發(fā)揮行政調(diào)解作用 傳承新時代“楓橋經(jīng)驗”

文 任丹婭 童躍軍

“楓橋經(jīng)驗”以其有效化解矛盾糾紛，維護社會穩(wěn)定的功能作用，成為全國政法綜治戰(zhàn)線的一面旗幟。黨的十九大報告提出，加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。杭州市各級行政機關(guān)在法治政府建設(shè)進(jìn)程中，秉承服務(wù)型政府理念，探索和推進(jìn)行政調(diào)解工作，傳承和豐富“楓橋經(jīng)驗”，促進(jìn)“楓橋經(jīng)驗”在杭州市全面建設(shè)小康社會中更好地發(fā)揮維護社會穩(wěn)定功能。

以行政調(diào)解豐富“楓橋經(jīng)驗”

行政調(diào)解是行政機關(guān)對經(jīng)濟活動和社會生活執(zhí)行管理、監(jiān)督和服務(wù)的一種方式，是新時代“楓橋經(jīng)驗”重要、有機組成內(nèi)容。

行政調(diào)解具有深厚的歷史底蘊和群眾基礎(chǔ)。“以和為貴”的社會倫理觀念是調(diào)解制度得以形成、發(fā)展的根基。在古代，調(diào)解體現(xiàn)于鄉(xiāng)土農(nóng)耕氣息濃厚的里甲制、父母官等制度設(shè)置和概念中。全面建成小康社會關(guān)鍵、攻堅時期，行政調(diào)解被賦予更重要的意義，因其行政特性，有別于傳統(tǒng)的依靠群眾化解矛盾，是“楓橋經(jīng)驗”的有益補充和拓展。

行政調(diào)解能充分發(fā)揮行政機關(guān)的專業(yè)性和權(quán)威性。當(dāng)前絕大部分行政調(diào)解案件產(chǎn)生于行政機關(guān)對管理領(lǐng)域內(nèi)的民事糾紛。在交通事故處理、物業(yè)管理糾紛、環(huán)境污染案件等領(lǐng)域，行業(yè)主管部門的專業(yè)性、權(quán)威性則更為突出。

行政調(diào)解能充分體現(xiàn)迅速低廉簡便的優(yōu)勢。相較于司法調(diào)解，迅速、低廉、簡便是行政調(diào)解特有的優(yōu)勢。行政調(diào)解期限遠(yuǎn)短于復(fù)議、訴訟期限，調(diào)解不成不影響當(dāng)事人此后對權(quán)利的主張和救濟。且在調(diào)解程序中，當(dāng)事人可以綜合表達(dá)自己意愿，不需要為規(guī)范言語概括訴求而產(chǎn)出額外的支出，自然更容易被當(dāng)事人選擇適用。

行政調(diào)解能充分體現(xiàn)行政機關(guān)的服務(wù)功能和定紛止?fàn)幾饔?。行政機關(guān)的服務(wù)功能，不僅僅體現(xiàn)在行政許可、審批、決定等傳統(tǒng)意義的行政行為，更多地體現(xiàn)于行政指導(dǎo)、行政建議等柔性行政行為。可以說，行政調(diào)解對保護公民、法人和其它組織的合法利益不受侵犯，為調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系和社會關(guān)系，維護社會穩(wěn)定，推動社會主義經(jīng)濟建設(shè)起了重要作用。

杭州市行政調(diào)解的探索歷程

杭州行政調(diào)解工作的蓬勃發(fā)展期始于2008年。2008年，杭州市結(jié)合本市行政復(fù)議工作實際，制定了《杭州市行政復(fù)議調(diào)解工作暫行規(guī)定》，對行政復(fù)議過程中組織開展行政調(diào)解工作的相關(guān)問題進(jìn)行梳理和規(guī)定。這是杭州市首次對行政爭議的調(diào)解作出規(guī)定，明確了自愿平等、合法原則、誠信原則等基本原則，明確了涉及自由裁量權(quán)行使的案件、涉及行政賠償或補償?shù)陌讣瓤梢赃M(jìn)行調(diào)解的范圍，并首次明確對于專業(yè)性較強或者重大復(fù)雜的行政復(fù)議案件，可以邀請專家或者社會組織參與調(diào)解。

