián)保的形式將越來(lái)越難持續(xù)，而個(gè)人信用貸款將成為主體。

為適應(yīng)新形勢(shì)，公益小貸機(jī)構(gòu)必將面臨轉(zhuǎn)型?！耙崔D(zhuǎn)為金融合作社形式的基層金融互助組織，要么轉(zhuǎn)身為商業(yè)小貸公司。”在孫同全看來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，將加速這一進(jìn)程。

貝多廣則認(rèn)為，“無(wú)論新入局者，還是最早的初創(chuàng)者，從公益小貸入手都沒(méi)錯(cuò)，但要想做大，更大范圍地解決農(nóng)村中低收入人群的金融服務(wù)，最終出路仍是實(shí)行公司化運(yùn)作?！?/p>

就此而言，已經(jīng)擺脫舊有發(fā)展路徑的中和農(nóng)信，無(wú)疑是一個(gè)榜樣。轉(zhuǎn)身為社會(huì)企業(yè)以后，中和農(nóng)信目前已覆蓋全國(guó)16個(gè)省份133個(gè)縣、總資產(chǎn)近20億元，其大于30天的風(fēng)險(xiǎn)貸款率僅為0.27%，遠(yuǎn)低于普通金融機(jī)構(gòu)的4%。正因此，它敲出了中國(guó)公益?zhèn)鶛?quán)上市的第一記鐘聲。