2011年，杭州市為深入貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》等中央、省文件精神，結(jié)合本市實際，制定了《關(guān)于加強和規(guī)范行政調(diào)解工作的意見》，推動行政調(diào)解工作在全市范圍內(nèi)全面開展，同時還就行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解之間的銜接互動進(jìn)行探索，確立行政調(diào)解的導(dǎo)向作用。此后杭州市法制辦作為杭州市行政調(diào)解工作牽頭單位，又先后制定了《健全行政調(diào)解與人民調(diào)解銜接機制的實施意見》《關(guān)于加強涉訴涉議案件行政調(diào)解與司法調(diào)解銜接工作的意見》，就行政機關(guān)組織開展行政調(diào)解時，如何與司法調(diào)解、人民調(diào)解的銜接聯(lián)動提出明確作了規(guī)定。2017年，杭州市制定《關(guān)于貫徹落實〈浙江省行政調(diào)解辦法〉的實施意見》，市級層面行政調(diào)解制度框架構(gòu)建基本完成。各區(qū)（縣、市）、各部門結(jié)合本地、本部門實際，認(rèn)真梳理行政調(diào)解法律依據(jù)，研究制定工作制度，充實豐滿了杭州市行政調(diào)解制度。

創(chuàng)新工作方式維護社會和諧穩(wěn)定

行政調(diào)解以其便利、低廉、快捷的特點和專業(yè)、權(quán)威的特長，成為有效化解矛盾、維護穩(wěn)定的重要手段，也是預(yù)防和化解社會矛盾的重要有機組成部分。在傳承和弘揚“楓橋經(jīng)驗”過程中，杭州市各級行政機關(guān)著力抓好行政調(diào)解工作，以推動“楓橋經(jīng)驗”從鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)向社會治理體系建設(shè)拓展。

培養(yǎng)建強行政調(diào)解隊伍。杭州市明確各級政府的行政首長是本行政區(qū)域行政調(diào)解主要負(fù)責(zé)人，政府分管領(lǐng)導(dǎo)是直接責(zé)任人。政府法制部門在提出加強行政調(diào)解工作的指導(dǎo)性意見，規(guī)范行政調(diào)解程序的基礎(chǔ)上，及時統(tǒng)計、分析、總結(jié)當(dāng)前行政調(diào)解工作開展情況，并每年組織行政調(diào)解人員參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過法律法規(guī)學(xué)習(xí)、經(jīng)典案例研討、工作經(jīng)驗交流等方式，提高行政調(diào)解人員工作能力。國土資源、住房保障、城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源和社會保障、工商行政管理、民政、衛(wèi)生、交通運輸?shù)炔块T積極組建行政調(diào)解隊伍，加強對土地征用、拆遷安置、物業(yè)糾紛、林權(quán)糾紛、勞資糾紛、消費糾紛、醫(yī)患糾紛、各類事故糾紛的調(diào)解、和解工作的指導(dǎo)，促進(jìn)行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解深入開展。至2017年年底，全市各級行政調(diào)解專職人員355名，兼職2351名，行政調(diào)解隊伍逐步發(fā)展壯大，為落實行政調(diào)解職責(zé)提供了人員保障。各區(qū)（縣、市）注重行政調(diào)解指導(dǎo)中心建設(shè)，全市共有10個指導(dǎo)中心成立并發(fā)揮中心的指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。2017年12月中旬，全市各級行政機關(guān)均建立并公示專業(yè)調(diào)解員名錄。

探索創(chuàng)新行政調(diào)解工作方式。全市各級行政機關(guān)在處理各自職責(zé)范圍內(nèi)的治安、勞動爭議、權(quán)屬爭議、消費爭議等矛盾糾紛時，依托專業(yè)法律法規(guī)，注重運用行政調(diào)解手段，積極創(chuàng)新了各種行之有效的行政調(diào)解方式。下城區(qū)利用司法行政法律服務(wù)中心、社會矛盾排查調(diào)處中心、綜治工作中心等各種資源和優(yōu)勢，有效借助網(wǎng)絡(luò)等信息化平臺，實行“訪調(diào)對接、訴調(diào)對接、民行對接”，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、信息互通、資源共享，最大程度地形成解決矛盾糾紛的合力。西湖區(qū)整合12315、12365、12331、12311、98317投訴舉報熱線功能，暢通消費者投訴渠道，打造分流、指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)、督辦“五位一體”的維權(quán)聯(lián)動指揮體系。市環(huán)保局健全市縣（區(qū)、市）兩級網(wǎng)絡(luò)體系，確保環(huán)保問題反映渠道暢通、監(jiān)督社會化、處理及時性。市衛(wèi)計委針對患者情緒激動、解決矛盾期望大的特點，總結(jié)推廣“一聽、二問、三析、四判”的調(diào)解技巧，在耐心調(diào)解中緩和醫(yī)患雙方對立情緒，增進(jìn)醫(yī)患和諧互信。市城鄉(xiāng)建委針對農(nóng)民工工資、施工合同履行等問題，成立專門的行政調(diào)解室。市旅游委員會制定下發(fā)《杭州市涉旅案件聯(lián)合查辦暫行辦法》，建立部門間旅游市場監(jiān)管快速反應(yīng)機制。市市場監(jiān)督管理局開通綠色通道，每年引導(dǎo)約6萬件消費投訴進(jìn)入綠色通道快速處理，大幅度減少了網(wǎng)購?fù)对V調(diào)解對行政資源的占用，縮短一般消費投訴的調(diào)處時間，提升了消費者滿意度；還與阿里巴巴共建并啟用了政企數(shù)據(jù)共享交互平臺——“紅盾云橋”和“智慧網(wǎng)監(jiān)”平臺，通過阿里巴巴平臺和市局相關(guān)數(shù)據(jù)的資源共享，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)案件信息協(xié)查全面在線化。

確保行政調(diào)解工作實效。杭州市把落實行政調(diào)解工作作為平安創(chuàng)建工作、依法行政工作的重要內(nèi)容，納入年度考核范圍。每年年中，結(jié)合上一年度行政調(diào)解工作開展情況實際，有針對性地調(diào)整考核項目和考核重點。每年年底，對全市各級行政機關(guān)行政調(diào)解工作進(jìn)行考核，促使行政調(diào)解職責(zé)真正落實。部分區(qū)（縣、市）、和部門在本區(qū)域、本系統(tǒng)內(nèi)亦制定行政調(diào)解考核標(biāo)準(zhǔn)，確保發(fā)揮行政調(diào)解作用。近5年來，杭州市行政調(diào)解案件量逐年增加。2013年至2015年，案件量維持在5萬到6萬件左右，2016年案件量呈現(xiàn)井噴形勢，達(dá)到131982件，2017年繼續(xù)爆發(fā)式增長，達(dá)到224940件。行政調(diào)解案件量激增，反映了行政調(diào)解作為矛盾糾紛多元化解機制的重要組成內(nèi)容，已逐漸為社會接受、推廣和應(yīng)用，其作用已逐漸凸顯。而較高的調(diào)解成功率（2016年77.6%，其余年份均達(dá)到86%以上）也反映了當(dāng)前杭州市大數(shù)據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、國際化都市建設(shè)過程中，各級行政機關(guān)在堅持依法行政的同時，注重運用協(xié)商、和解等便民、高效的柔性工作方式開展各項工作，取得既推動社會發(fā)展，又促進(jìn)社會和諧的良好效果。尤其是調(diào)解成功后，5年來總共才1起案件進(jìn)入復(fù)議訴訟程序，充分發(fā)揮了行政調(diào)解化解矛盾爭議維護社會和諧穩(wěn)定的功能作用。